小產(chǎn)權(quán)房研究綜述

1、小產(chǎn)權(quán)房問題的一個綜述 20130864 嚴(yán)小燕 指導(dǎo)老師 韋素瓊【摘 要】小產(chǎn)權(quán)房問題是我國城鄉(xiāng)二元土地制度背景下誕生的富于“中國特色”的產(chǎn)物。近年來小產(chǎn)權(quán)房“熱潮”所引發(fā)的一系列問題和爭議成為各界關(guān)注的焦點。本文從概念、現(xiàn)狀與國內(nèi)研究進(jìn)展和展望三方面面歸納了學(xué)者們對于小產(chǎn)權(quán)房問題的研究成果，并通且提出了筆者的一些見解。【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房；概念；研究進(jìn)展；展望1小產(chǎn)權(quán)房概念在法律上的概念中，并不存在“小產(chǎn)權(quán)房”一詞，它只是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂，但是隨著房地產(chǎn)業(yè)無序開發(fā)和土地利用的不合理導(dǎo)致的社會問題越來越突出，“小產(chǎn)權(quán)房”卻在法律界成為了熱門詞。對于小產(chǎn)權(quán)房的概念學(xué)術(shù)界和

2、相關(guān)部門給出了一些界定，大致可歸納為如下幾種視角。1.1從不完全產(chǎn)權(quán)視角嚴(yán)焰認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房又稱作鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房，是建設(shè)在農(nóng)村集體土地上的商品性住宅，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會單獨或聯(lián)合開發(fā)商開發(fā)建設(shè)住宅，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會制作房屋權(quán)屬證書向城市居民銷售的房屋，沒有國家房管部門頒發(fā)的房產(chǎn)權(quán)屬證明。與直接受法律保護(hù)的商品房所有權(quán)對比，得出小產(chǎn)權(quán)房之所以為小產(chǎn)權(quán)的另一原因是因為其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及所受到的產(chǎn)權(quán)保護(hù)比較”小”1。劉茂林、楊翼飛則更全面指出指出常見的有三種：一是發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)叫“大產(chǎn)權(quán)”，購房人的產(chǎn)權(quán)叫“小產(chǎn)權(quán)”，這是因為購房人的產(chǎn)權(quán)是由發(fā)展商一個產(chǎn)權(quán)分割來的，相對而言，發(fā)展商的大，購房人的

3、小。二是國家房管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫“大產(chǎn)權(quán)”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)證書的叫“小產(chǎn)權(quán)”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頒發(fā)的并非正式的房產(chǎn)證，因此“小產(chǎn)權(quán)房”實際上沒有真正的產(chǎn)權(quán)，此類房屋沒有正式的土地使用證和預(yù)售許可證，房管部門也不會對購房合同予以備案，因此相關(guān)購房者的權(quán)利無法得到法律的有效保護(hù)。三是所買房屋再轉(zhuǎn)讓時不用繳納土地出讓金的叫“大產(chǎn)權(quán)”，需要補繳土地出讓金的叫“小產(chǎn)權(quán)”，依照這種解釋，普通商品房就是“大產(chǎn)權(quán)房”，經(jīng)濟(jì)適用房就是“小產(chǎn)權(quán)房2。唐黎標(biāo)、劉敏給出了類似的定義。戴超、席楓強調(diào)了小產(chǎn)權(quán)雖然是不完整的產(chǎn)權(quán)但也附加了一定條件的產(chǎn)權(quán)3。齊東文 、熊昭還進(jìn)一步指出小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)限定于房屋使用權(quán)4。1.2從無權(quán)視

4、角還有一些學(xué)者如韓清懷、張傳玖等的理解是由于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在農(nóng)村集體所有的土地上，并未繳納土地出讓金等，并且只有鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，但該產(chǎn)權(quán)證是不合法有效的，沒有真正的產(chǎn)權(quán)，實際上等于沒有產(chǎn)權(quán)的無籍房產(chǎn)5-6。1.3從銷售對象、銷售者、頒發(fā)證書者視角筆者認(rèn)為，不完全產(chǎn)權(quán)和無產(chǎn)權(quán)視角強調(diào)更多地是產(chǎn)權(quán)的歸屬問題，忽略了參與方身份的界定。因此，銷售對象上鄭淑霞、雷朝霞指出小產(chǎn)權(quán)房是部分或全部銷售給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人房屋7。銷售者、頒發(fā)證書者上，蔡繼明認(rèn)為所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”是一些由村集體組織或者開發(fā)商出售的由其在集體土地上建設(shè)的房子8。陳利根、李新莊（2009）指出是在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)

5、并以較低價格對外銷售的商品房。其主要特征有：（1）占有土地特定，包括農(nóng)民集體建設(shè)用地甚至耕地；（2）建設(shè)、銷售主體特定，主要包括農(nóng)民、村組織、開發(fā)商和部分縣鄉(xiāng)政府；（3）沒有國家頒發(fā)的“兩證”，部分有鄉(xiāng)政府或村委會蓋章證明其權(quán)屬的“小產(chǎn)權(quán)房”證9。國家建設(shè)部也給出的定義是在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃，未教納土地出讓金等費用向集體組織以外的居民銷售，并且其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)3。學(xué)術(shù)界和國家建設(shè)部門定義的視角雖然不同但基本上大同小異，互相補充。在此，綜合上述定義，筆者為小產(chǎn)權(quán)房做一個較完整的定義：小產(chǎn)權(quán)房是在我國社會主義制度框架下的由政治、經(jīng)濟(jì)和社

6、會發(fā)展共同催生的產(chǎn)物，它具有以下特點：一是產(chǎn)權(quán)不完整性，沒有國家頒發(fā)的“兩證”，部分有鄉(xiāng)政府或村委會蓋章證明，沒有完整產(chǎn)權(quán)，不能對房屋進(jìn)行絕對占有、使用、收益和處分。不具有法律效益和政策保障。二是具有廉價性，不需要繳納土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施配套費、應(yīng)繳納的稅款、營銷費用等，成本低廉。三是占用土地的特定性，是在農(nóng)民集體所有的土地上，主要在城市與郊區(qū)。四是購買群體目的的多樣性，有為日常居住目的、投機目的、季節(jié)性療養(yǎng)目的、生產(chǎn)盈利目的等；四是建設(shè)、銷售和購買主體的特定性，建設(shè)、銷售者主要是農(nóng)民、村組織、開發(fā)商和部分縣鄉(xiāng)政府。購買主體是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員。2 現(xiàn)狀與國內(nèi)外有研究進(jìn)展2.1小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀“小

7、產(chǎn)權(quán)房”最早出現(xiàn)可追溯到20世紀(jì)90年代早期北京市香堂村，90年代中期開始陸續(xù)出現(xiàn)，由于購買少并沒有引起太多關(guān)注29。但從2001年以來“小產(chǎn)權(quán)房”便像雨后春筍般在全國各大城市興起。北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟(jì)南、鄭州、珠三角等地，均已建起大量的小產(chǎn)權(quán)房?？梢哉f, 全國的各大城市, 都存在著大量的“小產(chǎn)權(quán)房”項目10。雖然土地管理法對宅基地房屋的轉(zhuǎn)讓問題沒有針對性的規(guī)定，但是2004年國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定則明確規(guī)定“加強農(nóng)村宅基地管理,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！蓖昴陣临Y源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見也明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在

8、農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。到2007年7月，建設(shè)部開始宣布：小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)。北京市國土房管局也宣布查處小產(chǎn)權(quán)房。2008年黨十七屆三中全會發(fā)布的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定中提出允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)承包權(quán)，但是對農(nóng)民集體宅基地能否流轉(zhuǎn)并沒有做出具體說明。2013年黨的十八屆三中全會中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定(簡稱決定）提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。決定的頒發(fā)導(dǎo)致了兩種誤讀：第一種是城里人可以名正言順去農(nóng)村購買宅基地;第二種是原先在宅基地上建的小產(chǎn)權(quán)房未來將獲得合法

9、身份。這兩種誤讀誘使很多小產(chǎn)權(quán)房價格上升。居中國工商時報報道2013年全國小產(chǎn)權(quán)房總量或已超過70億平方米若按100平方米/套計算相當(dāng)于全國有7000萬套小產(chǎn)權(quán)房，以每戶三口人計算相當(dāng)于居住了2.1億人口。2.2國內(nèi)外研究進(jìn)展在國外，大多數(shù)國家的土地是私有的，或是分作國有與私有的，個別國家或地區(qū)是國有的，所以在國外不存在小產(chǎn)權(quán)房問題，更無此相關(guān)研究。惟獨中國，土地分成國有的和農(nóng)民集體所有的。在此制度背景下小產(chǎn)權(quán)房問題充滿了中國特色的中國式的問題。對“小產(chǎn)權(quán)房”問題展開廣泛深入研究是從2007年開始的。學(xué)術(shù)界對小產(chǎn)權(quán)房的研究和主要有以下幾方面：2.2.1法律的角度小產(chǎn)權(quán)房是否合法以及以及是否有必

10、要合法化知名房產(chǎn)評論家沈曉杰認(rèn)為我國憲法第八條中明文規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”。在憲法的第十條中也清楚的寫著：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！笨梢郧宄目吹?，憲法上沒有一個字，說小產(chǎn)權(quán)房類似的事物是違法的11。沈曉杰是從憲法的角度來辯解，并且也指出由于并沒有可以“規(guī)定”農(nóng)民經(jīng)營自留地、自留山的相關(guān)明確的“法律”，這就抓住了憲法留下的一條“尾巴”。羅愿愿則在包括憲法、物權(quán)法、民法通則與土地管理法存在矛盾，部門法律及法規(guī)有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)定，探討出依據(jù)上位法和部門法律

11、法規(guī)小產(chǎn)權(quán)房具有合法性12。持相同觀點的還有蔡繼明、鐘凱、周其仁、胡星斗、沈曉杰、秦鳳偉、張云霞等。另一方面卻持相反意見，張雅淳從小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)與現(xiàn)行法律規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃的沖突、銷售合同與現(xiàn)行法律規(guī)定的沖突、登記與現(xiàn)行法律的規(guī)定不相符合三方面闡述了小產(chǎn)權(quán)房與現(xiàn)行法律規(guī)定所存在的沖突13。如王曉慧不僅將“小產(chǎn)權(quán)房”定位于具有違法性質(zhì)并且還將其細(xì)分為三類逐一分析：第一類是將在合法取得宅基地上建造的房屋對本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員出售。第二類是直接在集體建設(shè)用地上建造“小產(chǎn)權(quán)房”第三類是在集體非建設(shè)用地上建造“小產(chǎn)權(quán)房”14。此外還有任志強、潘石屹、張琦、石云龍、晏揚、王緒英等均主張小產(chǎn)權(quán)房違法

12、。另外，在合法與不合法之間爭論中，還有學(xué)者從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對小產(chǎn)權(quán)房提出“法理灰色地帶”之說。如許歷認(rèn)為沒有必要在合法與不合法之間尋找出路，政府應(yīng)該維持目前現(xiàn)狀，維持現(xiàn)狀指的是其一不給小產(chǎn)權(quán)房明確的法理地位，讓風(fēng)險存在，其二不對所有小產(chǎn)權(quán)房采取趕盡殺絕的辦法，讓廉價房屋存在。只要把風(fēng)險控制在合理范圍之內(nèi)那么小產(chǎn)權(quán)房就能給社會帶來福利15。許歷回避了“小產(chǎn)權(quán)房”是否合法的態(tài)度在可操作性上容易引起質(zhì)疑，比如怎樣的風(fēng)險范圍才算合理？在帶來福利與風(fēng)險兩者之間如何找到平衡點？再者，沒有強硬的制約，也可能會縱容更多“小產(chǎn)權(quán)房”在寬松的管理下違規(guī)建設(shè)，擾亂房地產(chǎn)市場秩序。2.2.2 小產(chǎn)權(quán)房的利弊由于不同

13、利益集團(tuán)的立場和價值取向不同，針對利弊一體的 “小產(chǎn)權(quán)房”，各界也議論紛紛，各有其詞。在有利一方，周其仁教授認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)”的挑戰(zhàn)中包含著根本改革早已不適合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)制度與解困政府房價越調(diào)控越高漲的尷尬大機會16。經(jīng)濟(jì)評論員葉檀撰文認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房無意間挑開了高房價真相，并建議堵不如疏，政府應(yīng)順勢讓這些住房盡快合法化（葉檀，2007）。全國政協(xié)委員蔡繼明一直強調(diào)應(yīng)該盡快推動小產(chǎn)權(quán)房入市，首先能夠為中低收入階層的居民提供較廉價的住房，再者可以減輕政府保障性住房的壓力（蔡繼明，2012）。陳商也高度贊揚：小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，是公共利益和個人利益的帕累托改進(jìn)，是農(nóng)民自我城市化的一場革命，

14、是一場土地和房屋供應(yīng)的革命17。魯曉明在對小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)問題的應(yīng)然法選擇上分析認(rèn)為，如果簡單限制“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)將會導(dǎo)致妨礙對土地的集約化利用、使農(nóng)村空房幾同死產(chǎn)、助推城市房價虛高、阻礙城鄉(xiāng)交流,加劇城鄉(xiāng)二元對立、使戶籍制度改革流于形式、阻礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的負(fù)面影響18。然而，也有一些專家學(xué)者持反對意見中國社會科學(xué)院劉維新認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房侵害了廣大農(nóng)民利益，農(nóng)民雖然可能會獲得一時的利益，但卻失去了未來長久謀生和生存的根基小產(chǎn)權(quán)房的唯一出路是用來解決農(nóng)民的居住集中問題，而不能轉(zhuǎn)變成商品房 19。李珍貴指責(zé)，小產(chǎn)權(quán)房負(fù)面影響大過正面效應(yīng)，表現(xiàn)在：沖擊了現(xiàn)行土地政策干擾了宏觀調(diào)控政策的實施；擾亂房地產(chǎn)市場

15、秩序；嚴(yán)重違背了法律法規(guī)，干擾了國家法律法規(guī)的正常運作，是對現(xiàn)行法律法規(guī)的倒逼（李珍貴，2008）。此外，部分學(xué)者反對“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)的理由還有：保護(hù)耕地的需要、保障農(nóng)民生存權(quán)、損害集體組織的內(nèi)部福利等等。2.2.3小產(chǎn)權(quán)房快速發(fā)展原因小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因，總體上可從法律、制度、管理、市場大方面來分析。在法律方面 , 李欣亮，王峰，等認(rèn)為我國現(xiàn)行的法律對小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)范不夠健全，存在很多模糊不清的地方，才導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫20。蔡繼明（2009）也指出憲法和土地管理法均為農(nóng)村土地和住房流轉(zhuǎn)留下了空間。憲法第10條規(guī)定賦予了國有土地和集體土地在所有權(quán)，但對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并沒有進(jìn)行限制

16、；土地管理法第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。該法律雖然還規(guī)定城市居民不得購置農(nóng)村宅基地 , 但卻未禁止城市居民租賃農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋。民法通則第74條第3款提到集體所有的財產(chǎn)受法律保護(hù)，但沒有對具體的農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)容進(jìn)行提及；物權(quán)法沒有具體規(guī)定農(nóng)村集體土地使用問題，僅提到了相關(guān)問題都適用土地管理法等法律以及國家有關(guān)規(guī)定。由此，陳曉晟(2007)認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)只是處在法律的模糊地帶，稱不上多么嚴(yán)重的違法行為，至少不能說小產(chǎn)權(quán)房完全違法。

17、盛洪（2009）無論從憲法還是土地管理法的角度， 都看不出小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)有非法的地方。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織避開法律法規(guī) , 以各種“合法”的形式開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)”房。制度方面，多數(shù)學(xué)者都贊同中國土地存在的缺陷是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根源。中國社科院研究員劉維新指出“以租代征”和“小產(chǎn)權(quán)房”中央三令五申卻久禁不止根本原因在于中國實行的是“城鄉(xiāng)土地二元產(chǎn)權(quán)”結(jié)構(gòu)為特征的土地管理制度19。張定會（2012）兩種土地所有權(quán)形式在產(chǎn)權(quán)方面長期存在著不平等關(guān)系，最終形成了“兩種產(chǎn)權(quán)、兩個市場”的二元結(jié)構(gòu)，這也正是小產(chǎn)權(quán)房的病根所在21。蔡繼明也提出現(xiàn)行土地制度安排為小產(chǎn)權(quán)房的存在提供了一定空間，現(xiàn)行征地制度也

18、導(dǎo)致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償22。劉開瑞, 閆燕提出了集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰的弊端。農(nóng)地的配置、 運營及保護(hù)的困難與模糊，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛設(shè)。一方面體現(xiàn)在集體土地所有權(quán)主體的不明晰, 另一方面體現(xiàn)在農(nóng)村集體對土地的占有、使用、收益以及處分有限, 以至于最終支配權(quán)掌握在政府手中10。羅愿愿高度概括“小產(chǎn)權(quán)房”實際上是中國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化體制已明顯滯后于現(xiàn)今的市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生的必然結(jié)果13。張定會筆者認(rèn)為，正是城鄉(xiāng)土地二元化的體制下，在土地流轉(zhuǎn)市場里不存在農(nóng)村集體所有土地，這導(dǎo)致集體土地所有者與國有土地所有者之間權(quán)利的不對等。小產(chǎn)權(quán)房，從一定程度上打破了

19、政府壟斷土地一級市場的格局，也是農(nóng)民和農(nóng)村集體參與土地資源配置，為了分享工業(yè)化和城市化發(fā)展中土地增值收益的訴求。管理方面，劉開瑞, 閆燕（2010）分析認(rèn)為政府管理職能的缺失縱容了“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的。如果各級地方政府能在“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)之初就采取嚴(yán)格有效的的管理，那么“小產(chǎn)權(quán)房”就不會發(fā)展到今天這種規(guī)模。于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,地方政府在某種程度上不會阻攔,因為“小產(chǎn)權(quán)房”能產(chǎn)生可觀的財政收入。另一方面,長期以來很少有開發(fā)商因此而受到實質(zhì)性的處罰,僅僅有個別項目被勒令停止或強行拆除,這就使“小產(chǎn)權(quán)房”具有較低的違法成本。市場方面，價格因素一直是市場的信號燈。王華春，甄磊分析城市商品房高價的原因，

20、對比了農(nóng)村集體土地不需要繳納土地出讓金和各種稅費，認(rèn)為普通商品房與價格低廉小產(chǎn)權(quán)房的巨大價差是小產(chǎn)權(quán)房困局出現(xiàn)的直接推手23。宋志紅也指出扭曲的城市房地產(chǎn)市場導(dǎo)致越來越多的老百姓在城里買不起房，小產(chǎn)權(quán)房便在供需缺口下應(yīng)運而生24。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)由于規(guī)避了土地出讓金、相關(guān)配套費等，一般情況下，其開發(fā)成本不到同區(qū)位正規(guī)商品房開發(fā)成本的一半；加上規(guī)避了銷售環(huán)節(jié)上的契稅等相關(guān)稅費，因此小產(chǎn)權(quán)房售價只要達(dá)到同區(qū)位商品房價格的20%，就能獲得與普通商品房同等的利潤。利益驅(qū)動促使小產(chǎn)權(quán)房處于迅速發(fā)展。從購買群體來講，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，大城市的房價長期快速上漲，一般就業(yè)人員的收入水平。同時，

21、政府 HYPERLINK /doc/5352554.html經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)無法滿足這些住房需求。因此大量中低收入階層趨之若鶩。2.2.4 小產(chǎn)權(quán)房未來的出路針對“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的主要四方面原因，產(chǎn)生的社會問題以及各界對其利弊的分析，對于如何解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題所帶來的尷尬局面、協(xié)調(diào)各方利益，使農(nóng)村集體土地資源得到更加合理、高效利用便是“小產(chǎn)權(quán)房”問題討論的關(guān)鍵與熱點。學(xué)術(shù)界有兩種主張：一是，嚴(yán)禁開發(fā)，主張取締“小產(chǎn)權(quán)房”。二是，區(qū)別對待，走“合法化”道路。筆者認(rèn)為“取締論”沒有考慮到農(nóng)民對于土地利益分配公平會導(dǎo)致城鄉(xiāng)矛盾加劇問題，忽略了面積廣布的“小產(chǎn)權(quán)房”如何處置和數(shù)量巨大的入住群

22、體如何安置的問題。而“合法化”論提出補交土地出讓金的“贖買”行為也過高估計了農(nóng)民的支付能力。對于既成事實的小產(chǎn)權(quán)房如何進(jìn)行處置,如果僅僅糾結(jié)于應(yīng)該”強拆”還是”轉(zhuǎn)正”, 不僅無法有效解決問題,而且還可能使問題復(fù)雜化。因此，這兩種觀點也不能從根本上解決問題?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”未來的出路應(yīng)從以下幾方面走：一是，在根源上著手，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化土地流轉(zhuǎn)制度。既然根源在于城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的弊端那么就應(yīng)該在制度上改革。徐萬剛，杜興端，李保國提出構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是為解決小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的理性選擇，應(yīng)當(dāng)從完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律機制、進(jìn)行科學(xué)的土地利用規(guī)劃、健全國家土地所有權(quán)收益制度、健全市場機制，轉(zhuǎn)變政府職

23、能五方面著手25。蔡繼明認(rèn)為城市居民的宅基地，雖然是國有，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)村居民的宅基地（使用權(quán)）卻既不能出租、抵押，又不能繼承轉(zhuǎn)讓。因此，進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本7。筆者還認(rèn)為，當(dāng)今的土地制度還應(yīng)該要明確農(nóng)民應(yīng)該有什么樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民具有經(jīng)營承包權(quán)。如果農(nóng)民對于土地資源具有承包經(jīng)營權(quán)，那么對其土地上的房產(chǎn)是否應(yīng)該具有完整的產(chǎn)權(quán)，或者相對獨立的處置權(quán)，實行多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有利于維護(hù)農(nóng)民對于土地方面的權(quán)益。二是，在具體操作上，具體問題具體分析。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為在耕地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房 和在農(nóng)村

24、集體建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房由于其違反了土地管理法中不得侵占耕地和集體建設(shè)用地用于集體企業(yè)使用或公共事業(yè)用地的規(guī)定自然不能流轉(zhuǎn)。但是在宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房可以合法使用。.王振偉、李江風(fēng)提出小產(chǎn)權(quán)房的處理應(yīng)主要把握三個核心：一是集體土地的性質(zhì)有沒有改變，是否會影響集體土地權(quán)益的主張。二是收益分配是否合理，有沒有使所有權(quán)利主體（擁有權(quán)益的每個農(nóng)民）受益。三是行為是不是嚴(yán)重違法，影響是不是惡劣。以遵循三原則為前提提出三種方式：改租，將已出售的小產(chǎn)權(quán)房收回，改成租賃的方式，原買受人有優(yōu)先租賃權(quán)；轉(zhuǎn)為國有，對于處理困難、集體經(jīng)濟(jì)組織無能力或不愿收回的，由國家通過收購轉(zhuǎn)為保障房、由購房者補繳土地出讓金等

25、多種形式，完善相關(guān)手續(xù)，將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為大產(chǎn)權(quán)房，納入合法的管理渠；沒收或拆除，對于違反規(guī)劃、占用耕地或基本農(nóng)田的，國家要嚴(yán)格懲治，同時對相關(guān)責(zé)任人依法給予處分，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威26。蔡繼明強調(diào)。一方面，對于非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，要區(qū)別對待。對于歷史問題要一分為二：如果開工不久或規(guī)模不大，尚能以較低的拆除成本將宅基地恢復(fù)成耕地的，就堅決拆除；如果規(guī)模很大并已投入使用多年，即使付出較高的拆除成本，也很難將建設(shè)用地再恢復(fù)成耕地的，拆除這類小產(chǎn)權(quán)房不僅得不償失，而且會引發(fā)較大的社會矛盾。因此，可通過對當(dāng)?shù)卣⒎康禺a(chǎn)商、小產(chǎn)權(quán)房購買者以及農(nóng)村集體土地所有者一定的處罰，將這類小產(chǎn)權(quán)房合法化。

26、另一方面，深化土地產(chǎn)權(quán)革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村的集體建設(shè)用地應(yīng)該和城市的國有建設(shè)用地具有同樣的權(quán)利，并按照同樣的市場原則定價7。對于可以流轉(zhuǎn)的小產(chǎn)權(quán)房可以征物業(yè)稅取代土地出讓金。由于房價中不包含高達(dá)70年的土地出讓金。通過征收房產(chǎn)稅的形式，讓購房者把過去要一次性支付的土地出讓金，分期支付，可以把購房者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)分散化、長期化，解決購房者一次性支付成本過高的問題，讓更多的人能夠買得起房。有些學(xué)者認(rèn)為這種方法有可以探索出大幅度降低房價的新路徑。被稱為用房產(chǎn)稅“漂白”小產(chǎn)權(quán)房。張定會（2012）認(rèn)為這種方式也有利于協(xié)調(diào)各主體之間的矛盾。三是，完善和修改法律法規(guī)。劉維建 ( 2008) 認(rèn)

27、為小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)具有現(xiàn)實必然性, 解決該問題, 需要規(guī)范我國的土地流轉(zhuǎn)并調(diào)整現(xiàn)有的法律19。從憲法，物權(quán)法土地管理法等法律規(guī)定來看，既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，亦未對受讓對象做出限制。農(nóng)民可以對其享有合法所有權(quán)的宅基地上的房屋進(jìn)行自由處分，但由于房屋和宅基地的使用具有不可分性，房屋的可流轉(zhuǎn)性與宅基地使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性就產(chǎn)生矛盾，在這種情形下，是遷就并維護(hù)農(nóng)民對房屋的所有權(quán)而犧牲國家在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理上的利益？還是相反的價值取向？法律并未明確規(guī)定。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為農(nóng)民享有對在基地住房包括占有、使用、收益、處分4項權(quán)能在內(nèi)的完整所有權(quán)。允許有條件的宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)。宋志紅（2010），就提議宅

28、基地使用權(quán)人經(jīng)本集體組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租宅基地使用權(quán)人將其宅基地轉(zhuǎn)讓給不符合宅基地申請條件的人時，應(yīng)當(dāng)補辦集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)，本集體經(jīng)濟(jì)組織在同等條件下享有優(yōu)先購買權(quán)。3 展望與討論雖然從“小產(chǎn)權(quán)房”問題產(chǎn)生到現(xiàn)在十幾年時間，這個問題還沒有的到切實的解決，但是學(xué)術(shù)術(shù)界對上述幾個問題的討論一直沒有偃旗息鼓，只有靠摸著石頭過河。在理論與實踐的探索中，某些地方也尋找到了一些適合地方實情的解決方案。如武漢市的“洪山模式”即“以租代建”為出發(fā)點將還建房通過市場運作的方式轉(zhuǎn)化為公租房轉(zhuǎn)變閑置還建房分散出租甚至出售的傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式。2014年在北

29、京國土資源部也提出對部分符合規(guī)劃和符合條件的小產(chǎn)權(quán)房納入公共租賃住房范疇。但是對具體對已建、已售小產(chǎn)權(quán)房如何處理還未下達(dá)詳細(xì)方案。2014年兩會上，國土資源部長姜大明宣布已有28個省份拿出整治方案，針對在售在建小產(chǎn)權(quán)房采取“拆除一批、教育一批、震懾一批、問責(zé)一批。”筆者認(rèn)為，各省份應(yīng)該根據(jù)不同的規(guī)模、不同占用地類型，不同階段(規(guī)劃建、在建、出售中、已入住)采取細(xì)化的處理方式，不能一味地打擊, 也要進(jìn)行合理的疏導(dǎo)，同時也要綜合考慮包括土地修復(fù)、居民安置等一系列問題。參考文獻(xiàn)1 嚴(yán)焰.“小產(chǎn)權(quán)房” 的形成原因與出路探究J.對策與戰(zhàn)略,2008,(2):213-214.2 劉茂林,楊翼飛.“小產(chǎn)權(quán)房

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