城市綜合防災(zāi)規(guī)劃探討

1、 PAGE 7城市綜合防災(zāi)規(guī)劃探討石瓊林 張見(jiàn)，合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，工程師【摘要】城市綜合防災(zāi)規(guī)劃是一個(gè)新興的研究課題，編制理論與手段均處于摸索階段。本文針對(duì)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃目標(biāo)，研究并制定了工作流程，構(gòu)建了“應(yīng)急指揮、避難場(chǎng)所、防災(zāi)保障”三大系統(tǒng)，并就主要技術(shù)方法及規(guī)劃實(shí)施策略進(jìn)行了闡述，望能為城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制工作提供參考與借鑒。【關(guān)鍵詞】城市綜合防災(zāi)規(guī)劃；災(zāi)害防救體系；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；應(yīng)急指揮中心；避難場(chǎng)所；保障系統(tǒng)；隨著城市化的發(fā)展, 社會(huì)財(cái)富(人力、物力、財(cái)力)進(jìn)一步向城市聚集，社會(huì)資產(chǎn)最為集中，城市成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“火車頭”。在社會(huì)財(cái)富向城市聚集過(guò)程中，城市風(fēng)險(xiǎn)也愈發(fā)加大。我

2、國(guó)是世界上災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的國(guó)家之一, 由于城市對(duì)災(zāi)害的放大效應(yīng)，所以幾乎所有的大災(zāi)大難均發(fā)生在城市，諸如1976年唐山地震、1994年新疆克拉瑪依友誼館特大火災(zāi)、2001年合肥市城隍廟小商品市場(chǎng)特大火災(zāi)、2003年SARS疫情、2010年上?！?115”特大火災(zāi)等。歷史與現(xiàn)實(shí)如此驚人的重復(fù)，無(wú)不一次次提醒世人，安全是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)永恒主題1，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略和緊迫任務(wù)。城市災(zāi)害發(fā)生時(shí)，一般均會(huì)引起次生災(zāi)害的發(fā)生，衍化成多災(zāi)種連鎖反應(yīng)，在此過(guò)程中，勢(shì)必需多部門(mén)協(xié)同合作，動(dòng)用各種資源予以應(yīng)對(duì)，因此城市防災(zāi)理應(yīng)采用綜合性的防災(zāi)模式。城市規(guī)劃范圍內(nèi)的防災(zāi)規(guī)劃更應(yīng)在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救

3、援和災(zāi)后重建全過(guò)程、全方位的統(tǒng)籌綜合，采用工程性措施和非工程性措施23，用以抵御和減輕各種災(zāi)害對(duì)城市居民生命財(cái)產(chǎn)造成的危害，即城市綜合防災(zāi)規(guī)劃。1、規(guī)劃定位城市綜合防災(zāi)規(guī)劃和城市規(guī)劃是既矛盾又統(tǒng)一的聯(lián)合體，單一的考慮城市規(guī)劃將無(wú)從體現(xiàn)“以人為本”，而單純的考慮城市綜合防災(zāi)規(guī)劃又將產(chǎn)生城市資源巨大的浪費(fèi)，不利于建設(shè)集約節(jié)約型社會(huì)4，因此，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃需在兩者之間起一種協(xié)調(diào)和銜接作用，在盡可能保障市民生命財(cái)產(chǎn)安全的前提下，使城市可持續(xù)的良性發(fā)展（圖1）。城市綜合防災(zāi)規(guī)劃須服務(wù)于城市總體規(guī)劃，為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，是城市安全和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)工作，是對(duì)城市既有規(guī)劃（總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、

4、詳細(xì)規(guī)劃、防災(zāi)類專項(xiàng)規(guī)劃）的整合，或?qū)Τ鞘邢乱徊揭?guī)劃進(jìn)行指引，從而發(fā)揮其規(guī)劃的最大效能。土地利用再開(kāi)發(fā)設(shè)施建筑防災(zāi)防災(zāi)據(jù)點(diǎn)生命線工程綜合防災(zāi)城市規(guī)劃城市綜合防災(zāi)圖1 綜合防災(zāi)與城市規(guī)劃的關(guān)系示意圖2、規(guī)劃范圍為保障城市總體規(guī)劃順利實(shí)施提供綜合防災(zāi)的策略和技術(shù)支持，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃范圍應(yīng)涵蓋城市總體規(guī)劃范圍。考慮到災(zāi)害發(fā)生源的影響想?yún)^(qū)域可能在城市總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍以外，但影響城市安全，因此，城市綜合防災(zāi)規(guī)劃范圍從理論上說(shuō)須大于或等于城市總體規(guī)劃范圍。3、技術(shù)路線城市綜合防災(zāi)規(guī)劃可分現(xiàn)狀分析、體系構(gòu)建、規(guī)劃方案、策略與建議四大步驟進(jìn)行編制（圖2）?，F(xiàn)狀分析階段主要通過(guò)踏勘現(xiàn)場(chǎng)、部門(mén)走訪與調(diào)查等手段

5、摸清城市防災(zāi)基本條件、城市面臨主要災(zāi)害和城市風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，此階段需完成城市防災(zāi)能力評(píng)估報(bào)告和相關(guān)規(guī)劃評(píng)析報(bào)告；體系構(gòu)建階段主要結(jié)合現(xiàn)狀分析的結(jié)果，結(jié)合城市現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展需要，確立主要解決問(wèn)題并完成規(guī)劃編制體系工作；規(guī)劃方案階段是落實(shí)規(guī)劃體系過(guò)程，逐項(xiàng)按構(gòu)架的體系予以一一落實(shí)；策略與建議階段需對(duì)城市面臨的潛在重點(diǎn)災(zāi)種進(jìn)行分項(xiàng)規(guī)劃指引，并結(jié)合規(guī)劃提出實(shí)施建議，明確規(guī)劃更新的前提條件?，F(xiàn)狀防災(zāi)條件分析城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估城市歷史災(zāi)情研究災(zāi)害篩選城市概況分析相關(guān)規(guī)劃評(píng)析并提出問(wèn)題（“一張圖”）規(guī)劃體系構(gòu)建（設(shè)定目標(biāo)）規(guī)劃策略應(yīng)急指揮系統(tǒng)避難場(chǎng)所系統(tǒng)保障系統(tǒng)規(guī)劃評(píng)估實(shí)施策略重點(diǎn)災(zāi)種指引規(guī)劃更新體系構(gòu)建階段規(guī)劃方案階

6、段策略與建議階段現(xiàn)狀分析階段圖2 城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制技術(shù)路線圖4、主要技術(shù)方法（1）災(zāi)害篩選災(zāi)害篩選從兩個(gè)方面進(jìn)行分析：一是對(duì)規(guī)劃范圍及周邊區(qū)域的歷史災(zāi)害發(fā)生情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；二是結(jié)合城市總體規(guī)劃和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，預(yù)測(cè)規(guī)劃范圍內(nèi)可能出現(xiàn)的各種災(zāi)害。結(jié)合以上兩方面分析，逐一羅列與統(tǒng)計(jì)分析各災(zāi)種，例如，洛杉磯市地方減災(zāi)規(guī)劃中列出的災(zāi)種有16種，紐約市減災(zāi)規(guī)劃中有13大類，舊金山市有9種，西雅圖市有14種，奧斯汀有13種，俄克拉荷馬市有13種，克萊爾蒙特市有16種，比尤特市有18種等等5，通過(guò)以上事例可知，城市綜合防災(zāi)中對(duì)災(zāi)害的篩選不盡相同，因地制宜的篩選出符合各城市自身特征的災(zāi)害，對(duì)編制防災(zāi)規(guī)劃的

7、有效性至關(guān)重要。通過(guò)以上分析出的各類災(zāi)害，根據(jù)城市災(zāi)害的八大特征（重大性、延遲性、破壞性、影響區(qū)域、頻率、可能性、易損性、社區(qū)優(yōu)先性）16并結(jié)合民眾御災(zāi)意識(shí)，共計(jì)九大因子，分別按照高風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)和微風(fēng)險(xiǎn)四類分別賦值統(tǒng)計(jì),篩選出城市綜合防災(zāi)主要御災(zāi)災(zāi)種。（2）城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)合災(zāi)害篩選中確立的城市主要面臨災(zāi)種，借鑒美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）、美國(guó)環(huán)保署（EPA）、美國(guó)消防協(xié)會(huì)（NFPA）工作方法，借助GIS、Surfer、Matlab、HAZUS、ALOHA （Areal Locations of Hazardous Atmospheres）等新興技術(shù)手段，確立各災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和影響

8、范圍7 8。同時(shí)，綜合考慮各自然災(zāi)害與人為災(zāi)害影響權(quán)重綜合評(píng)分并將各單災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)疊加，最終確立城市用地空間綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估圖。（3）相關(guān)規(guī)劃評(píng)析依據(jù)城市各相關(guān)規(guī)劃，將各項(xiàng)規(guī)劃中所涉及的與防災(zāi)類有關(guān)的機(jī)構(gòu)、設(shè)施、通道、管線、場(chǎng)所等疊合至“一張圖”；將其按指揮系統(tǒng)、場(chǎng)所及保障類設(shè)施等分類成圖，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與分析，發(fā)現(xiàn)并提出問(wèn)題，按“未涉及但須規(guī)劃補(bǔ)充的、需現(xiàn)狀整合的、需規(guī)劃變更的機(jī)構(gòu)、設(shè)施和場(chǎng)所”三類予以評(píng)析，并結(jié)合城市綜合防災(zāi)規(guī)劃構(gòu)架，統(tǒng)籌各項(xiàng)規(guī)劃，提出綜合防災(zāi)需重點(diǎn)考慮的工作內(nèi)容，且形成相關(guān)規(guī)劃評(píng)析報(bào)告。反之，若擬編制城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的城市未能及時(shí)編制或編制不齊全各項(xiàng)規(guī)劃，需從城市綜合防災(zāi)規(guī)劃需要的角

9、度出發(fā)，進(jìn)行規(guī)劃指引或補(bǔ)充，在下一層面的規(guī)劃中予以落實(shí)。5、規(guī)劃方案通過(guò)分析比較國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃可著力構(gòu)建“應(yīng)急指揮、避難場(chǎng)所、防災(zāi)保障”三大系統(tǒng)。（1）應(yīng)急指揮系統(tǒng)據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)分析，我國(guó)的指揮系統(tǒng)分布以自立門(mén)戶、各自為陣為主要特征，在本規(guī)劃中，需將應(yīng)急指揮辦公室、消防、醫(yī)療、公安、地震、防洪、人防、通訊、廣播等部門(mén)逐步統(tǒng)一整合至市級(jí)（級(jí)）應(yīng)急指揮中心，并建設(shè)涵蓋以上各部門(mén)的綜合性指揮平臺(tái)，平臺(tái)應(yīng)包括業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，應(yīng)急專網(wǎng)系統(tǒng)，有線、無(wú)線通信平臺(tái)，視頻監(jiān)控與視頻資源共享平臺(tái)，視頻會(huì)議系統(tǒng)，北斗星/GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)，安全保密平臺(tái)等。指揮中心主要負(fù)責(zé)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)、信息收

10、集與分析、指令上傳下達(dá)、信息發(fā)布等任務(wù)。區(qū)級(jí)（級(jí)）指揮中心主要包括各區(qū)（縣）政府應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及各專業(yè)救援隊(duì)，不單獨(dú)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急指揮中心建設(shè)，可考慮結(jié)合其他部門(mén)聯(lián)合建設(shè)。（2）避難場(chǎng)所系統(tǒng)2008年“汶川地震”發(fā)生時(shí)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市民避難疏散遵循以下特點(diǎn)：以家庭或團(tuán)隊(duì)為單位組織疏散；離家園距離近的開(kāi)敞空間，就近、就地避難；周邊無(wú)高大建筑，且交通及市政設(shè)施較完善的安全場(chǎng)地。因此避難場(chǎng)所規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持環(huán)境安全、綜合避災(zāi)、平災(zāi)結(jié)合、均態(tài)分布、就近疏散五項(xiàng)原則。根據(jù)城市現(xiàn)狀及規(guī)劃的城市資源分布，結(jié)合城市綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析，考慮人口分布、重點(diǎn)防災(zāi)區(qū)域等因素，依托現(xiàn)有及規(guī)劃的公園、體育館、學(xué)校等進(jìn)行避難場(chǎng)所的布局規(guī)劃。避

11、難場(chǎng)所分中心避難場(chǎng)所、固定避難場(chǎng)所、緊急避難場(chǎng)所三級(jí)規(guī)劃設(shè)置（表1），中心避難場(chǎng)所主要承擔(dān)全市范圍內(nèi)的市民疏散與安置，并同時(shí)肩負(fù)應(yīng)急救援一系列行動(dòng)中的人員、設(shè)備和物資等的集中安置與部署，該類場(chǎng)所需絕對(duì)安全可靠，對(duì)城市面臨的主要災(zāi)種均可作為避難疏散場(chǎng)所使用；固定避難場(chǎng)所主要承擔(dān)防災(zāi)分區(qū)內(nèi)的市民疏散與安置，該類場(chǎng)所對(duì)部分災(zāi)種可不予響應(yīng)；緊急避難場(chǎng)所主要提供災(zāi)害發(fā)生時(shí)的臨時(shí)性避難，在此規(guī)劃中提指標(biāo)，可不作規(guī)劃安排，需在詳規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃層面進(jìn)行落實(shí)。表1 避難場(chǎng)所規(guī)劃分類與功能場(chǎng)地等級(jí)災(zāi)時(shí)功能服務(wù)半徑平時(shí)功能有效避難面積災(zāi)種響應(yīng)中心避難場(chǎng)所人員集中安置；救災(zāi)物資臨時(shí)儲(chǔ)備、中轉(zhuǎn)與發(fā)放；救援人員中轉(zhuǎn)與宿營(yíng)；

12、應(yīng)急指揮中心；醫(yī)療救助與防疫；災(zāi)時(shí)動(dòng)員與宣傳；全市城市公園、大型體育館、廣場(chǎng)、物資儲(chǔ)備不小于50000完全響應(yīng)固定避難場(chǎng)所人員集中安置；救災(zāi)物資臨時(shí)中轉(zhuǎn)與發(fā)放；醫(yī)療救助與防疫；災(zāi)時(shí)動(dòng)員與宣傳；不大于5km街頭公園、公共綠地、廣場(chǎng)、小型體育館、中小學(xué)不小于10000部分響應(yīng)緊急避難場(chǎng)所就近緊急臨時(shí)避難；500m為宜小公園、小花園、小廣場(chǎng)、停車場(chǎng)、空地、非交通性主干道等安全空間部分響應(yīng)（3）防災(zāi)保障系統(tǒng)保障系統(tǒng)包括至各重要機(jī)構(gòu)與場(chǎng)地的生命線工程和重大設(shè)施的保障性措施與設(shè)施，主要包括救援與疏散通道、供電、供水、供氣、重點(diǎn)醫(yī)療、重點(diǎn)消防、物資儲(chǔ)備、通訊、加油以及環(huán)衛(wèi)設(shè)施等，對(duì)于以上規(guī)劃項(xiàng)目，需篩選出一

13、批進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，提高其御災(zāi)能力，使得災(zāi)害發(fā)生后，以上項(xiàng)目遭到破壞較小，經(jīng)應(yīng)急搶修后即可迅速投入使用。6、結(jié)論城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制手段和工作內(nèi)容由于其規(guī)劃的特殊性，單一規(guī)劃不可能解決一切問(wèn)題，需會(huì)同多部門(mén)、多規(guī)劃一同編制與實(shí)施，而本規(guī)劃主要傾向于與城市空間相關(guān)的工程與非工程措施。城市綜合防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)明確規(guī)劃范圍，確立保護(hù)目標(biāo)，設(shè)置防災(zāi)級(jí)別，只有主次分明了，才對(duì)規(guī)劃實(shí)施更具有可操作性。一支運(yùn)轉(zhuǎn)高效、反應(yīng)迅速、技術(shù)全面的專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，是目前城市綜合防災(zāi)的重中之重，建議由應(yīng)急指揮中心牽頭，成立由消防、公安、醫(yī)療、災(zāi)害專家等專業(yè)技術(shù)人員組成救援隊(duì)，負(fù)責(zé)全市的重大及特種災(zāi)情的應(yīng)急處置。保護(hù)民眾是

14、城市防災(zāi)的主要目標(biāo)之一，民眾參與是規(guī)劃編制根本出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)規(guī)劃形成防災(zāi)宣傳常態(tài)化機(jī)制只管重要，只有提升了民眾防災(zāi)意識(shí)，才能切實(shí)保障人們的生命與財(cái)產(chǎn)安全。此外，由于城市綜合防災(zāi)是一個(gè)近年的新興課題，國(guó)家還暫未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，目前的研究工作多采用類比借鑒及數(shù)學(xué)模型等手段進(jìn)行佐證與推理，在今后的工作中需重點(diǎn)加強(qiáng)在城市快速發(fā)展過(guò)程中對(duì)城市安全產(chǎn)生影響的災(zāi)種、影響區(qū)域、破壞程度等進(jìn)行研究，并探索相關(guān)的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。參考文獻(xiàn)1 盧嵐.安全工程M.天津：天津大學(xué)出版社.20032王江波.規(guī)劃師.2007.1 我國(guó)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制方法研究J 53-54.3陳紹福.災(zāi)害學(xué).1997.4 城市綜合減災(zāi)規(guī)劃模式研究J 21-22.4陳鼎超.江蘇城市規(guī)劃.2010.7 規(guī)劃研究動(dòng)態(tài)J 39-40.5 王江波.我國(guó)城市綜合防災(zāi)規(guī)劃編制方法研究美國(guó)經(jīng)驗(yàn)之借鑒D.上海：同濟(jì)大學(xué)碩士論文.2006.6 City of Los Angeles Emergency Preparedness Department.City of Los Angeles Local