第四章：地方政府層級(jí)與條塊結(jié)構(gòu)

1、第四章 地方政府的層級(jí)條塊結(jié)構(gòu)兼談“省管縣”改革本節(jié)課要解決的問(wèn)題1、我國(guó)地方政府層級(jí)改革的必要性與可行性分析2、我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革與機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)之辨3、我國(guó)地方政府條塊結(jié)構(gòu)的改革方向？一、地方政府結(jié)構(gòu)的概念地方政府結(jié)構(gòu)：是以一定的具有權(quán)威性的制度所規(guī)定的地方政府組織形式及關(guān)系模式?？v向：層級(jí)結(jié)構(gòu)縱橫交錯(cuò)：條塊結(jié)構(gòu)二、地方政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)（一）概述1、層級(jí)結(jié)構(gòu)的概念： 指各政府單位在縱向上分為若干層次，并依上下隸屬關(guān)系組合形成的結(jié)構(gòu)。上下隸屬關(guān)系包括三種：（1）行政上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系：地方政府由中央或上級(jí)政府任命產(chǎn)生，服從其指導(dǎo)，對(duì)其負(fù)責(zé)，其隸屬關(guān)系表現(xiàn)為上下之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。（2

2、）法律上的監(jiān)督關(guān)系：較高層級(jí)的政府，依據(jù)憲法和法律的授權(quán)，對(duì)低一級(jí)政府行使法律監(jiān)督。（3）地域上的包含關(guān)系：一個(gè)較高的地方政府的轄域，包含了幾個(gè)較低地方政府的轄域。2、層級(jí)的分類：（1）正式層級(jí)：由一級(jí)地方政府形成的層級(jí)。（2）非正式層級(jí)（準(zhǔn)層級(jí)）：由一級(jí)地方政府的派出機(jī)關(guān)在固定區(qū)域內(nèi)代表派出它的地方政府執(zhí)行一種或多種職責(zé)時(shí)形成的層級(jí)。構(gòu)成準(zhǔn)層級(jí)的兩種情況：A、由承擔(dān)多各項(xiàng)管理職能的行政分治單位構(gòu)成。（行政公署）B、由專門(mén)承擔(dān)某一項(xiàng)、兩項(xiàng)職能的單位，一般為監(jiān)察單位構(gòu)成。不同國(guó)家地方政府的層級(jí)比較國(guó)名國(guó)家結(jié)構(gòu)層級(jí)面積（萬(wàn)平方公里）人口（萬(wàn)人）日本單一制237.7812685菲律賓單一制329.9

3、47530土耳其單一制477.956550泰國(guó)單一制451.316240越南單一制332.967632比利時(shí)單一制33.051021法國(guó)單一制355.166040意大利單一制330.135789國(guó)名國(guó)家結(jié)構(gòu)層級(jí)面積（萬(wàn)平方公里）人口（萬(wàn)人）英國(guó)單一制324.415950挪威單一制238.54448丹麥單一制24.31 523 芬蘭單一制233.81518西班牙單一制350.594020阿根廷聯(lián)邦制3278.003700德國(guó)聯(lián)邦制335.7080220美國(guó)聯(lián)邦制3937.2628300奧地利聯(lián)邦制38.38809印度聯(lián)邦制4297.47100000(三)層級(jí)體制的形成1、一個(gè)國(guó)家的層級(jí)與國(guó)家規(guī)模

4、（面積與人口）相關(guān)。通常國(guó)家規(guī)模越大，其地方政府層級(jí)就越多；國(guó)家規(guī)模較小，則其地方政府的層級(jí)就較少。在單一制的中央集權(quán)國(guó)家中，情況尤其如此。2、一國(guó)的層級(jí)結(jié)構(gòu)與其國(guó)家結(jié)構(gòu)形式相關(guān)。3、一國(guó)社會(huì)發(fā)達(dá)程度，經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平、自然地理環(huán)境等因素，也會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的層級(jí)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一定的影響。一個(gè)國(guó)家地方政府層級(jí)的多少應(yīng)視實(shí)際需要而定，只要適合該國(guó)國(guó)情，層級(jí)的多少并不重要。層級(jí)數(shù)量與管理幅度的關(guān)系：政府層級(jí)與管理幅度成反比，幅度越寬，層級(jí)越少；幅度越窄，層級(jí)越多。層級(jí)數(shù)量與行政效率的關(guān)系：從理論上講，層級(jí)數(shù)量與行政效率并不存在直接的必然聯(lián)系。（四）我國(guó)地方政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)1、我國(guó)地方政府層級(jí)體制的特點(diǎn)：（1）行政

5、層級(jí)的多樣化。我國(guó)地方政府層級(jí)存在著各種體制。一級(jí)制：香港、澳門(mén)特別行政區(qū)，其下未設(shè)下級(jí)政府。二級(jí)制：直轄市市轄區(qū)如：上海市黃浦區(qū)；北京市東城區(qū)三級(jí)制：省（直轄市）縣級(jí)市、縣、自治縣（市轄區(qū)）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)如：北京市昌平區(qū)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；海南省澄邁縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)準(zhǔn)四級(jí)制：貴州省銅仁地區(qū)印江土家族苗族自治縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟興泉縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。廣東省廣州市越秀區(qū)東風(fēng)街道辦事處四級(jí)制：?。ㄗ灾螀^(qū)）地級(jí)市（自治州）縣（自治縣、市轄區(qū)、縣級(jí)市）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)如：廣東省廣州市白云區(qū)太和鎮(zhèn) 廣西壯族自治區(qū)桂林市陽(yáng)朔縣鄉(xiāng)、鎮(zhèn)我國(guó)政府層級(jí)體現(xiàn)是省地縣鄉(xiāng)四級(jí)與準(zhǔn)四級(jí)制并存，四級(jí)制占90%。2、行政層級(jí)的多變性從1949年至今，我國(guó)地方行政

6、層次經(jīng)歷過(guò)五次大的變化。（1）1952年，我國(guó)地方政府層級(jí)有4個(gè)正式層次和1個(gè)準(zhǔn)層次：大行政區(qū)省、行署區(qū)縣-鄉(xiāng)。在縣、鄉(xiāng)之間的區(qū)，曾一度成為一級(jí)行政單位。省、縣之間存在有專區(qū)一級(jí)準(zhǔn)層次。 （2）1953-1954年，有3個(gè)正式層次和2個(gè)準(zhǔn)層次。大區(qū)成為中央行政分治區(qū)，省為最高行政單位，其下為縣、縣下為鄉(xiāng)。專區(qū)及區(qū)同前一時(shí)期一樣，是政府派出機(jī)關(guān)的轄區(qū)，為一級(jí)行政分治區(qū)。（3）1955-1966年，以3個(gè)正式層次和1個(gè)準(zhǔn)層次為主，少部分地區(qū)為4個(gè)正式層次。大區(qū)撤銷，地方政府層次分兩大類：省、自治區(qū)縣、自治縣鄉(xiāng)；省、自治區(qū)自治州縣、自治縣鄉(xiāng)。專區(qū)和區(qū)這種兩個(gè)準(zhǔn)層次依然存在，市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，下面還

7、有街道辦事處這個(gè)準(zhǔn)層次。（4）1967-1978年，普遍為4個(gè)層次。地區(qū)革委會(huì)的成立，事實(shí)上形成省、自治區(qū)地區(qū)、自治州縣、自治縣人民公社的體制。（5）1979年以后，4個(gè)層次與準(zhǔn)四個(gè)層次并存。3、準(zhǔn)層次的增多。大區(qū)、專區(qū)、街道辦事處。（五）我國(guó)地方層級(jí)結(jié)構(gòu)改革方向：少層次、寬幅度1、改革的必要性：（1）從國(guó)際上來(lái)看，少層級(jí)是地方政府層次劃分的大趨勢(shì)。少層級(jí)是當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家地方政府層級(jí)的共性。而且，減少層次是各國(guó)政府層級(jí)改革的大趨勢(shì)。如日本在1926年撤銷郡級(jí)建制，印度在1977年取消村級(jí)建制等等。鑒于此，我國(guó)地方政府層級(jí)顯得過(guò)于繁雜，需要簡(jiǎn)化。各國(guó)行政層級(jí)統(tǒng)計(jì)層級(jí)無(wú)層級(jí)一級(jí)兩級(jí)三級(jí)四級(jí)以上

8、數(shù)量1032606821比例5.2%16.8%31.4%35.6%11.0%（2）從中國(guó)歷史來(lái)看，少層級(jí)的年代居多。自從秦朝產(chǎn)生行政區(qū)劃制度，到民國(guó)末期的兩千一百年時(shí)間里，中國(guó)大多實(shí)行的是郡縣制?？たh制將全國(guó)分成有層級(jí)的行政區(qū)劃，并定期向各級(jí)派出官員進(jìn)行治理。其中，縣級(jí)是最為穩(wěn)定的一級(jí)，其它層級(jí)在兩千一百年的歷程中曾有過(guò)十分復(fù)雜的變化，名稱也多種多樣。為研究方便，很多研究者根據(jù)管理層次，將行政區(qū)劃層級(jí)大致分為三級(jí)，即縣級(jí)政區(qū)、統(tǒng)縣政區(qū)、高層政區(qū)，我國(guó)大多數(shù)朝代是縣級(jí)統(tǒng)縣兩級(jí)制(如秦、漢、唐初、元)或縣級(jí)統(tǒng)縣高層三級(jí)制(如魏晉南北朝、隋初、宋、明)，也有少數(shù)年代是多于這三級(jí)的多級(jí)制(如清朝)。此

9、外，我國(guó)歷史上還出現(xiàn)過(guò)虛級(jí)，如唐后期的方鎮(zhèn)、北宋的路、民國(guó)時(shí)期的行政專員督察公署等等。根據(jù)秦至民末兩千一百年的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各種級(jí)次劃分所占的年份中，以二級(jí)制和三級(jí)制居多。中國(guó)歷年行政層級(jí)數(shù)統(tǒng)計(jì)層級(jí)二級(jí)虛三級(jí)實(shí)三級(jí)三、四級(jí)并存四級(jí)以上年數(shù)290610600276350比例136287282130165（3）層級(jí)過(guò)多的弊端：A、我國(guó)由于政府層級(jí)過(guò)多、職能轉(zhuǎn)變滯后以及部門(mén)利益等因素的影響，造成大量的地方政府職責(zé)模糊和交叉、財(cái)權(quán)和事權(quán)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。B、層級(jí)過(guò)多使各級(jí)間信息傳遞受阻、效率降低。C、層級(jí)過(guò)多造成省以下財(cái)政體制差異過(guò)大，也容易造成財(cái)政截流，增加政府運(yùn)行成本。地級(jí)市的定位及其演變1949新中國(guó)成

10、立后，當(dāng)時(shí)的地方政府管理體制是“行政大區(qū)省地區(qū)縣”1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)后，“省地區(qū)縣鄉(xiāng)”地方政府管理體制開(kāi)始形成，但是，憲法劃分的行政層級(jí)為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，地區(qū)并沒(méi)有合法性的地位，只是派出機(jī)構(gòu)1975年憲法取消省派出機(jī)關(guān)的設(shè)置，在省和縣之間設(shè)置地區(qū)人民代表大會(huì)和革命委員會(huì)，作為一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)1978年憲法又決定“地區(qū)”不再作為一級(jí)行政區(qū)域，而是省政府的派出機(jī)關(guān)改革開(kāi)放以后，在中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于充分發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)管理體制中的作用的思路推動(dòng)下，1983年起，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)行地市合并，推行“市管縣”管理體制，將某一地區(qū)的行政公署改為地級(jí)市政府，或與當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)政府合并成為

11、地級(jí)市政府，有地級(jí)市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原行政公署領(lǐng)導(dǎo)的各縣，“逐漸成為一級(jí)地方政府”。小結(jié)：地級(jí)市是由一級(jí)政府所管轄的以及行政區(qū)域，而地區(qū)則不是一級(jí)行政區(qū)域，地區(qū)行政公署是省、自治區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)。從市轄區(qū)的構(gòu)成看，由于中國(guó)絕大部分的市都是城鄉(xiāng)合治的市，市的轄域大，而所在城市面積很小，所以，地級(jí)市并不等同于城市。地級(jí)市人民政府作為一級(jí)政府組織，地級(jí)市政府的產(chǎn)生和組成與省政府基本一樣，其職能部門(mén)也基本與省政府對(duì)應(yīng)。地級(jí)市人大代表大會(huì)和本級(jí)市人大常委會(huì)實(shí)行權(quán)力機(jī)關(guān)職能2、改革的設(shè)想（1）簡(jiǎn)化層級(jí)最為可行的方法是撤銷地級(jí)市，由省直接管縣。作為派出機(jī)構(gòu)的地級(jí)市的建制曾經(jīng)起到積極作用：A，出于現(xiàn)實(shí)管理的需要，

12、一個(gè)省級(jí)政府通常下轄七八十個(gè)甚至上百個(gè)縣級(jí)政府，在現(xiàn)有的政治體制下，很難由省對(duì)縣進(jìn)行直接管理，需要兩者之間有一個(gè)中間層級(jí)的地方政府；B，從歷史傳統(tǒng)看，在明清兩代600多年的時(shí)間里，省縣之間一直存在一級(jí)政府（府或州）。帝制結(jié)束后，采用的省縣兩級(jí)體制，不得不采用設(shè)置省政府分支機(jī)構(gòu)專區(qū)行政公署 C，20世紀(jì)80年代，市管縣體制通過(guò)“地市合并”、“地改市”在全國(guó)迅速發(fā)展，一個(gè)重要的原因就是它滿足省縣間設(shè)置一層地方政府的需要，最終演變成現(xiàn)在的省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)體制D，市管縣體制的形成，是出于中國(guó)城市帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化歷史進(jìn)程的產(chǎn)物，是改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)地方政府的一種管理方式。地

13、市合并、地改市：指撤銷地區(qū)行政公署，將其同所在的地級(jí)市政府合并；或者撤銷地區(qū)行政公署，并將轄區(qū)內(nèi)的某個(gè)縣級(jí)市（通常為地區(qū)行政公署所在的縣級(jí)市）升為地級(jí)市后，再與之合并，并由該地級(jí)市管轄地區(qū)原轄的各縣。市管縣：指“以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的中心城市作為一級(jí)政權(quán)來(lái)管轄周邊的一部分縣、縣級(jí)市的體制”。（朱光磊：當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程）市管縣一方面把一級(jí)城市政府變?yōu)檩牽h的一般政府，同時(shí)又將派出機(jī)關(guān)行政公署轉(zhuǎn)變?yōu)槭『涂h之間的一級(jí)政權(quán)。為什么要實(shí)行“市管縣”體制？中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行地、市分治的行政體制，市管城市，地區(qū)管農(nóng)村，因而在經(jīng)濟(jì)上形成相應(yīng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)隔離。為了解決不同層次行政區(qū)劃之間分割而壓制城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

14、等問(wèn)題，并且以城市為重心經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，在1981年全國(guó)人大五屆四次會(huì)議的政府工作報(bào)告中，中國(guó)首次提出了“以大城市為依托，形成各類經(jīng)濟(jì)中心，組織合理的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)”的要求，在此基礎(chǔ)上，中共中央（1982）51號(hào)文件發(fā)出了實(shí)行“市管縣體制”的通知。此后，市管縣體制發(fā)展迅速。這種體制的形成，經(jīng)歷了從方便城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)管理，到簡(jiǎn)化城鄉(xiāng)雙軌的行政管理體制而使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化和行政一體化兩個(gè)過(guò)程同步進(jìn)行?！笆泄芸h”體制，具有相當(dāng)?shù)臍v史合理性，其初衷就是為了充分發(fā)展中心城市的作用，以城市帶動(dòng)農(nóng)村，促進(jìn)城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。從這一體制的實(shí)施看，確實(shí)使中心城市依據(jù)其相對(duì)發(fā)達(dá)的工業(yè)力量，帶動(dòng)了周邊的縣域經(jīng)濟(jì)的

15、迅速發(fā)展，緩解了省政府管理幅度過(guò)大的問(wèn)題，適應(yīng)了中國(guó)改革開(kāi)放初期的發(fā)展需要。有些地方甚至出現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力超過(guò)地級(jí)市的現(xiàn)象。市管縣把具有廣大農(nóng)村地域的縣劃歸城市統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，解決城鄉(xiāng)分割問(wèn)題，使城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治；通過(guò)放權(quán)開(kāi)展地區(qū)分工的橫向經(jīng)濟(jì)合作，考慮原有縣的特色和內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，建立開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)、解決條塊分割的問(wèn)題，盡量促使城市行政區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)區(qū)保持一致。市管縣在一定程度上促進(jìn)了區(qū)域市場(chǎng)的統(tǒng)一和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成，推動(dòng)了城市化的發(fā)展，也解決了中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)地、市之間的虛、實(shí)不對(duì)等的尷尬局面。市管縣體制在地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上，有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)和聯(lián)合，有助于農(nóng)村的城市化，在地

16、方行政體制發(fā)展上，加強(qiáng)了省、市、縣之間聯(lián)系地級(jí)市發(fā)展的弊?。篈、地級(jí)市確立之初的選擇具有隨意性。 B、人為在區(qū)域城市間形成地、縣兩級(jí)造成城市間不公平競(jìng)爭(zhēng)。使縣與市的關(guān)系由平行變成隸屬，分屬上下兩個(gè)不同的層級(jí)。 C、部分地級(jí)市帶來(lái)的效益小于其成本。加大周邊縣級(jí)政府發(fā)展的成本，成為阻礙縣級(jí)政府發(fā)展的新“婆婆” D、造成行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域不統(tǒng)一。中心城市往往只考慮自身利益和發(fā)展，較少照顧到整個(gè)縣級(jí)政府本身發(fā)展的需要。 E、地級(jí)市所在地固定，缺乏靈活性，無(wú)法承擔(dān)縣級(jí)政府本身發(fā)展的需求F、轄縣市政府職權(quán)的擴(kuò)大與獨(dú)立性明顯加強(qiáng)，對(duì)省政府的利益和管理權(quán)形成挑戰(zhàn)，改變了省、市、縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原有權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益格

17、局。小結(jié)：對(duì)地級(jí)市建制的批評(píng)集中于：導(dǎo)致政府層級(jí)增加，機(jī)構(gòu)臃腫，公務(wù)員隊(duì)伍擴(kuò)大；“小馬拉大車”現(xiàn)象嚴(yán)重，有礙于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從而提出“省管縣”體制對(duì)“市管縣”到“省管縣”體制轉(zhuǎn)變的反思1、確實(shí)存在中心地級(jí)市帶動(dòng)周邊縣經(jīng)濟(jì)不足的現(xiàn)實(shí)，因而，不能搞一刀切的“市管縣”的管理體制；2、“市管縣”的體制運(yùn)行的客觀結(jié)果并不都很糟糕。能起到中心城市的帶動(dòng)作用的仍應(yīng)該保留，蘇州市就是一個(gè)很成功的例子。（蘇州原轄六縣：張家港、常熟、昆山、吳江、吳縣、太倉(cāng) ，2000年撤吳縣為市屬吳中區(qū)和相成區(qū)）3、在條件成熟的縣可以實(shí)行“省管縣”體制，如金華市所轄的義烏（小商品城）和永康（五金家電城）兩個(gè)縣級(jí)市?！笆」芸h”體

18、制也不能搞一刀切去推行4、“省管縣”體制全面推開(kāi)預(yù)期效果也并不就很理想5、是增加還是減少行政層級(jí)并不是改革的關(guān)鍵，而是發(fā)揮多樣化層級(jí)設(shè)置的優(yōu)點(diǎn)，都不能搞一刀切對(duì)“省管縣”體制的反思：1、縣政府更大的獨(dú)立性是否會(huì)導(dǎo)致新的“小而全”？2、“小而全”的縣越來(lái)越多，必然帶來(lái)資源浪費(fèi)，而不是降低成本3、縣級(jí)政府相對(duì)于地級(jí)市政府，縣政府畢竟具有資源有限和公共服務(wù)能力不足的局限性4、對(duì)于有條件實(shí)行統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域，人為化整為零、或者增加獨(dú)立山頭，其效果是好是壞，很難定論。5、對(duì)于一個(gè)大國(guó)而言，省又如何直接管理過(guò)多的縣？重新設(shè)置省的建制嗎？行政區(qū)劃重新洗牌的大調(diào)整是否適當(dāng)？2、撤銷地級(jí)政府則應(yīng)相應(yīng)增加

19、省級(jí)政府?dāng)?shù)目。層級(jí)數(shù)目與管理幅度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，撤銷地級(jí)政府勢(shì)必加重省級(jí)政府的擔(dān)子。目前，我國(guó)平均每省管轄10.7個(gè)地級(jí)市，每個(gè)地級(jí)市管轄8.6個(gè)縣級(jí)市，與國(guó)外相比管理幅度顯得過(guò)小。若取消地級(jí)市，則相當(dāng)于每省管轄近百個(gè)縣，管理幅度又顯得過(guò)大。因此，較為可行的辦法是在撤銷地級(jí)政府的基礎(chǔ)上增加省級(jí)政府的數(shù)目，形成少層級(jí)、寬幅度的模式。時(shí)下較為流行扁平化結(jié)構(gòu)的說(shuō)法，也就是少層級(jí)、寬幅度的改革模式。政府層級(jí)實(shí)現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)有兩個(gè)前提條件：一是二十世紀(jì)七十年代以來(lái)，科技突飛猛進(jìn)，以計(jì)算機(jī)信息技術(shù)尤其以互聯(lián)網(wǎng)為支撐的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)正在形成。二是人員的技術(shù)化程度大大提高。也就是說(shuō)科學(xué)技術(shù)越發(fā)達(dá)，越可以減少層次、增加

20、幅度。這一點(diǎn)可以通過(guò)比較當(dāng)今世界幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的行政管理幅度得以體現(xiàn)。中國(guó)與國(guó)外主要國(guó)家政區(qū)管理幅度比較中國(guó)美國(guó)日本德國(guó)法國(guó)一級(jí)政區(qū)3151471622二級(jí)政區(qū)332縣3137市19200327332896三級(jí)政區(qū)286185006760平均幅度10.7/8.662個(gè)縣380個(gè)市6920.5/264.3/375增加省級(jí)政府?dāng)?shù)目，較多人想到的是劃小省區(qū)。經(jīng)分析，我國(guó)若將省級(jí)政府增加至五十幾個(gè)，每省管轄五十多個(gè)縣，這種管理幅度是適宜的。在增加省級(jí)政府?dāng)?shù)目，劃小省區(qū)的同時(shí)還可解決目前各省間大小不均的問(wèn)題，形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，也有利于中央與地方的合理分權(quán)，保障分級(jí)分稅體制的規(guī)范運(yùn)行。但是考慮到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，

21、這種改革方案又不免引起諸多爭(zhēng)議:首先是改革的成本問(wèn)題。增加二十多個(gè)省級(jí)政府以及與之相配套的一系列財(cái)稅機(jī)構(gòu)所需花費(fèi)的成本是巨大的。其次是省區(qū)劃分的困難。我國(guó)原有的省區(qū)劃分在歷史上較為穩(wěn)定，輕易變動(dòng)難免引起省與省之間的地盤(pán)之爭(zhēng)，一旦不能保證新省區(qū)劃分的公平性，勢(shì)必造成新的財(cái)政隱患。再者，人為劃分省區(qū)是否會(huì)像劃分地級(jí)區(qū)域一樣帶來(lái)行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的不相符也是值得考慮的問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在使我們不得不另辟蹊徑。增加省級(jí)政府機(jī)構(gòu)，并不意味著一定得劃小省份，可以通過(guò)增加直轄市來(lái)實(shí)現(xiàn)。增加直轄市數(shù)目一方面可以緩解撤銷地級(jí)政府給省政府帶來(lái)的壓力，另一方面又可免去劃分省區(qū)所帶來(lái)得弊端，如直轄市都是經(jīng)濟(jì)區(qū)域中心，

22、可避免因增加新的省份所可能出現(xiàn)的行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域不吻合的問(wèn)題?？梢?jiàn)，這不失為一種可行辦法。我國(guó)許多發(fā)達(dá)的非省會(huì)城市，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)高于一些省份，但只能在市的層級(jí)，要充分發(fā)揮這些市的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，完全可以將其升格為直轄市，由中央直接管轄，節(jié)省而又高效。民政部區(qū)劃地名司司長(zhǎng)稱：中國(guó)行政區(qū)劃改革的總體思路是：縮省并縣，省縣直轄，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。其中，創(chuàng)新市制是重點(diǎn)，其內(nèi)容的一個(gè)層面就是通過(guò)增設(shè)直轄市逐步劃小省份。但增設(shè)直轄市同樣需要逐步穩(wěn)健地實(shí)行，避免升格直轄市的誘惑使一些城市躍躍欲試，而造成新的不良競(jìng)爭(zhēng)，致使改革結(jié)果與其初衷相違背。三、地方政府的條塊結(jié)構(gòu)（一）概述1、條條：指不同層級(jí)的地方政

23、府之間上下貫通的職能部門(mén)或機(jī)構(gòu)。其強(qiáng)調(diào)的是政令的上下一致和暢通。2、塊塊：指每一級(jí)政府內(nèi)部按照管理內(nèi)容劃分的不同部門(mén)或機(jī)構(gòu)。其強(qiáng)調(diào)的是一級(jí)政府的獨(dú)立和完整以及內(nèi)部各部門(mén)相互之間的協(xié)調(diào)和配合。（二）我國(guó)地方政府的“塊塊”結(jié)構(gòu)建國(guó)后我國(guó)地方政府“塊塊”結(jié)構(gòu)的變遷（以省政府為例）1950年1月7日，政務(wù)院公布了省人民政府組織通則，根據(jù)通則規(guī)定，省政府機(jī)構(gòu)設(shè)辦公廳、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、勞動(dòng)局、公安廳、民政廳、農(nóng)林廳、工業(yè)廳、財(cái)政廳等單位，省政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為20個(gè)左右。其后兩年雙增設(shè)了人事廳、宗教事務(wù)處等，到1952年底，省政府機(jī)構(gòu)共設(shè)置25個(gè)左右。1953年對(duì)省政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后，省政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為30個(gè)左

24、右。1954年，大區(qū)建制被取消，省政府機(jī)構(gòu)隨之進(jìn)行調(diào)整和充實(shí)，到1957年底，省政府機(jī)構(gòu)大約為45個(gè)。1958年，中央決定擴(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，將絕大多數(shù)中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位下放到地方管理，以便中央集中精力研究解決全國(guó)性的重大問(wèn)題。與之相適應(yīng)，省政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)，尤其是經(jīng)濟(jì)管理方面的機(jī)構(gòu)和部門(mén)，進(jìn)行了較大范圍的調(diào)整。調(diào)整后的省政府機(jī)構(gòu)為47個(gè)左右。從1958年到1965年，省政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，到1965年，省政府機(jī)構(gòu)達(dá)60個(gè)左右。1968年前后，各級(jí)人民委員會(huì)被各級(jí)革命委員會(huì)所替代，1976年，省革委員的機(jī)構(gòu)一般設(shè)45個(gè)左右。1977至1981年，地方政府機(jī)構(gòu)猛增，到1981年底，省政府機(jī)構(gòu)達(dá)

25、80-90個(gè)。1982年、1987、1993、1998年先后進(jìn)行了各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革。小資料：機(jī)構(gòu)改革不等于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革與機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)既有聯(lián)系又有區(qū)別。一、從引起原因看：引起機(jī)構(gòu)改革的原因很多，如：機(jī)構(gòu)重疊、職能不清、功能不全、人員結(jié)構(gòu)不合理等，即使在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的情況下，如果出現(xiàn)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題，也會(huì)引起機(jī)構(gòu)改革。而機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)主要是針對(duì)機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫問(wèn)題而進(jìn)行的。二、從性質(zhì)上看：機(jī)構(gòu)改革是一次新體制代替舊體制的革命化，這不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)調(diào)整，而是政府體制的創(chuàng)新。三、從規(guī)模上看：機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)復(fù)雜而又巨大的系統(tǒng)工程，層次深，涉及幅度廣，難度大。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，它僅僅涉及到機(jī)構(gòu)的裁減和人員的分流

26、，并不能引起政治體制、經(jīng)濟(jì)體制的重大變革。四、從目標(biāo)上看：機(jī)構(gòu)改革的總目標(biāo)是使機(jī)構(gòu)設(shè)置與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境相適應(yīng)，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的目標(biāo)只能是建立一個(gè)精簡(jiǎn)的政府，使政府機(jī)構(gòu)和人員工與原來(lái)機(jī)構(gòu)相比有所減少并保持在一定的規(guī)模。五、從結(jié)果上看：成功的機(jī)構(gòu)改革，建立起來(lái)的政府，不僅是一個(gè)精簡(jiǎn)的政府，而且還是個(gè)廉潔、統(tǒng)一、高效的政府。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的結(jié)果是不確定的，有兩種可能的結(jié)果。一是名義上的精簡(jiǎn)。這樣，機(jī)構(gòu)即使暫時(shí)精簡(jiǎn)了下來(lái)，不久又會(huì)再次膨脹。二是名副其實(shí)的精簡(jiǎn)，即在轉(zhuǎn)變職能、合理分權(quán)基礎(chǔ)上的精簡(jiǎn)。成功的機(jī)構(gòu)改革后建立起來(lái)的政府一定能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，而機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后的政府不一定是

27、一個(gè)有效能的政府，不一定是一個(gè)符合社會(huì)需要的政府。（三）地方政府的“條條”結(jié)構(gòu)地方政府各類不同的部門(mén)和機(jī)構(gòu)在不同的層級(jí)間上下貫通，便形成了一個(gè)個(gè)相互平行的“條條”。主要表現(xiàn)為各級(jí)地方政府的組成部門(mén)與上下相互對(duì)口的部門(mén)和機(jī)構(gòu)所組成的專業(yè)性條條。進(jìn)入90年代以后，為了提高宏觀調(diào)控力度，維護(hù)中央權(quán)威，又逐步加大了統(tǒng)的動(dòng)作，各條條收權(quán)、進(jìn)行垂直管理現(xiàn)象明顯增多，對(duì)地方政府的調(diào)控管理及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。具體地看，垂直統(tǒng)一管理主要有三類：第一類，上下業(yè)務(wù)性很強(qiáng)，需要全國(guó)、全省統(tǒng)一安排管理的領(lǐng)域，以及根據(jù)政企分開(kāi)原則，對(duì)完全屬于企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的部門(mén)單位，收歸由上級(jí)條條垂直管理，如鐵路、商檢、地質(zhì)、郵政、電信、保險(xiǎn)業(yè)等。第二類，具有雙重性質(zhì)既有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，又保留了政府調(diào)控管理職能的部門(mén)單位，收歸上級(jí)條條垂直管理，如煙草、金融系統(tǒng)等。第三類，原實(shí)行“以塊為主、條塊結(jié)合”的部門(mén)單位，現(xiàn)收歸上級(jí)條條垂直管理，如近幾年權(quán)力上收的國(guó)稅、工商、技術(shù)監(jiān)督等部門(mén)。這類部門(mén)權(quán)力上收后對(duì)地方政府行政管理及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響最大。我國(guó)“條條”結(jié)構(gòu)存在的主要問(wèn)題條條過(guò)分集權(quán)卻沒(méi)有足夠的管理權(quán)威。從