工業(yè)園區(qū)發(fā)展中土地利用若干問題的探討

1、工業(yè)園區(qū)發(fā)展中土地利用若干問題的探討（上）作者:龔健 崔元星 未分類 2005-9-13重慶市特色工業(yè)園區(qū)布局探討改革開放二十多年來，我國的園區(qū)經濟得到了迅猛發(fā)展，并在國民經濟中起著不可替代作用。 工業(yè)園區(qū)可以把土地、勞動力、服務等優(yōu)勢集聚在一起，形成規(guī)模，產生集聚效應和輻射效應， 成為加速本地工業(yè)化進程的有效途徑。據統(tǒng)計，僅54個國家經濟技術開發(fā)區(qū)2003年實現國內生 產總值4985億元，占全國國內生產總值的4.27%。由于工業(yè)園區(qū)不僅成為各地的經濟增長極，而 且在推進工業(yè)化和城市化進程中起著積極的作用。因此各地政府都會劃出些成片地塊來引領當地 經濟發(fā)展，根據產業(yè)功能、規(guī)模及政策的不同，這些

2、區(qū)域往往冠以不同的名字：開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、 科技園、軟件園、物流園等各種產業(yè)園區(qū)。隨著城市經濟的發(fā)展，各地掀起了開發(fā)區(qū)熱，有些開 發(fā)區(qū)不僅是一個工業(yè)區(qū)，而且承擔著城市新區(qū)的職能，甚至成為城市新的CBD，它的功能不再是 簡單的工業(yè)再生產場所、工廠聚集地，而是一個城市再生。一、工業(yè)園區(qū)土地利用特點我國的工業(yè)園區(qū)是在經濟轉軌、市場經濟不夠成熟的背景下產生的，帶有較濃的政府行政色 彩。土地作為工業(yè)園區(qū)實現經濟效益的生產要素之一，扮演著經濟效益和行政行為的雙重角色。1、用地以新增建設用地為主，舊城改造用地為輔由于舊城改造成本高，土地權屬復雜，效率低，用地規(guī)模小，連片開發(fā)度差，且隨著城市“退 二進三”的產業(yè)

3、發(fā)展的布局思路的實施，因此，大多數工業(yè)園區(qū)選址都獨立城區(qū)開發(fā)，距母城 30-50KM左右。這些開發(fā)區(qū)的各種市政設施及配套都要新建，包括水電、煤氣、通訊、道路、排 污等相關的市政及生活配套設施，為了使開發(fā)區(qū)與主城區(qū)的聯(lián)系，通常會修建高速公路或快速干 道。這些開發(fā)區(qū)的建設用地大多是占用農用地，然后通過征用把集體土地轉為國有土地，土地統(tǒng) 歸開發(fā)區(qū)管委會管理。也有的開發(fā)區(qū)依托老城區(qū)，充分利用原有的各種基礎設施，這類開發(fā)區(qū)通 常是一些高新開發(fā)區(qū)，如深圳高新科技園、武漢經濟技術開發(fā)區(qū)。各地開發(fā)區(qū)的建設大多是選擇類似城市新區(qū)或新興工業(yè)基地的建設方式，是一種外延式的擴張，是城市空間產業(yè)布局表現。2、用地由政府

4、開發(fā)整理，向企業(yè)提供熟地開發(fā)區(qū)一般都成立負責基礎設施建設和土地整理的開發(fā)公司。管委會將征用的土地，承包給 開發(fā)公司進行基礎設施建設，實行土地“三通一平”或“七通一平”，把生地變?yōu)槭斓?，然后?管委會把土地出讓給企業(yè)。3、土地廉價作為各地開發(fā)區(qū)招商引資的優(yōu)惠政策開發(fā)區(qū)開發(fā)過濫，導致各地開發(fā)區(qū)的惡性競爭，為了招商引資，各地開發(fā)區(qū)使出渾身解數， 不惜突破國家土地、稅收法規(guī)及相關政策。各地不斷推出低地價、低稅收等各種優(yōu)惠政策，有的 地方甚至免地價，最終導致國有土地資產大量流失。二、工業(yè)園區(qū)土地利用存在的問題1、濫圈地，畫地為牢據統(tǒng)計，在未進行專項治理整頓之前，全國己有各類開發(fā)區(qū)6866家，其中，經國務

5、院批準的 只有232家，省級批準的1019家，地方政府自辦的開發(fā)區(qū)占到81.8%。大多數地方不切實際情況 和條件，打著“高起點、高規(guī)格、高水準”的開發(fā)理念，找到幾個項目就大肆圈地，把這棵梧桐 樹筑得越大越好，到時樹是枝繁葉茂了，卻很少金鳳凰來落巢，最后弄得勞民傷財。珠江三角洲工業(yè)區(qū)用地失控，土地市場供大于求。“栽下梧桐樹，未必引得金鳳凰”，土地 從“五通一平”到“六通一平”，大量占用良田，開發(fā)的土地卻沒有賣出去，出現“遍地橫野”， 鎮(zhèn)鎮(zhèn)“冒煙”，村村“點火”，圈而未用，批而未建，開而未發(fā)，目前珠三角閑置的存量建設用 地達47萬畝。早在1996年，東莞市區(qū)批而未建的土地面積達21.75km2，是

6、當時建成區(qū)面積 (40.36km2)的53.89%，2003年，東莞市經廣東省確認的違法用地達15000公頃。開發(fā)區(qū)用地無 序擴張的嚴重后果是耕地銳減，1996-2002年間，珠三角每年消耗173平方公里，每年減少221 平方公里耕地。2、土地利用效率普遍低下工業(yè)用地粗放型利用，投入產出率低，已是對各地開發(fā)區(qū)土地利用現狀的普遍共識。據了解, 即使在被稱為蘇州“集約用地典范”的昆山出口加工區(qū)，共計2.86平方公里，首期1.86平方公 里，目前吸引總投資8.2億美元，平均投資為55.3萬美元/畝，蘇州工業(yè)園區(qū)的平均水平是36萬 美元/畝，而法國的開發(fā)區(qū)平均水平是60萬美元/畝，新加坡、臺灣等地均在

7、100萬美元/畝。甚 至有些工業(yè)園區(qū)土地投資額不足30萬元/畝。低投入必然產生低產出，引發(fā)低效率的粗放型土地 利用方式。由于工業(yè)區(qū)內獲取土地的成本低，造成一些企業(yè)大量圈地，閑置而未開發(fā)，甚至炒賣地皮的 現象也時有發(fā)生。目前大多數工業(yè)園區(qū)缺少用地評價指標體系，沒有制定合理的單位土地面積投 資額標準，土地具有保值增值功能，難免會有些企業(yè)惡性圈地，這正是政府為投資商做好“溫床”， 讓他們發(fā)“橫財”。3、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃與布局缺乏科學性，各園區(qū)關聯(lián)度不大工業(yè)園區(qū)過濫，導致各園區(qū)無序和惡性競爭，在招商引資項目方面各自為政，大家“先下手 為強”，都優(yōu)先發(fā)展電子產業(yè)、信息產業(yè)、生物制藥、新材料等新興產業(yè)，各開發(fā)

8、區(qū)之間的產品 和產業(yè)結構雷同，重復建設嚴重。由此產生的土地利用跟隨著項目跑，土地利用結構跟著產業(yè)布 局走，園區(qū)內規(guī)劃與協(xié)調度不夠。土地利用規(guī)劃沒有起到引導產業(yè)布局和篩選項目進園的作用。 如在工業(yè)園區(qū)的無污染區(qū)、輕度污染區(qū)與一般污染區(qū)及重污染區(qū)之間沒有建緩沖區(qū)；在物流區(qū)的 設計車流道與次干道之間缺乏科學銜接；生活區(qū)、公共活動區(qū)與生產區(qū)之間缺乏有效的通達性和 良好的緩沖設計。4、土地生態(tài)污染嚴重工業(yè)“三廢”已是老問題，但隨著園區(qū)經濟的發(fā)展，卻沒有絲毫解決，反而是愈演愈烈之勢。 一些地方政府為了增加財政收入，擴大就業(yè)，片面追求經濟效益和社會效益，而忽略了環(huán)境效益。 一些項目本應該在入園之前要經過嚴格

9、的環(huán)境影響評估，但往往是草草了事。而有些園區(qū)，由于 自有財政資金不足，投入基礎設施的治污系統(tǒng)不足，直接導致整個園區(qū)終日籠罩在暗無天日環(huán)境 中，黑土地、臭水溝在有些園區(qū)是司空見慣了。在土地利用方面，由于規(guī)劃缺乏科學性，在土地 利用布局上缺乏明確的產業(yè)布局指導作用和優(yōu)先過濾作用。5、土地開發(fā)模式的滯后目前，大多數工業(yè)園區(qū)的土地開發(fā)模式，主要是政府通過征用轉變土地性質，把集體土地轉 為國有土地，然后由園區(qū)管委會負責“三通一平“或“七通一平”再出讓給企業(yè)；也有的工業(yè)園 區(qū)（主要指鎮(zhèn)、村級工業(yè)園區(qū)或是一些農業(yè)園區(qū)），不轉變土地利用性質，而是由村委與村民簽 定土地利用協(xié)議，由村委或村股份制企業(yè)負責土地一級

10、開發(fā)，然后租給企業(yè)使用，這種工業(yè)園區(qū) 的土地利用方式主要集中在長三角與珠三角一帶。我國內地絕大多數工業(yè)園區(qū)的土地利用主要還 是以國有土地利用為主。由于轉變用地性質，牽涉到土地補償和安置等問題，因此在具體操作過 程中比較復雜。對失地農民來講，由于截斷了連續(xù)性的土地收益來源，并且目前全國大多數獲得 土地補償和安置補助費偏低、不夠合理，因此轉變土地性質不利于解決“三農”問題。即使政府 拿出了大量資金進行土地征用，但在土地開發(fā)整理過程中還需巨資投入基礎設施及配套設施的建 設。對本來財政資金緊張的政府更是背負重重，因此有些開發(fā)區(qū)圈地幾年后還是毛地、撂荒。政 府在土地開發(fā)及開發(fā)區(qū)后續(xù)建設中沒有形成高效、持

11、續(xù)的開發(fā)理念，資金鏈斷裂時有發(fā)生。滯后 的土地開發(fā)、利用模式不適合工業(yè)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展思路，不利于土地集約利用，不利于構建和諧 社會。6、土地流轉困難在一些鎮(zhèn)、村級的工業(yè)園區(qū)，由于土地使用權是集體性質的，因此土地使用權流轉比較困難。 農村集體土地使用權的原權利主體分屬于各村民，分散而復雜的權利主體不利于土地使用權的流 轉。農村用地價格評估體系尚屬空白，使得集體土地在市場中流動缺乏技術層面上的操作性。我 國農村集體土地使用權采取的是一種承包合同式的文本形式，只是一種協(xié)議，在權利和義務方面 只是一種以協(xié)議形式來保障，而國有土地使用權用法律性的證書來保障，因此集體土地從法律保 障上來講不利于其在市場上

12、流動。農村集體土地使用權所衍生的權利市場幾乎空白，而如國有土 地的使用權買賣、租賃、股權市場相對比較成熟，所以集體土地市場體系不夠完善。對于一些工 業(yè)區(qū)用地效率低，或對于一些企業(yè)改制，其中集體土地資產作為企業(yè)資產的概念就比較模糊，因 此工業(yè)園區(qū)集體土地在市場中流轉比較困難。7、工業(yè)用地價格評估體系不完善我國工業(yè)園區(qū)已成為地方政府推動地方經濟發(fā)展的“驅動器”，土地資產已成為招商引資的 “銳器”，有些政府為了攬大項目，大筆一揮，價值幾千萬，甚至上億、幾個億的土地資產就低 價、零地價出讓給企業(yè)使用。各地工業(yè)園區(qū)在土地利用政策方面都是五花八門、各自為政。土地 使用權出讓價格的標準靠的是僅僅是國土地部門

13、制定的工業(yè)用地分等定級。即使有這些“僅供參 考的標準”，也只是作為可有可有無的理論“束之高擱”，因此工業(yè)用地的低價出讓已成為國有 土地資產流失的最主要形式，也是各政府官員腐敗、墮落又一“溫床”。對于工業(yè)用地的二級流 動，由于沒有市場形成的價格評估體系，缺少市場參考對象，從一定程度上阻礙了工業(yè)用地流轉。三、工業(yè)用地無序擴張的機理1、崇尚政績，開發(fā)區(qū)成了地方政府的面子工程開發(fā)區(qū)由于有著聚集經濟、經濟輻射和聚集效益等特點，對當地經濟發(fā)展確實起著舉足輕重作用。因此園區(qū)經濟就成了歷屆 政府的粉飾表”，把設立開發(fā)區(qū)和開發(fā)區(qū)的建設當作政績工程，熱衷于大而全、特色產業(yè)”概念性園區(qū)， 此舉不乏都是在擴張性的土地

14、利用上作文章。有些領導一上任，就大肆圈地設立開發(fā)區(qū)，小的幾百畝，大的幾千畝甚至上萬畝，如此大規(guī)模地掠奪土地資源在地方已見怪不怪了。大打國際水準的、地方特色 牌的工業(yè)園，這種形象”、面子工程，到最后大多成了半拉子工程。有些工業(yè)園區(qū)設立幾年來，只有 幾家企業(yè)入園，大半土地被閑置。許多地方把吸引外資、招商引資作為各級政府的政績來考核，這種考核 方式助長了開發(fā)區(qū)建設追求數量規(guī)模而忽略質量的提升，招商引資往往是饑不擇食”，只注重經濟效益， 忽略了社會效益和生態(tài)效益，而無法保證土地集約型利用。2、低成本獲取土地資源，直接降低開發(fā)區(qū)建 設的成本門檻在開發(fā)區(qū)建設初始，地方政府往往大量圈用土地作為開發(fā)區(qū)的原始資

15、本，通過這種手段進行滾動開發(fā)，開發(fā)區(qū)才得以迅速發(fā)展。廉價的土地供應對開發(fā)區(qū)的發(fā)展功不可沒，是我國吸引大量外資 的主要原因。有學者估算，改革開放后20年內，國家通過低價征地獲得了超過20000億元的資本為工業(yè) 的發(fā)展提供資本積累，開發(fā)區(qū)低廉價格的土地供應減輕了企業(yè)的負擔，降低了工業(yè)產品的成本，提高了產 品的市場競爭力，為企業(yè)的不斷積累擴大再生產提供支撐。低地價的征用，直接降低了開發(fā)區(qū)建設的成本， 減少了工業(yè)區(qū)發(fā)展的機會成本，加快了政府建設工業(yè)園區(qū)的步伐。3、管理、整頓力度不夠，上有政策下 有對策隨著我國工業(yè)化的發(fā)展和城市化進程加快，城市建設用地擴張象一匹正在奔馳的加鞭快馬，已難以停下來，人地矛盾

16、日趨嚴重。城鎮(zhèn)建設用地的無序擴張，意味著生態(tài)用地、農業(yè)用地的減少，這導致 區(qū)域生態(tài)可持續(xù)能力的降低和糧食可生產區(qū)耕地減少。2002年，珠江三角洲耕地保護面積為8520km2， 占珠江三角洲土地總面積的15.6%，比2000年減少344km2,大量的耕地被開發(fā)利用。在這匹快馬疾 馳的路上，中央政府連續(xù)出臺了多項政策和法規(guī)。1993年以來，國家對各類開發(fā)區(qū)進行了清理、整頓， 關閉了一部分不合格的開發(fā)區(qū)，并加強了對新設立開發(fā)區(qū)的審批。至2004年8月止（業(yè)界稱831大限）， 全國共清理出各類園區(qū)6866個，規(guī)劃用地面積3.86萬平方公里，對產業(yè)結構雷同、層次低下、項目規(guī) 模偏小的各類園區(qū)已撤銷481

17、3個，占總數的70.1% ；核減規(guī)劃用地面積2.49萬平方公里。然而在中央 政府出臺的一系列政策的狂轟之后，一些違規(guī)的開發(fā)區(qū)還死灰復燃”，政策只起到暫時、階段性的監(jiān)管作 用。一些地方政府為了出政績，增加財政收入，對國家出臺的各種政策只是 睜一只眼，閉一只眼，對一 些不合格、效率低、違規(guī)的開發(fā)區(qū)還是我行我素”，天高皇帝遠”的心態(tài)助長了地方政府上有政策下有對 策”的謬論。四、工業(yè)園區(qū)土地利用新思路1、整合開發(fā)區(qū)資源，實現土地集約化利用 針對目前一些 地方開發(fā)區(qū)過濫、結構雷同、產業(yè)功能相似、規(guī)模過小等現狀，必須進行有效的整合，避免重復建設和惡 性競爭。根據區(qū)域社會經濟發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展目標，以國家級

18、、省級重點開發(fā)區(qū)為龍頭，形成在空間上 經濟功能明確、結構互補、聯(lián)動性良好的產業(yè)布局。各開發(fā)區(qū)分工協(xié)作，在整個產業(yè)鏈中形成上、中、下 游產業(yè)帶，降低交易成本，提高產品成本競爭力，形成整個產業(yè)鏈的短途生產聚集區(qū)。對一些本來在地域 上有很大的相聯(lián)性開發(fā)區(qū)，可以共同建立服務配套區(qū)（如物流區(qū)、居住區(qū)）避免閑置、重復建設功能相似 的服務配套設施。通過整合，土地利用結構、功能更明確，土地利用效率更高，土地利用集約化程度更高。由于行政區(qū)域的限制，各開發(fā)區(qū)分屬于不同的利益主體，形成 、諸候割據局面，這樣必定造成產業(yè)結構雷 同，在大區(qū)域經濟發(fā)展中不能扮演遙相呼應”的角色，甚至在招商引資方面造成惡性競爭。在政策方面

19、本 應該是投資商與政府的博弈，變成了政府與政府之間的博弈，最終損失的是國有土地資產大量流失、共公 財政入不敷出。因此，各開發(fā)區(qū)應打破行政區(qū)域界限，從整個大區(qū)域社會經濟發(fā)展考慮，統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展， 樹立大開發(fā)區(qū)概念。通過整合，對轄區(qū)內開發(fā)區(qū)進行總體定位、明確分工、整體規(guī)劃、整體形象推廣、統(tǒng) 一招商，可試行各開發(fā)區(qū)之間進行項目參股經營，形成聯(lián)動開發(fā)、協(xié)調發(fā)展態(tài)勢。2、建立完善的開發(fā)區(qū) 土地利用評價指標體系，合理布局產業(yè)用地目前開發(fā)區(qū)土地利用水平參差不齊，有的開發(fā)區(qū)土地利用水平較高，如國家高新區(qū)土地利用普遍比較高，休置地較少，投入產出率較高；而有的開發(fā)區(qū)土地利用水 平低，休置地較多，投入產出率較低，特別

20、是一些縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的開發(fā)區(qū)土地利用普遍較低，休置地過多。雖 然有些開發(fā)區(qū)自行制定了評價指標體系，但都是綜合評價體系的，從土地利用角度，從技術層面上制定土 地評價指標體系還屬空白（國土地資源部制定的我國開發(fā)區(qū)土地利用評價指標體系正在醞釀中）。開發(fā)區(qū)利用評價指標共由三類七項組成：三類為土地開發(fā)進度評價指標、土地投入與產出評價指標及工業(yè)用 地效益評價指標；這三類指標可細分為七項，即土地開發(fā)率、土地批租率、土地建成率、土地投入產出指 標、土地收益指標、工業(yè)用地效益指標和工業(yè)用地比較效益指標。如北京、上海、江蘇、廣州有些開發(fā)區(qū) 制定了開發(fā)區(qū)土地利用指標。無錫新加坡工業(yè)園按照無錫新區(qū)的文件規(guī)定，嚴格根據項目投

21、資總量、單位 面積投入強度、科技含量等指標提供土地，一般合同外資每畝投入不能低于30萬35萬美元，注冊資本 每畝不低于12萬15萬美元，否則不直接供地，而是建造標準廠房出租給企業(yè)主。開發(fā)區(qū)土地利用指標體系偏向于定量分析，減少模糊的定性分析，用具體的數據，確定了土地利用相關技術指標。用土地 利用技術閘門，對入園項目進行篩選、過濾，根據項目用地要求，合理布局項目用地。3、完善工業(yè)園區(qū) 土地價格評估體系，促進土地流轉一些工業(yè)園區(qū)采取低地價來吸引外資，毫無疑問，在一定程度上，低地價的優(yōu)惠政策在招商引資方面確實功不可沒。但我國是一個人均自然資源相對匱乏的國家，低地價的 優(yōu)惠政策是否長期適合我國園區(qū)經濟發(fā)

22、展還值得探討。人地矛盾日趨嚴重，工業(yè)區(qū)走集約化發(fā)展之路是必 然的，那么相應土地價格也必然隨上升，無底線的低地價必然會被扼殺。目前我國工業(yè)用地出讓正在試行 招、拍、掛方式，工業(yè)用地市場化配制，逐漸進行市場化操作。建立完善的工業(yè)用地價格評估體系，可以 促進土地操作更加規(guī)范化。特別是土地二級市場的流動，對于一些改制企業(yè)或轉讓資產的企業(yè)，其土地資 產必須進行量化，完善整個工業(yè)用地價格評估體系，從一定程度上講也是促進資本市場的進一步規(guī)范化。目前我國集體土地價格評估體系尚屬空白，集體土地資產無法進行量化，不利于土地流轉。建立和完善集 體土地價格評估體系，可以促進集體土地有效流轉，提高土地利用效率，實行集體

23、土地工業(yè)用地市場化配 制。4、探索工業(yè)園區(qū)土地開發(fā)模式，提高工業(yè)園區(qū)運營效率我國工業(yè)園區(qū)土地大多是采取集體土地國有土地開發(fā)模式。這種開發(fā)模式涉及土地性質的轉變，直搗農民的心窩一一土地命根子”，低安置、 補償費已引起農民集體信訪事件時有發(fā)生，甚至波及了農村穩(wěn)定。在一些地方農村出現了土地股權化，由 村委成立集體土地股份制公司。政府在不轉變土地性質的條件下，與股份制公司達成租用集體土地協(xié)議或 以集體土地入股等多種合作開發(fā)形式，開設工業(yè)園區(qū)。在這里，政府開發(fā)的土地是集體土地，政府提供給 企業(yè)的土地只能以出租的形式而非出讓方式。也有一些農村，通過村集體經濟組織，自行成立工業(yè)園區(qū)， 自行經營管理，政府只起著監(jiān)管作用。在一些沿海城市的鎮(zhèn)、村級工業(yè)園區(qū)大多采取這種開發(fā)模式。對于一些用地規(guī)模大、對農村輻射性強的項目，建立的工業(yè)園區(qū)也可以采取這種集體土地運作方式。特別是 對于農產品加工型企業(yè)的工業(yè)園區(qū)，采取農戶+公司”或農戶+政府+企業(yè)”的合作方式，不但有利于解決 三農問題，而且有利于農村可持續(xù)發(fā)展。2004年7月啟動建設的海南中國熱帶亞熱帶農業(yè)生態(tài)村，是 以農產品精深加工和運銷為核心，集農、工、貿、研、游、居于一體