保護被征地農民的利益行動最重要

1、保護被征地農民的利益行動最重要郭偉和關鍵問題不是意識形態(tài)層面的公共產權和私有產權的分歧，而是針對具體的征 收、拆遷行為，出臺具體的公正、合理的制度文件，來規(guī)范地方政府的征收、拆 遷行為！國家可以劃定18億畝的耕地保護紅線，也可以頒布實施國有土地上 房屋征收與補償條例，為什么不可以制定有關農村征地、拆遷的行為規(guī)范呢？ 這也應該納入依法行政的范疇吧。黨的十六大以來，科學發(fā)展觀成為統(tǒng)領各項政策的綱領方針。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關 系，實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展則是科學發(fā)展觀中的核心要素。自2003年以來，黨中央 出臺了一系列的惠農政策，從減免農業(yè)稅費、到各項農業(yè)農村補貼；從農村五保 的國家供養(yǎng)、到新型農民合作醫(yī)療制度建立

2、；從新農村建設、到農民工維權等都 有了長足的進展。這些政策實惠，農民也都感受得到。然而，自2008年以來各地興起的城鄉(xiāng)一體化建設方案，通過所謂土地置換 的方式，加快農村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，這一新趨勢引發(fā)的評論卻褒貶不一。贊 之者認為，這是落實黨的十七大提出深入貫徹科學發(fā)展觀、全面建設小康社會的 新創(chuàng)舉，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；損之者認為，這是變相地剝奪農民的地權和物權， 是地方政府土地財政的合理化借口。于是引發(fā)了有關農民利益保護方式的爭論， 左派認為繼續(xù)保留土地的集體所有權，只有強化集體經濟組織才能保護農民利 益；右派認為盡快實行農村土地的私有化，通過自由市場機制來保護農民的合法 利益。暫時拋開這個

3、爭論，下面讓我們進入一個案例來看看當前地方政府土地開 發(fā)的運作方式（此案為筆者的一個調研課題）。河南某地是省政府批準的產業(yè)集聚區(qū)，區(qū)內涉及到20來個村莊，而且都是 基本農田，土地肥沃，世代耕種。然而在發(fā)展是第一要義下，這塊大約25平方公里的良田就成了某市的產業(yè)集聚區(qū)和未來新市區(qū)。農民對于加入市區(qū)，轉換成 市民，雖然態(tài)度不一，但也不是極力反對。農民的不滿主要是由具體的土地征收 引發(fā)。在征收耕地的時候，省國土資源廳統(tǒng)一定的標準，根據土地的級差地租， 離城鎮(zhèn)近的村莊一畝地補助28000塊，而稍微遠離城鎮(zhèn)的則一畝地降為26000 到27000塊不等。農民對這種補助標準的不統(tǒng)一感到不滿，在他們眼里，兩個

4、相 鄰村莊的耕地收成都一樣，為什么有的補助多？有的補助少？于是去年春天鄉(xiāng)政 府征地時引發(fā)了和村民的沖突。而今年春節(jié)剛過，鄉(xiāng)政府又開始執(zhí)行市里的要求，加快集聚區(qū)的道路規(guī)劃， 沖擊到若干村民的房屋。他們拿出市政府2006年的一個文件某某市關于國家 建設征收土地上附著物補償標準的通知，竟然把農民住宅當作土地上的附著物 來對待，鋼筋混凝土結構的房屋，一平米補償295元；磚木結構的房屋，一平米 補償265元。一位農民向我算了一筆賬，他的房子剛蓋了兩年，鋼筋混凝土兩層 樓房，總共花了 16萬多塊錢，但是鄉(xiāng)里告訴他，讓他另租房子，他家的房子在 路上，馬上要拆遷，因為是兩層樓房，所以標準提高到一平米350元，

5、但是算下 來也就是12萬元，他自己要賠進去四五萬塊錢。我問他，拆遷也要依法拆遷， 協(xié)商解決，你同意這個條件？他說，人家鄉(xiāng)里領導說了，市里的文件就是國家政 策，不能違背國家政策！不拆遷就是釘子戶。這就是當下的農村征地和拆遷行為 地方政府隨意制訂一個文件，就當成是國家政策，然后拿給農民；不執(zhí)行， 農民就是違法的釘子戶，就有了動用強制力量（合法和非法都有）強制拆遷的依 據?；氐奖本也殚?004年修正的土地管理法和2007年頒布的物權法，當中 都有提到農村承包地、宅基地以及住宅的權利保護問題。而且土地管理法明確提 出了承包地和宅基地是兩種不同性質的土地類型。兩法也都明確指出，農民在依 法取得宅基地

6、上修蓋的住宅是農民的不動產，應該受到獲得登記和法律保護。土地管理法第47條規(guī)定了國家征收農村耕地的補償費包括土地補償費、安置補助 費、地上附著物和青苗的補助費，但是沒有關于宅基地以及住宅的征收補助規(guī)定。 這可以理解，因為土地管理法管土地，不管物品。物權法第42條第3款則規(guī)定 了征收單位和個人的房屋和不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合 法權益。當然具體的補償標準沒有規(guī)定。無論如何，現有的國家法律清楚地區(qū)分 了農用地和建設用地兩類土地，也區(qū)分了征收農用地和住宅用地以及住宅的不同 類型。但是地方政府的文件卻有意混淆這兩類用地和兩類財產，而且變成了地方 執(zhí)行的法律，置國家法律于不顧。當然，

7、國家層面上現有的法律制度是有缺陷的，比如土地管理法第62條只 是規(guī)定了農民占用宅基地的審批權限，但是并沒有列明宅基地的使用期限和使用 權益。物權法第9條規(guī)定，不動產應依法登記，未經登記的，不發(fā)生效力。但是， 物權法并沒有清楚列明，農村宅基地上蓋的房屋是否有產權？能否登記？到哪里 登記？又比如上述物權法第42條第3款規(guī)定征收單位和個人的房屋應依法拆遷 補償，但是我們現在卻沒有針對農民宅基地及住宅的拆遷補償法律，那么如何進 行依法拆遷補償？可否推斷，在沒有法律之前，農民可以拒絕拆遷？這些法律漏洞是制定法律和政策的失誤？還是有意為之，留出這許多空白之 處，讓地方政府通過土政策來補白，從而為征地開發(fā)打

8、開方便之門？我們不去無 端揣測政策制定背后的目的，然而卻不能對當前發(fā)生的政策后果視而不見?，F實 案例殘酷地呈現給我們的是每拆一座農村宅基地上的住宅，房主不但得不到合理 的補償和安置，而且還要賠進去一部分自己的建造成本。這比城鎮(zhèn)拆遷中的問題 更加不公正！城鎮(zhèn)居民還有拆遷條例保護，而農村拆遷完全由地方政府隨意制訂 地方政策擺布。面對法律政策的漏洞和地方政府的開發(fā)驅動，左派和右派給出的政策建議都 顯得偏執(zhí)而空洞。如果按照左派言論，堅持農村土地集體所有，通過集體所有制 來保護農民利益，面對強大的地方政府開發(fā)利益驅動，行政化了的農民集體組織 并不代表農民利益，而是代表地方政府來壓迫農民接受不公正的拆遷措

9、施，靠農 村集體組織怎能保護農民利益？同樣如果按照右派言論，實行農村土地私有制， 通過市場流轉來解決征收和拆遷中的問題，雖然不用擔心左派虛設的土地兼并、 農民破產問題，但是卻抵擋不住地方政府假借“因公共利益需要”征收各類土地 和建筑物的借口，私有制和市場同樣不能保護農民利益。所以，關鍵問題不是意識形態(tài)層面的公共產權和私有產權的分歧，而是針對 具體的征收、拆遷行為，出臺具體的公正、合理的制度文件，來規(guī)范地方政府的 征收、拆遷行為！國家可以劃定18億畝的耕地保護紅線，也可以頒布實施國 有土地上房屋征收與補償條例，為什么不可以制定有關農村征地、拆遷的行為 規(guī)范呢？這也應該納入依法行政的范疇吧！而當前

10、的農村征收、拆遷問題其實就 是無法可依、任意專斷。所以，國務院應該盡快出臺有關針對農村農用地、宅基 地、住宅建筑物等征收、補償辦法，規(guī)范相應的征收、拆遷行為。（作者單位：中國政法大學社會學院）相關鏈接2011年12月27日溫家寶總理在中央農村工作會議上的講話摘要“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的 財產權利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農村還是 進入城鎮(zhèn)，任何人都無權剝奪。在任何情況下都要尊重和保護農民以土地為核心的財產權利，應當讓他們帶著這些權利進城，也可以按照依法自愿有償的原則， 由他們自主流轉或處置這些權利?！薄艾F行征地制度是歷史的產物，在我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)揮了重要 作用。但也帶來人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化的矛盾，以及對農民土地財產 權利保護不夠和建設用地粗放等問題，特別是一些地方以農村土地屬集體所有為 名，不與農民溝通、協(xié)商就強占和亂占農戶的承包地，損害農民的合法權益。對此，農民很有意見，社會反響強烈。加快修改土地管理法、推進集體土地 征收制度改革，這是一件大事，一頭連著農民利益，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設。 應該看到，我國經濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降 低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在