服務(wù)民生和諧提升財(cái)政資金績效管理

1、服務(wù)民生和諧提升財(cái)政資金績效管理一一北侖區(qū)三年民生提升行動績效評價(jià)分析 改革開放以來，我國的財(cái)政管理事業(yè)取得了長足的發(fā)展，建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求 的財(cái)稅體制框架，基本形成了一個(gè)比較穩(wěn)定的財(cái)政收入增長機(jī)制，而財(cái)政資金支出管理發(fā)展 相對緩慢。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善以及政府職能的加快轉(zhuǎn)變，財(cái)政資金 支出范圍和支出分配方式有了積極調(diào)整。近年來，國家將財(cái)政資金支出作為財(cái)政體制改革的 重點(diǎn)，相比較而言，財(cái)政資金支出績效評價(jià)無論在理論上還是實(shí)務(wù)中發(fā)展比較滯后，加強(qiáng)對財(cái) 政資金支出績效評價(jià)的研究已成為理論界和政府部門的共識。北侖區(qū)于2011年全省率先出臺了民生項(xiàng)目績效評價(jià)辦法，重點(diǎn)對2

2、008年以來該區(qū) 三年民生提升行動實(shí)施績效評價(jià)，以檢驗(yàn)項(xiàng)目成效，夯實(shí)民生建設(shè)成果，涉及147個(gè)建設(shè)項(xiàng) 目，累計(jì)財(cái)政投入達(dá)到62.9億元，如此系統(tǒng)全面地對民生項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)在我省尚屬首 次。筆者現(xiàn)從“陽光財(cái)政”的視野，來分析北侖區(qū)此次三年民生提升行動績效評價(jià)，也就具 有了相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義。一、北侖區(qū)三年民生提升行動績效管理的緣起在該區(qū)財(cái)政預(yù)算管理中，績效評價(jià)一直是個(gè)熱點(diǎn)話題，也是作為“廉潔高效”改革的目 標(biāo)之一，實(shí)際操作中，因人員力量的有限，從2007年起只是有針對地選取個(gè)別專項(xiàng)資金， 進(jìn)行單個(gè)績效評價(jià)，沒有引起更系統(tǒng)的關(guān)注。經(jīng)歷了幾年的變革和積累，重申“提升預(yù)算資 金使用效率，加強(qiáng)績效管理”這

3、一近乎常話常新的命題，是因?yàn)檫@幾年，我省財(cái)政績效評價(jià) 取得了很好的成績，各地財(cái)政部門也在評價(jià)工作中創(chuàng)造了許多新做法、新經(jīng)驗(yàn)，在這種形勢 下，根據(jù)自身對于“績效評價(jià)”、“績效預(yù)算”與“績效管理”的理解，開展對該區(qū)三年民 生提升行動績效管理，是一種新的探索與嘗試。財(cái)政支出本身的類別繁多，支出效益既要考慮政治效益、經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會效益。 如何在對財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范的評價(jià)流程，運(yùn)用合理的評價(jià)體系，取 得科學(xué)的評價(jià)結(jié)論，是績效評價(jià)的重中之重。該區(qū)2008-2010年民生提升行動，是為進(jìn)一步 保障和改善民生，妥善解決涉及廣大人民群眾現(xiàn)實(shí)利益的突出問題，全力構(gòu)建“宜居宜業(yè)、 民富民

4、安”的和諧新北侖而實(shí)施的，具體包括：富民增收、均衡教育、全民健康、文化繁榮、 社會保障、環(huán)境提升、城鄉(xiāng)安居、交通出行、平安創(chuàng)建和流動人口服務(wù)管理等十大行動計(jì)劃， 共147項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容，財(cái)政總投入達(dá)62.9億元。面對如此龐雜的內(nèi)容和如此大額的民生投入，對這些財(cái)政資金進(jìn)行“追蹤問效”不僅僅 是財(cái)政部門的事情，也是資金使用單位和財(cái)政部門的共同責(zé)任。因此，北侖區(qū)決定就三年民 生提升行動做一個(gè)綜合的整體績效管理，包括單位自評、重點(diǎn)評價(jià)和整體評價(jià)三方面，共同 探索推動績效評價(jià)工作的開展。二、該區(qū)三年民生提升行動績效及評價(jià)結(jié)論目標(biāo)設(shè)定情況評價(jià)根據(jù)北侖區(qū)委辦公室、區(qū)政府辦公室北侖區(qū)民生提升行動計(jì)劃（侖委辦200

5、820 號）及各業(yè)務(wù)局2008-2010年民生提升行動計(jì)劃實(shí)施方案及責(zé)任分解的通知等文件精神，確 定專項(xiàng)資金的投入及使用辦法。各項(xiàng)目主要目標(biāo)設(shè)定如下：（1）富民增收，包括擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，保障畢業(yè)生就業(yè)率達(dá)95%、開展農(nóng)村勞動力培訓(xùn)、 加大農(nóng)業(yè)投入，加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，鼓勵發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等；（2）均衡教育，包括加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)、提升教育設(shè)施條件、實(shí)施中小學(xué)校舍安全工 程等；（3）全民健康，包括實(shí)施人才引進(jìn)項(xiàng)目、開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療、推動醫(yī)療基礎(chǔ)建設(shè) 項(xiàng)目、加強(qiáng)食品安全監(jiān)管等；（4）文化繁榮，包括有線電視數(shù)字化改造、舉辦大型文化活動等；（5）社會保障，包括實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋、開展居家養(yǎng)老服務(wù)

6、、新建和 改擴(kuò)建福利院敬老院、發(fā)放困難群眾補(bǔ)助等；（6）環(huán)境提升，包括加強(qiáng)應(yīng)急調(diào)控監(jiān)測、實(shí)施千庫保安工程、河道整理、山塘治理等;（7）城鄉(xiāng)安居，主要為構(gòu)建和完善廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障體系；（8）交通出行，包括通途路、江南公路、集裝箱貨運(yùn)通道等重點(diǎn)交通工程建設(shè)、實(shí)行 公交化改造、加快農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路建設(shè)等；（9）平安創(chuàng)建，包括建立社會治安動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)、法律援助網(wǎng)絡(luò)等；（10）流動人口服務(wù)管理，主要是加強(qiáng)外來工子女教育項(xiàng)目。組織管理水平評價(jià)該區(qū)建立了人代會審閱制度，每年民生提升行動計(jì)劃編制報(bào)告均經(jīng)人代會通過后，納入 財(cái)政預(yù)算；每年計(jì)劃執(zhí)行情況均經(jīng)過人代會審閱。實(shí)行了區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)制，建立了

7、專 題會議制度，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)定期研究協(xié)調(diào)民生工作。該區(qū)將民生工作考核納入了區(qū)委、區(qū)目標(biāo)責(zé)任考核體系，進(jìn)一步加大了考核力度，做到 獎懲分明。成立了由區(qū)人大代表和政協(xié)委員組成的民生監(jiān)督員隊(duì)伍，每年進(jìn)行兩次以上的集 中督查。民生督導(dǎo)列入了區(qū)政府督導(dǎo)組重點(diǎn)督導(dǎo)內(nèi)容。項(xiàng)目實(shí)施效益評價(jià)該區(qū)實(shí)施民生提升行動計(jì)劃的三年，是全區(qū)社會保障、文化、教育、衛(wèi)生等民生事業(yè)全 面提速、廣大群眾到更多更好發(fā)展成果的三年。主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面:（1）社會保障全面加強(qiáng)一是就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。三年累計(jì)新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位30759個(gè)，培訓(xùn)農(nóng)村勞動力35111 人次，大學(xué)生初始就業(yè)率達(dá)95%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.3%以內(nèi)。二是社會保障覆

8、蓋面持 續(xù)擴(kuò)大。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保40.18萬人，被征地人員養(yǎng)老保障參保10.77萬人，城 鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保26.86萬人。三是保障水平不斷提高。新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資和補(bǔ) 償標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)提高，醫(yī)療救助、教育救助、臨時(shí)救助、貧困補(bǔ)助等專項(xiàng)救助進(jìn)一步加強(qiáng)。四是 住房保障體系進(jìn)一步健全。廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等多層次的住房保障體系不斷完 善。（2）教育事業(yè)獲得長足發(fā)展基礎(chǔ)教育成效明顯。高考綜合水平連續(xù)五年名列全市前茅，全區(qū)三年高考重點(diǎn)上線率分 別為20%、22.1%、26.1%，躍居全市前三位，成為寧波市唯一的全國推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展 工作先進(jìn)區(qū)。職成教辦學(xué)特色凸顯，成功創(chuàng)建全國社區(qū)教

9、育實(shí)驗(yàn)區(qū)，多層次的服務(wù)型教育體 系不斷完善。（3）醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得重大突破醫(yī)療基礎(chǔ)建設(shè)快速推進(jìn)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷健全，“二十分鐘就醫(yī)圈”基本形成。 扎實(shí)推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面實(shí)施基本藥物制度。探索省級名院托管地方醫(yī)院新模式， 醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和效益全面提升，成功創(chuàng)建省衛(wèi)生強(qiáng)區(qū)。食品安全保障水平不斷提高，成功創(chuàng) 建省食品安全示范區(qū)。（4）交通事業(yè)得到快速提升投入資金推進(jìn)公交綜合改革和公交場站建設(shè)，全面完成中巴車公交化改造，購置和更新 公交車268輛。投入資金進(jìn)行農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路改造，實(shí)現(xiàn)了村村通和城鄉(xiāng)公交一體化，大大方 便了廣大群眾的出行并降低了交通支出。通過對集裝箱第二通道、通途路、江南公路等

10、大通 道建設(shè)，極大提升了區(qū)域疏港交通能力。（5）生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善堅(jiān)持生態(tài)文明理念，加大生態(tài)建設(shè)力度，全面提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。整體穩(wěn)步推進(jìn)臨港工 業(yè)廢氣整治，加快農(nóng)村污水管網(wǎng)工程建設(shè)，水系防護(hù)和整治工作全面推進(jìn)。三年空氣質(zhì)量優(yōu) 良率分別為90.7%、91.2%、91.8%，區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升。（6）群眾文化多姿多彩，社會保持和諧穩(wěn)定基層文化陽光工程推進(jìn)實(shí)施，精品文化成果豐碩，“海享文化”惠及于民。全力創(chuàng)建“平 安北侖”，完成為期三年的“社會治安攻堅(jiān)年”。資金落實(shí)情況評價(jià)北侖區(qū)民生提升行動計(jì)劃財(cái)政資金總投入62.9億元，實(shí)際到位資金57.3億元，每年新 增財(cái)力的80%以上用于改善民生。資金到位

11、率91.1%。經(jīng)檢查的財(cái)政資金支出均有完整的審 批程序和手續(xù)，符合國家財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)務(wù)管理制度以及專項(xiàng)資金使用辦法，未發(fā)現(xiàn)有擠占、 挪用、截留財(cái)政專項(xiàng)資金等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況。評價(jià)結(jié)論北侖區(qū)民生提升行動財(cái)政支出績效評價(jià)小組引入第三方德威事務(wù)所參與評價(jià)，通過查閱 資料、組織座談、詢問查證、抽查會計(jì)憑證等方式，深入各有關(guān)單位組織實(shí)施績效評價(jià)工作，采用定性和定量分析相結(jié)合的方法，由評價(jià)組成員對照評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行了評 議、打分，最后得出北侖區(qū)行動專項(xiàng)（20082010年）績效評價(jià)平均綜合得分為95.15分， 績效評價(jià)結(jié)果為優(yōu)。評價(jià)認(rèn)為，該區(qū)實(shí)施民生提升行動計(jì)劃的三年，是全區(qū)社會保障、文化、 教育、衛(wèi)

12、生等民生事業(yè)全面提速、廣大群眾享受到更多更好發(fā)展成果的三年。社會保持和諧 穩(wěn)定，結(jié)合“平安北侖”創(chuàng)建活動，人民群眾安全感、滿意度、社會治安狀況好轉(zhuǎn)率三項(xiàng)指 標(biāo)均居全市第一。這次績效評價(jià)工作，從著眼民生入手，打開了各個(gè)單位、部門的單項(xiàng)評價(jià)的局限。大教 育、大衛(wèi)生、大交通等這些重點(diǎn)民生領(lǐng)域有了較為系統(tǒng)的績效了解，在一個(gè)宏觀的層面看待 該區(qū)三年民生項(xiàng)目的實(shí)施績效，為今后如何更合理有效的進(jìn)行預(yù)算安排和財(cái)政監(jiān)督，提供了 詳實(shí)的第一手參考資料。同時(shí)涉及18個(gè)單位積極參與自評，這些由點(diǎn)到面的廣泛實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 對于今后建立長效機(jī)制打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三、該區(qū)三年民生提升行動績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的不足通過這次民生提升行動

13、績效評價(jià)發(fā)現(xiàn)，該區(qū)自行動專項(xiàng)實(shí)施以來，全區(qū)社會保障、文化、 教育、衛(wèi)生等民生事業(yè)得到了全面提速，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會影響和政治影響，但 在目標(biāo)設(shè)定和項(xiàng)目管理等方面尚存在以下不足：1、績效評價(jià)專業(yè)力量的不足。此次績效評價(jià)涉及內(nèi)容廣，參與單位多，在該區(qū)如此完 整的民生評價(jià)也屬首次。因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)不足，專業(yè)力量不夠，盡管有過一次專業(yè)授課，但個(gè)別單 位自評報(bào)告質(zhì)量不高，有的僅僅是寫了一份單純的總結(jié)報(bào)告，部分單位的參與力度也不夠， 有待于進(jìn)一步學(xué)習(xí)、充實(shí)專業(yè)力量。2、目標(biāo)設(shè)定明確性不夠。部分專項(xiàng)資金支出計(jì)劃，與經(jīng)常性財(cái)政支出資金項(xiàng)目存在重 合現(xiàn)象。如均衡教育行動計(jì)劃中的師資培訓(xùn)專項(xiàng)資金，與寧波市中小學(xué)教

14、師繼續(xù)教育“十一 五”規(guī)劃、農(nóng)村中小學(xué)“領(lǐng)雁工程”骨干教師培訓(xùn)計(jì)劃資金，與經(jīng)常性財(cái)政支出資金項(xiàng)目存 在重合現(xiàn)象。部分項(xiàng)目涉及多部門，如交通出行行動計(jì)劃中的緩解城區(qū)“停車難”、打擊非 法營運(yùn)目標(biāo)，項(xiàng)目資金涉及交通、建工、公安、交警、城管等多個(gè)部門。這種情況使得在科 學(xué)合理安排資金，準(zhǔn)確判定項(xiàng)目資金完成程度等方面缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。3、政策宣傳力度不夠，部分項(xiàng)目資金使用率不高。如區(qū)財(cái)政計(jì)劃安排高校畢業(yè)生充分 就業(yè)專項(xiàng)資金1000萬元，實(shí)際支出114.4萬元，資金使用率僅為11.44%。除畢業(yè)生初次就 業(yè)心態(tài)相對不穩(wěn)定，自主創(chuàng)業(yè)為數(shù)較少，當(dāng)年內(nèi)變動用人單位較多等因素外，與政策制訂的 可操作性不強(qiáng)有關(guān)。4、

15、新農(nóng)保參合信息采集、業(yè)務(wù)執(zhí)行不夠扎實(shí)細(xì)致。根據(jù)區(qū)衛(wèi)生局新農(nóng)合專項(xiàng)審計(jì)顯示， 對比新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的參保信息，重復(fù)參保人員19260 名，占2010年度參合總?cè)丝诘?0.58%。重復(fù)參保不僅增加了個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致政府各 級財(cái)政資金的不合理支出。5、部分工程未能及時(shí)完工。在重點(diǎn)交通建設(shè)方面，部分工程由于前期工作準(zhǔn)備不充分， 施工過程中出現(xiàn)多次變更，工程開工后，由于個(gè)別施工單位存在施工機(jī)械設(shè)備和營運(yùn)力投入 不足，管理力度不夠到位等情況。加上政策處理難度大，致使階段性計(jì)劃落實(shí)滯后，影響了 整個(gè)工程的進(jìn)度。四、三年民生提升行動績效評價(jià)意見和建議通過這次三年民生提升行動績效

16、評價(jià)工作的系統(tǒng)“大練兵”，對于今后如何更好地推動 績效管理，筆者作如下建議：1、加強(qiáng)人員素質(zhì)培訓(xùn)，提升專業(yè)力量。在各單位的績效自評過程中，發(fā)現(xiàn)有的單位人 手緊，對于績效評價(jià)工作認(rèn)識不深，兼職的財(cái)務(wù)聯(lián)絡(luò)員也無更多專業(yè)知識，用一份總結(jié)報(bào)告 作為績效評價(jià)報(bào)告。今后要由財(cái)政等各業(yè)務(wù)局牽頭，開展更多的培訓(xùn)，包括網(wǎng)上資料學(xué)習(xí)、 召開專門培訓(xùn)班等等，打好績效評價(jià)工作的基礎(chǔ)，也能使這項(xiàng)工作開展得更為扎實(shí)。2、理順工作職責(zé)，使績效評價(jià)和日常工作相結(jié)合。根據(jù)財(cái)政部績效預(yù)算推行的進(jìn)程， 試著逐步建立項(xiàng)目預(yù)期績效目標(biāo)申報(bào)制度。在布置年度部門預(yù)算時(shí)，可以試點(diǎn)幾個(gè)單位，明 確項(xiàng)目預(yù)期績效目標(biāo)的具體申報(bào)要求，如對專項(xiàng)安排在

17、1000萬元以上的項(xiàng)目要求設(shè)置預(yù)期 績效目標(biāo)，不設(shè)預(yù)期績效目標(biāo)的不予立項(xiàng)，不安排預(yù)算資金。滲透于部門預(yù)算開始的績效管 理，使得日常工作自覺與績效考核結(jié)合起來。3、加強(qiáng)績效管理，借助專業(yè)的第三方力量。如果政府績效評估缺乏社會公眾的參與， 評估以內(nèi)部力量為主，多是領(lǐng)導(dǎo)家長式的上級行政機(jī)關(guān)對下級的評估。這種自上而下的評估 在實(shí)踐過程中存在一些弊端，容易導(dǎo)致評估流于形式，而且各個(gè)單位的專業(yè)力量不足，評估 結(jié)果難以達(dá)到評估的預(yù)期目的。因此，要想政府績效評估的結(jié)果更專業(yè)、真實(shí)、可靠，借鑒 此次三年民生提升行動績效評價(jià)經(jīng)驗(yàn)，建議今后積極引入第三方參與評估的平臺，實(shí)現(xiàn)評估 主體的多元化，并逐步建立多重評估體制

18、，更好地開展績效評價(jià)管理工作。4、強(qiáng)化績效結(jié)果運(yùn)用，調(diào)動各方參與積極性?？冃гu價(jià)報(bào)告作為一份領(lǐng)導(dǎo)參考資料。 建議強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果在部門預(yù)算安排執(zhí)行中的應(yīng)用。分別對評價(jià)結(jié)果優(yōu)秀并績效突出的、評價(jià) 結(jié)果良好和合格的、評價(jià)結(jié)果為不合格的，在安排該部門項(xiàng)目資金時(shí)作從快從寬或從嚴(yán)從緊 考慮，并加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證和綜合分析。對于一些空有政策、可行性不高的項(xiàng)目，有選擇的 取消，使民生工程真正惠及百姓。通過實(shí)行差別化績效評價(jià)考核，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，有效 引導(dǎo)各單位做出實(shí)績。5、建立評價(jià)結(jié)果反饋落實(shí)機(jī)制。評價(jià)工作結(jié)束后應(yīng)及時(shí)將評價(jià)項(xiàng)目績效情況、存在的 問題及相關(guān)建議發(fā)送給被評價(jià)單位，并督促其落實(shí)整改。在評價(jià)中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目單位有虛報(bào)項(xiàng)目、 工作量等手段騙取財(cái)政資金，或截留、挪用財(cái)政資金，或由于管理不