私募基金參與PPP項(xiàng)目的法律依據(jù)及模式PE實(shí)務(wù)

1、私募基金參與PPP項(xiàng)目的法律依據(jù)及模式 PE實(shí)務(wù)PE實(shí)務(wù)系統(tǒng)梳理PE實(shí)務(wù)問(wèn)題、監(jiān)管動(dòng)態(tài)。 私募基金 參與PPP項(xiàng)目的法律依據(jù)及模式|PE實(shí)務(wù) 作者|賀德峰 國(guó) 治天津編輯|劉乃進(jìn)微信號(hào)|naijin01微信公號(hào)|PE實(shí)務(wù)更多PE 實(shí)務(wù)干貨匯編下載關(guān)注后回復(fù)關(guān)鍵詞“新三板法規(guī)”下載新三板法規(guī)匯編（2015.12.12）關(guān)注后回復(fù)關(guān)鍵詞 “私募基金” 下載私募基金監(jiān)管規(guī)則匯總（2015）關(guān)注后回復(fù)關(guān)鍵詞“保險(xiǎn)”下載保險(xiǎn)私募基金法規(guī)匯編（2015）關(guān)注后回復(fù)關(guān)鍵詞“土地”下載土地制度匯編（2015版）私募基金參與PPP項(xiàng)目的法律依據(jù)及模式 一、私募基金參 與PPP項(xiàng)目的法律依據(jù)（一）國(guó)務(wù)院層面的規(guī)定

2、1、國(guó)務(wù)院 關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制豉勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)國(guó)發(fā)（2014）60號(hào)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“重點(diǎn)領(lǐng)域投資指導(dǎo)意見(jiàn)”）“十、充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用”第“（三十四）改進(jìn)政府投資使用方式”規(guī)定：“在同等條件下，政府投資優(yōu)先支 持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目， 根據(jù)不同項(xiàng)目情況，通過(guò)投資補(bǔ)助、 基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會(huì)資本參與 重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。抓緊制定政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的管理 辦法，規(guī)范政府投資安排行為。”第“（三十六）推進(jìn)農(nóng)業(yè)金 融改革”規(guī)定：“探索采取信用擔(dān)保和貼息、業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng) 險(xiǎn)補(bǔ)償、費(fèi)用補(bǔ)貼、投資基金，以及互助信用、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方式，增強(qiáng)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)（林場(chǎng)） 、

3、專(zhuān)業(yè)大戶、農(nóng)林業(yè)企業(yè)的貸款融資能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力?！钡凇埃ㄈ耍鶆?lì)發(fā)展支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的投資基金”規(guī)定：“大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，豉勵(lì)民間資本采取私募等方 式發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū) 域開(kāi)發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基 金。政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財(cái)政性資金，通過(guò)認(rèn)購(gòu)基金份額等方式予以支持?！币?014年11月16 日2、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知國(guó)辦發(fā)（2015）42號(hào)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“合作模式指導(dǎo) 意見(jiàn)”）“五、政策保障”第“（二十一）完善財(cái)稅支持政

4、策” 規(guī)定：“積極探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金和金融資本參與政 府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的有效方式。中央財(cái)政生資引導(dǎo)設(shè)立 中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參 與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。探索通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措 施，引導(dǎo)和豉勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資 本合作項(xiàng)目。落實(shí)和完善國(guó)家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠 政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取政府和社會(huì)資本合作模式的，可按 規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。豉勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失 的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基 金，并通過(guò)引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。”一2015年5月19日（二）國(guó)務(wù)院部委的規(guī)定 1、國(guó)家發(fā)

5、展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改投資（2014）2724號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“合作指導(dǎo)意見(jiàn)”）“六、強(qiáng)化 政府與社會(huì)資本合作的政策保障”第“（四）做好綜合金融 服務(wù)”規(guī)定：“豉勵(lì)項(xiàng)目公司或合作伙伴通過(guò)成立私募基金、 引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。”一2014年12月02日2、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行 關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的 通知發(fā)改投資（2015）445號(hào)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“資本合作有關(guān)工 作的通知”）“二”規(guī)定：“各?。▍^(qū)、市）發(fā)展改革部門(mén)要 加強(qiáng)協(xié)調(diào)，積極引入外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、中央企業(yè)、地方 國(guó)企等各類(lèi)市場(chǎng)主體，靈活運(yùn)用基金投資、銀行

6、貸款、發(fā)行債券等各類(lèi)金融工具，推進(jìn)建立多元化、可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金保障機(jī)制?！币?015年3月10日（三）特別領(lǐng)域的 規(guī)定1、關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施國(guó)辦發(fā)（2015）45號(hào)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“社會(huì)辦醫(yī)政策措施”）“二、拓寬 投融資渠道”第“（六）豐富籌資渠道”規(guī)定：”豉勵(lì)地 方通過(guò)設(shè)立健康產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，為社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供建設(shè)資金和貼息補(bǔ)助” 一一2015年6月11日2、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)國(guó)辦發(fā)（2015）75號(hào)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“推進(jìn)海綿城市建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)”）“四、 完善支持政策”第“（十一）完善融資支持”規(guī)定：“將海綿 城市建設(shè)中符合條件的項(xiàng)目列入專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金支

7、持范圍。支 持符合條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產(chǎn)支持證券和項(xiàng)目收益票據(jù)等募集資金，用于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目?！?015年10月11日3、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計(jì)生委、民政部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)土 資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、全國(guó)老齡辦、中醫(yī)藥局關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見(jiàn)的通知國(guó)辦發(fā)（2015）84號(hào)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指 導(dǎo)意見(jiàn)”）“四、保障措施”第“（八）完善投融資和財(cái)稅價(jià) 格政策”規(guī)定：”有條件的地方可通過(guò)由金融和產(chǎn)業(yè)資 本共同籌資的健康產(chǎn)業(yè)投資基金支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展。用于社 會(huì)福利事業(yè)的彩票公益金要適當(dāng)支持開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)” 20

8、15年11月18日 二、私募基金參與 PPP項(xiàng) 目法律規(guī)定簡(jiǎn)述根據(jù)現(xiàn)有行政法規(guī)、部委規(guī)章和相關(guān)政策性文件的規(guī)定，關(guān)于私募基金參與 PPP項(xiàng)目的規(guī)定呈現(xiàn)由以下 特點(diǎn)：1、PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)總體態(tài)度是豉勵(lì)和支持的；2、參與PPP項(xiàng)目的主要是政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金；3、私募基金參與PPP項(xiàng)目尚無(wú)具體的細(xì)則規(guī)定。通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院的相關(guān)行政法 規(guī)、政策規(guī)定以及歸口管理的發(fā)改委和財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定進(jìn) 行梳理，可以發(fā)現(xiàn)截至目前，關(guān)于非政府引導(dǎo)基金和母基金外的其他私募基金參與 PPP項(xiàng)目的規(guī)定主要有（1）重點(diǎn)領(lǐng) 域投資指導(dǎo)意見(jiàn)，及（2）合作指導(dǎo)意見(jiàn)，至少該兩項(xiàng)規(guī)定中并未區(qū)分一般的私募投資基金和政府引導(dǎo)基金，但是不 夠細(xì)化，

9、操作性不強(qiáng)；對(duì)于特殊領(lǐng)域，如海綿城市建設(shè)、養(yǎng) 老和醫(yī)療等的PPP項(xiàng)目，更加強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金的參 與。三、私募基金參與 PPP的主要模式結(jié)合現(xiàn)有實(shí)際操作 案例，私募基金參與PPP項(xiàng)目主要是通過(guò)投資地方政府納入 到PPP框架下的項(xiàng)目公司股權(quán)的方式間接投資。實(shí)踐中，一 般是中央部門(mén)或省級(jí)人民政府發(fā)起設(shè)立引導(dǎo)基金，再以引導(dǎo) 基金作為杠桿引入商業(yè)銀行等擁有大量低成本資金的金融 機(jī)構(gòu)成立母基金（一般為莫產(chǎn)業(yè)基金總規(guī)模的10%）,再以該母基金投資于項(xiàng)目基金，在這個(gè)過(guò)程中，實(shí)際上進(jìn)行了兩 輪杠桿融資，一般私募基金是通過(guò)參與投資母基金或跟隨母 基金投資于項(xiàng)目公司或者具體的PPP項(xiàng)目，目前已經(jīng)由現(xiàn)的模式主要

10、有三種，以下分述之。模式一：金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)基金模式該模式下，由金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方國(guó)企發(fā)起成立 有限合伙基金，一般由金融機(jī)構(gòu)做LP優(yōu)先級(jí)，地方國(guó)企或平臺(tái)公司做LP的次級(jí)，金融機(jī)構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做 GPo這種模式下整個(gè)融資結(jié)構(gòu)是以金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的。該模式簡(jiǎn)圖如下：參考案例一：2015年2月由興業(yè)基金管理有限公司與廈門(mén) 市軌道交通集團(tuán)成立的總規(guī)模達(dá)100億元，投資于廈門(mén)軌道交通工程等項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)基金。詳見(jiàn)附件。模式二：實(shí)業(yè)資 本主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)基金模式該模式下，有建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力的實(shí)業(yè)資 本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，該實(shí)業(yè)資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營(yíng) 的資質(zhì)和能力，在與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過(guò)聯(lián)合銀行等 金融機(jī)構(gòu)

11、成立有限合伙基金，對(duì)接項(xiàng)目。該模式簡(jiǎn)圖如下：參考案例二：莫建設(shè)開(kāi)發(fā)公司與莫銀行系基金公司合資 成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔(dān)任 GP,莫銀行系基金公司作為 LP 優(yōu)先A,地方政府指定的國(guó)企為 LP優(yōu)先B,該建設(shè)開(kāi)發(fā)公 司還可以擔(dān)任LP劣后級(jí)，成立有限合伙形式的產(chǎn)業(yè)投資基 金，以股權(quán)的形式投資項(xiàng)目公司。詳見(jiàn)附件。模式三：政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)基金模式該模式下，由中央部委牽頭或省級(jí) 政府層面由資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金，合 作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金。各地申報(bào)的項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)金融機(jī)構(gòu)審 核后，由地方財(cái)政做劣后級(jí)，母基金做優(yōu)先級(jí)，杠桿比例大 多為1：4。地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目需要通過(guò) 省政府審核。該模

12、式簡(jiǎn)圖如下：參考案例三：2014年12月，河南省政府與建設(shè)銀行、交通 銀行、浦發(fā)銀行成立總規(guī)模將達(dá)到3000億元的“河南省新型產(chǎn)業(yè)投資基金”母基金。項(xiàng)見(jiàn)附件。從以上三種模式來(lái)看， 并不存在直接依靠私募基金主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金，可能的原因 是：（1） PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的政策性，由政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基 金具有政策方面的優(yōu)勢(shì)；（2） PPP項(xiàng)目一般融資需求高，由 資金實(shí)力雄厚，資金成本低的商業(yè)銀行牽頭成立產(chǎn)業(yè)基金具有資金和信用優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)性較強(qiáng)；（3）由具備建設(shè)能力的實(shí)業(yè)企業(yè)在承接PPP項(xiàng)目后主導(dǎo)成立特定項(xiàng)目基金，投資方向明確，預(yù)期收益測(cè)算可能性較高；及（4）尚處于籌備期和建設(shè)期的PPP項(xiàng)目存在較大的不穩(wěn)定性

13、，項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)較高， 一般作為財(cái)務(wù)投資人的私募基金不直接參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，在無(wú) 政府引導(dǎo)基金、母基金、實(shí)業(yè)資本基金等的帶動(dòng)下，私募基 金投資PPP項(xiàng)目有所顧忌。四、私募基金參與 PPP項(xiàng)目的方式（一）直接投資PPP項(xiàng)目私募基金直接投資的 PPP項(xiàng)目 一般具有以下特點(diǎn)：1、一般是具有長(zhǎng)期穩(wěn)定需求的項(xiàng)目， 如供水、供電等不可或缺的市政服務(wù)項(xiàng)目；2、建成后一般具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，即一般為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；3、參與各方法律地位明確，操作成熟，便于通過(guò)合同明確各方權(quán)責(zé)利；4、投資規(guī)模需求大，市場(chǎng)化程度高。（二）投資于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)公司投資于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)公司主要是通過(guò)對(duì)公司的股 權(quán)進(jìn)行投資，此種模式是私募股權(quán)投

14、資基金的典型投資模 式，但在PPP項(xiàng)目中，該種投資模式整體投資風(fēng)險(xiǎn)較高，回 報(bào)率較高。附件：私募基金參與PPP項(xiàng)目三種模式的案例詳解參考案例一：2015年2月1日，興業(yè)基金管理有限公司 與廈門(mén)市軌道交通集團(tuán)簽署了廈門(mén)城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金合作 框架協(xié)議，基金總規(guī)模達(dá)100億元，將投資于廈門(mén)軌道交通 工程等項(xiàng)目。該基金采用PPP模式，由興業(yè)基金全資子公司 興業(yè)財(cái)富資產(chǎn)管理有限公司通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資管計(jì)劃，與廈門(mén) 市政府共同生資成立“興業(yè)廈門(mén)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金”有限合伙企業(yè)。興業(yè)財(cái)富和廈門(mén)軌道交通集團(tuán)各由資70%和30%,分別擔(dān)任優(yōu)先級(jí)有限合伙人和劣后級(jí)有限合伙人，廈 門(mén)軌道交通集團(tuán)按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)

15、先級(jí)有限合伙人， 并負(fù)責(zé)在基金到期時(shí)對(duì)優(yōu)先級(jí)合伙人持有的權(quán)益進(jìn)行回購(gòu)， 廈門(mén)市政府提供財(cái)政貼息保障。同時(shí)，該產(chǎn)業(yè)基金與12家知名股權(quán)投資機(jī)構(gòu)簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，包括：中國(guó)高新投 資集團(tuán)公司、復(fù)星集團(tuán)、賽富亞洲基金、建銀國(guó)際（中國(guó)） 有限公司、深圳市創(chuàng)新投資集團(tuán)有限公司等。根據(jù)公開(kāi)信息，該基金的結(jié)構(gòu)如下：參考案例二：莫建設(shè)開(kāi)發(fā)公司與莫銀行系基金公司合資成立 產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔(dān)任 GP,莫銀行系基金公司作為 LP優(yōu)先 A,地方政府指定的國(guó)企為 LP優(yōu)先B,該建設(shè)開(kāi)發(fā)公司還 可以擔(dān)任LP劣后級(jí)，成立有限合伙形式的產(chǎn)業(yè)投資基金， 以股權(quán)的形式投資項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司與業(yè)主方（政府）簽 訂相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼協(xié)議，對(duì)項(xiàng)目的回報(bào)模式進(jìn)行約定，業(yè)主 方根據(jù)協(xié)議約定支付相關(guān)款項(xiàng)并提供擔(dān)保措施。這類(lèi)有運(yùn)營(yíng) 能力的社會(huì)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，可以通過(guò)加杠桿的 形式提高ROE。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是 3%,凈利率 是1-2% ,而且對(duì)投入資本要求很高， 通過(guò)成立產(chǎn)業(yè)投資基金 參與基建項(xiàng)目，若企業(yè)由資 10%