我國土地征用中存在問題與對策

1、 . . 11/11我國土地征用中存在的問題與對策論文摘要：近幾年來，隨著 HYPERLINK :/ 經(jīng)濟的 HYPERLINK :/ 發(fā)展，城市化建設(shè)不斷加快，國家對土地征用越來越多，很多土地被征用后，建設(shè)成了開發(fā)區(qū)、 HYPERLINK :/ 旅游度假區(qū)等。由于這類建設(shè)往往具有時間緊、土地用量大等特點，在短時間形成了大量的資金流失，涉與到廣大農(nóng)民的生活保障、就業(yè)、土地補償金分配等多項 HYPERLINK :/ 問題。筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年來，一些地方政府為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟，不顧農(nóng)民反對，以 HYPERLINK :/ 社會公共利益需要為名（實為商業(yè)投資），大肆征用農(nóng)民土地與土地上的房屋等事

2、件履見不鮮，農(nóng)民失地問題已成為一大焦點。社會弱勢群體農(nóng)民的權(quán)益被不斷侵犯，導(dǎo)致大量越級上訪、群體上訪事件履履發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了隱患，如何解決好農(nóng)民土地征用問題，切實保護農(nóng)民的利益，是當(dāng)前黨和政府面臨的重大課題，如果農(nóng)民征地問題得不到妥善解決，不僅會 HYPERLINK :/ 影響到 HYPERLINK :/ 中國社會的發(fā)展，同時還影響到中國社會的 HYPERLINK :/ 政治穩(wěn)定，為此，筆者試圖從我國對 HYPERLINK :/ 農(nóng)村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞土地征用圍、征地補償、被征地農(nóng)民的保障等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問題，歸結(jié)原因，對相應(yīng)的立法略作一下淺顯的建議。關(guān)鍵詞：土地征

3、用 公共利益 問題 對策一、土地征用過程中存在問題我國土地的所有形式分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國的土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照 HYPERLINK :/ 法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｎ覈F(xiàn)行的征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，在近年來雖然不斷地進行調(diào)整和完善，但滯后市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。（一）征用圍亂主要表現(xiàn)為 HYPERLINK :/mind.studa / 目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征用是國家授權(quán)的并依照

4、法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的一種行政行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。我國憲法第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地征用或征收并給予補償。”土地管理法第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償?！睉椃ê屯恋毓芾矸ň鶎ⅰ肮怖娴男枰弊鳛榧w土地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的涵和圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設(shè)，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)土地管理法實施條例對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市

5、用地圍，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以與能源、 HYPERLINK :/ 交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用，而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給使用。比如商業(yè)用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國家經(jīng)濟建設(shè)，結(jié)論 HYPERLINK :/ 自然就為“公共利益的需要”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給一些地方政府濫用

6、土地征用權(quán)大開綠燈。（二）征地補償?shù)臀覀冎?，國家為了公共利益，對被征占土地的農(nóng)民進行補償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計劃經(jīng)濟的特征，如我國土地管理法第47條第2款明確規(guī)定：“征用耕地土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以與地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的610倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的46倍?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補償費、安置補助費以與地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標準，這個標準雖在原來的基

7、礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異與各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，進而難以維護農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征用成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權(quán)威的樹立。（三）保障制度滯后農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民失去賴以生存的土地，一成不變的生活方式突然改變，絕大多數(shù)農(nóng)民會感到茫然無助，此時，各項應(yīng)有的社會保障措施明顯滯后。首先，表現(xiàn)在基本生活保障問題上。農(nóng)民土地被征用后，原先日常生活中的自給部分也必須從市場購買，再加上原本就已沉重的子女 HYPERLINK :/ 教育支出、醫(yī)療費用支出使

8、農(nóng)民更加感覺到了手中的征地補償費是如此的不堪用。由此引起失地農(nóng)民的就業(yè)難題。農(nóng)民長期在農(nóng)田勞作，普遍具有文化程度低、勞動技能單一的特點，盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計劃經(jīng)濟的背景下產(chǎn)生的，隨著我國計劃經(jīng)濟各市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過程中， HYPERLINK :/ 企業(yè)地位與用工制度發(fā)生了巨大變化，雖然不少開發(fā)區(qū)、渡假區(qū)在征地之初，信誓旦旦地承諾在同等條件下，優(yōu)先錄用失地農(nóng)民，但這種承諾往往變成水中月、鏡中花，且遙不可與。農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但在目前“競爭上崗，能者上，弱者下”的這種激烈競爭的社會大潮下，農(nóng)民受其自身素質(zhì)的限制，難以適應(yīng)企業(yè)的

9、需要，往往成為下崗的首選對象。其次是農(nóng)民勞動技能的培訓(xùn)，幾乎所有大面積土地征用各級政府部門都有對失去土地的農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)，而且有培訓(xùn)費用方面的補助。但這種培訓(xùn)更多的是流于形式，作為基層政府部門，往往把它看成一項上級要求的必須完成的任務(wù)而已。實際上，大多數(shù)的農(nóng)民采用的是一種邊干邊學(xué)的方式。再有，就是失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)問題。這本是一條減輕政府負擔(dān)，失地農(nóng)民自強奮斗的一條有效途徑，但是往往會遇到信息不暢通，資金匱乏，審批手續(xù)繁雜，各類規(guī)費名目繁多等問題，從而使農(nóng)民望而卻步。（四）土地收益分配難主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地征用過程中，土地收益為土地所有權(quán)與使用權(quán)收益，因此，這部分收益應(yīng)該

10、在失去土地所有權(quán)與使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，即在集體經(jīng)濟與農(nóng)民個人之間進行合理的分配。然而在實際當(dāng)中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經(jīng)講過。對于這些費用是應(yīng)以集體經(jīng)濟組織登記戶口為準，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生

11、兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依村民委員會組織法的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當(dāng)事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。二、完善我國土地征用制度的對策土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會保障。而征地會使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補償和妥善的安置，農(nóng)民難以生存和發(fā)展，也會帶來一系列社會問題和矛盾。因此，改革我國土地征用制

12、度， HYPERLINK :/ 科學(xué)地論證征地補償與安置辦法，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。（一）以法律形式嚴格限定公益性用地圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”城市規(guī)劃法也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征用土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項目用地不是為了“公共利益的需要”。筆者認為，當(dāng)前，應(yīng)盡快

13、以立法的形式明確“公共利益”的概念。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進行判斷和嚴格限制政府的征收權(quán)，我國應(yīng)借鑒征用制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、圍進行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的圍，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時，應(yīng)該嚴格執(zhí)行土地管理法中的土地征收審批制度。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。（二）完善土地

14、征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民土地征用補償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的 HYPERLINK :/ 問題，土地管理法規(guī)定的補償標準中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大， HYPERLINK :/ 計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應(yīng)從幾個方面著手：第一，補償標準?，F(xiàn)行土地管理法盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映土地的位置、地區(qū) HYPERLINK :/ 經(jīng)濟 HYPERLINK :/ 發(fā)展水平、人均耕地面積等 HYPERLINK :

15、/ 影響土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值， HYPERLINK :/mind.studa / 目前世界大多經(jīng)濟發(fā)達國家或地區(qū)將土地市場價格作為征地補償依據(jù)。在計劃經(jīng)濟年代，土地沒有價格，征地補償依常年產(chǎn)量未嘗不可，但在市場經(jīng)濟條件下，繼續(xù)這樣做就不利保護 HYPERLINK :/ 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利益，為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償只有以土地的市場價格實行公平補償來確定補償標準較為合理，在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公

16、開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的 HYPERLINK :/ 社會保障功能與發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費用，新的工作的前期費用以與農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。第二，擴大補償圍。筆者認為在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政

17、府征用了，他們的預(yù)期利益就更應(yīng)該給予維護。第三，合理的給予安置，應(yīng)該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償?shù)陌仓?，就是在征用了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。有學(xué)者還提出了“債券或股權(quán)補償”，筆者同意這樣的補償 HYPERLINK :/ 方法，因為這種補償?shù)姆绞绞找娣€(wěn)定，綜合效益周期長，能為失地農(nóng)民日后的生活提供保證，另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。（三）完善社會保障制度首先要建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發(fā)生，社會保障體系應(yīng)立即啟動，對失地農(nóng)民給予全方面的關(guān)懷，包括

18、基本生活費用、求學(xué)、就醫(yī)上的優(yōu)惠、養(yǎng)老保障等各方面，解除農(nóng)民的后顧之憂。其次，要拓寬就業(yè)門路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民，鼓勵用地單位盡可能地把適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位，優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)，努力做到定向培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭力和實際就業(yè)率。三是要鼓勵被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。通過各種信息渠道與時傳遞各類創(chuàng)業(yè)信息，在創(chuàng)業(yè)資金上予以扶持，提供小額貸款與各種稅費優(yōu)惠照顧，并以制度形式規(guī)定下來，使之有章可循。第四，有條件的地區(qū)可試行土地征用補償方式的改革。據(jù)報載，青浦區(qū)在建設(shè)境50公里滬青高速公路時，由區(qū)政府牽頭，將公路沿線土地征

19、用涉與的鎮(zhèn)、村集體，以土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯(lián)合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標準支付土地使用回報。此舉改變了過去一次性補償?shù)淖龇?，使被征地農(nóng)民的生活有了長期穩(wěn)定的保障。這種做法是改革征地制度的一個創(chuàng)新和探索。（四）合理分配土地征用補償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關(guān)鍵我國 HYPERLINK :/ 法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查情況權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國