企業(yè)國有資產(chǎn)法講座-NoSlideTitle

1、企業(yè)國有資產(chǎn)法講座李 曙 光2008年12月12日國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會研究中心目 錄一、 企業(yè)國資法起草背景二、 制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀三 、問題與釋疑一、企業(yè)國資法起草背景 背景一：我國聚集了巨大的國有資產(chǎn)和國有財富（一）為什么要起草國有資產(chǎn)法？ 基于自然的傳承、歷史的積累、文化的積淀、政權(quán)的更迭以及改革開放以來我國國有經(jīng)濟及國有資本的飛速發(fā)展，我國聚集了巨大的國有資產(chǎn)和國有財富。據(jù)不完全統(tǒng)計，至2006年末，全國僅國有及國有控股的非金融類企業(yè)的總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)就分別達到29萬億元和12.2萬億元。截至2007年，我國共有國有企業(yè)11.5萬戶，資產(chǎn)總額35.5萬億元。僅中央企業(yè)一級，除

2、國資委監(jiān)管的146戶外，還有財政部負責監(jiān)管的金融企業(yè)，以及行業(yè)主管部門監(jiān)管的其他為數(shù)眾多的國有企業(yè)。這個數(shù)字還僅僅是國有資產(chǎn)總數(shù)的一小部分。 我們國有資產(chǎn)取得的方式非常復雜。 背景二：國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重 由于以前我們對國有資產(chǎn)和財富的管理更多依賴的是行政的方式和政策的治理，制度性缺漏較多，行政性決策的隨意性較強，管理體制不完善，加上處于社會與經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，各種侵吞、侵害國有資產(chǎn)及其權(quán)益的事件層出不窮，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象比較嚴重，這種狀況與我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實與依法治國的需要極不相符。如何維護國有資產(chǎn)權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，成為社會關(guān)注的焦點問題。 有關(guān)國有資產(chǎn)流失的大討論，郎顧

3、之爭。 流失現(xiàn)象表現(xiàn)在各個領(lǐng)域。一、企業(yè)國資法起草背景 背景三：中國改革轉(zhuǎn)型期進入重要時段，立法加速 2003年開始，我們立法機構(gòu)的立法全都涉及到社會重大體制的調(diào)整，涉及到老百姓的切身利益、權(quán)益。因此很多法律出臺了，特別是物權(quán)法的出臺直接對國資法的出臺形成了壓力。 近年來，每年都有許多全國人大代表提出盡快制定國有資產(chǎn)法的議案、建議。國資立法是本屆全國人大代表提出議案、建議最多的立法項目之一。一、企業(yè)國資法起草背景一、企業(yè)國資法起草背景 問題一：制定國資法的必要性。 問題二： 國有資產(chǎn)的定義以及適用范圍。 問題三：國有資產(chǎn)管理體制的問題。 問題四：國有資產(chǎn)經(jīng)營決策中的一些重大事項。 （二）全國人

4、大常委和社會關(guān)注的八大問題一、企業(yè)國資法起草背景 問題五：國有企業(yè)董事、監(jiān)事、高管的權(quán)責問題。 問題六：國有職工的權(quán)益問題。 問題七：國有資本經(jīng)營預算問題。 問題八：法律責任以及其他法律的配套問題。（二）全國人大常委和社會關(guān)注的八大問題一、企業(yè)國資法起草背景 國資法從1994年就開始起草，并先后形成了一些內(nèi)部討論稿。 本屆全國人大對于國有資產(chǎn)立法高度重視，于2003年重新成立了起草小組，經(jīng)過激烈的討論與爭議，在廣泛聽取政府各部門、地方人大、各類國有企業(yè)及社會各界意見的基礎(chǔ)上，由起草小組、全國人大財經(jīng)委及法工委共同提出了國有資產(chǎn)法(草案)審議稿，并在2007年12月十屆人大第三十一次常委會進行了

5、一審，2008年6月進行了二審，2008年10月28日在十一屆全國人大常委會第五次會議上進行了三審并獲得通過。（三）國資法的起草過程和立法通過一、企業(yè)國資法起草背景企業(yè)國有資產(chǎn)法共九章77條，全文8136字。2008年10月28日通過，2009年5月1日開始實施。其章節(jié)結(jié)構(gòu)如下： 第一章 總則第二章 履行出資人職責的機構(gòu)第三章 國家出資企業(yè)第四章 國家出資企業(yè)管理者的選擇與考核第五章 關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項 第一節(jié) 一般規(guī)定 第二節(jié) 企業(yè)改制 第三節(jié) 與關(guān)聯(lián)方的交易 第四節(jié) 資產(chǎn)評估 第五節(jié) 國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓第六章 國有資本經(jīng)營預算第七章 國有資產(chǎn)監(jiān)督第八章 法律責任第九章 附則（四）企

6、業(yè)國有資產(chǎn)法的篇章結(jié)構(gòu)與條文二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀 關(guān)于法律適用范圍：第2條 本法所稱企業(yè)國有資產(chǎn)(以下稱國有資產(chǎn))，是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。 國有資產(chǎn)權(quán)屬與出資人制度：第3條 國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。 第4條 國務院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有出資人權(quán)益。 關(guān)于國有企業(yè)的定義：第5條 本法所稱國家出資企業(yè)，是指國家出資的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。 第一章 總則 規(guī)定立法目的、法律適用范圍、國有資產(chǎn)權(quán)屬、國有企業(yè)定義、企業(yè)國有資產(chǎn)法

7、立法原則等問題。二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀第二章 履行出資人職責的機構(gòu) 擴大了履行出資人職責的機構(gòu)范圍： 第11條 國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。 國務院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。 履行出資人機構(gòu)的權(quán)利： 第12條 履行出資人職責的機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。 參與制定章程，重大事項報本級政府批準。委派股東代表。 履行出資人機構(gòu)的義務與責任： 第

8、14條 履行出資人職責的機構(gòu)應當依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程履行出資人職責，保障出資人權(quán)益，防止國有資產(chǎn)損失。 第15條 履行出資人職責的機構(gòu)對本級人民政府負責，向本級人民政府報告履行出資人職責的情況，接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責。 二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀第三章 國家出資企業(yè) 國家出資企業(yè)所有權(quán)： 第16條 國家出資企業(yè)對其動產(chǎn)、不動產(chǎn)和其他財產(chǎn)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。 國家出資企業(yè)的義務： 建立健全財會制度。 第18條 國家出資企業(yè)應當依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，向出資人分配利潤。 職工民主管理： 第20條 國

9、家出資企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會或者其他形式，實行民主管理。 國家出資企業(yè)的委托代理： 與第12條呼應，第21條 國家出資企業(yè)對其所出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。 二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀第四章 國家出資企業(yè)管理者的選擇與考核 出資人任免權(quán)： (一) 國有獨資企業(yè)的經(jīng)理、副經(jīng)理、財務負責人和其他高級管理人員； (二) 國有獨資公司的董事長、副董事長、董事、監(jiān)事會主席和監(jiān)事； (三) 向國有資本控股公司、國有資本參股公司的股東會提出董事、監(jiān)事人選。職工代表出任的董事、監(jiān)事，由職工民主選舉產(chǎn)生。 兼職規(guī)定： 第25條 未經(jīng)履行出資人職責的機構(gòu)同意，國有獨

10、資企業(yè)、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業(yè)兼職。未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司、國有資本參股公司的董事、高級管理人員不得在經(jīng)營同類業(yè)務的其他企業(yè)兼職。 信賴義務： 第26條 國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，應當遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程，對企業(yè)負有忠實義務和勤勉義務?！八膫€不得” 薪酬問題： 第27條 履行出資人職責的機構(gòu)應當按照國家有關(guān)規(guī)定，確定其任命的國家出資企業(yè)管理者的薪酬標準。二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀第五章 關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項關(guān)于企業(yè)改制 改制決定權(quán)： 第40條 企業(yè)改制應當依照法定程序，由履行出資人職責的機構(gòu)決定或者由公司股東會、股

11、東大會決定。 重要的國家出資企業(yè)改制需經(jīng)本級政府批準。 改制方案： 第41條 企業(yè)改制應當制定改制方案，載明改制后的企業(yè)組織形式、企業(yè)資產(chǎn)和債權(quán)債務處理方案、股權(quán)變動方案、改制的操作程序、資產(chǎn)評估和財務審計等中介機構(gòu)的選聘等事項。 職工安置方案： 第41條 企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應當制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會或者職工大會審議通過。 改制的產(chǎn)權(quán)界定： 第42條 企業(yè)改制應當按照規(guī)定進行清產(chǎn)核資、財務審計、資產(chǎn)評估，準確界定和核實資產(chǎn)，客觀、公正地確定資產(chǎn)的價值。 二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀第五章 關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項關(guān)于與關(guān)聯(lián)方交易 關(guān)聯(lián)方的定義： 第43條 本法

12、所稱關(guān)聯(lián)方，是指本企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員及其近親屬，以及這些人員所有或者實際控制的企業(yè)。 禁止的交易： 第44條 國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有資本控股公司不得無償向關(guān)聯(lián)方提供資金、商品、服務或者其他資產(chǎn)，不得以不公平的價格與關(guān)聯(lián)方進行交易。限制的交易： 第45條 未經(jīng)履行出資人職責的機構(gòu)同意，不得有下列行為： (一)與關(guān)聯(lián)方訂立財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、借款的協(xié)議； (二)為關(guān)聯(lián)方提供擔保；(三)與關(guān)聯(lián)方共同出資設(shè)立企業(yè)，或者向董事、監(jiān)事、高級管理人員或者其近親屬所有或者實際控制的企業(yè)投資。 控股、參股公司的關(guān)聯(lián)方交易： 遵照公司法。 二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀第五章 關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大

13、事項關(guān)于國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓 國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定義： 第51條 本法所稱國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，是指依法將國家對企業(yè)的出資所形成的權(quán)益轉(zhuǎn)移給其他單位或者個人的行為；按照國家規(guī)定無償劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)的除外。 國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)： 第53條 國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由履行出資人職責的機構(gòu)決定。履行出資人職責的機構(gòu)決定轉(zhuǎn)讓全部國有資產(chǎn)的，或者轉(zhuǎn)讓控股地位的，應當報請本級政府批準。國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的交易場所及方式 ： 第54條 除按照國家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應當在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所公開進行。 轉(zhuǎn)讓應當采用公開競價的交易方式。 國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格： 第55條 國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應當以依法評估的、經(jīng)履行出資人職責的機構(gòu)認可或者由

14、履行出資人職責的機構(gòu)報經(jīng)本級人民政府核準的價格為依據(jù)，合理確定最低轉(zhuǎn)讓價格。 外資并購： 第57條 國有資產(chǎn)向境外投資者轉(zhuǎn)讓的，應當遵守國家有關(guān)規(guī)定，不得危害國家安全和社會公共利益。 二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀第六章 國有資本經(jīng)營預算 建立國有資本經(jīng)營預算制度： 第58條 國家建立健全國有資本經(jīng)營預算制度，對取得的國有資本收入及其支出實行預算管理。 編制預算范圍： 第59條 (一)從國家出資企業(yè)分得的利潤； (二)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入； (三)從國家出資企業(yè)取得的清算收入；(四)其他國有資本收入。 預算編制主體： 第61條 國務院和有關(guān)地方政府財政部門負責國有資本經(jīng)營預算草案的編制工作，履行出資人

15、職責的機構(gòu)向財政部門提出本機構(gòu)的經(jīng)營預算建議草案。預算管理辦法 ： 第62條 國有資本經(jīng)營預算管理的具體辦法和實施步驟，由國務院規(guī)定，報全國人民代表大會常務委員會備案。 二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀第七章 國有資產(chǎn)監(jiān)督 監(jiān)督主體： 各級人民代表大會常務委員會（第63條）； 國務院和地方人民政府（第64條）； 國務院和地方人民政府審計機關(guān)（第65條）； 社會公眾（第66條）。 檢舉和控告： 第66條 任何單位和個人有權(quán)對造成國有資產(chǎn)損失的行為進行檢舉和控告。 獨立中介機構(gòu)的審計： 第67條 履行出資人職責的機構(gòu)根據(jù)需要，可以委托會計師事務所對國有獨資企業(yè)、國有獨資公司的年度財務會計報告進行審計，或

16、者通過國有資本控股公司的股東會、股東大會決議，由國有資本控股公司聘請會計師事務所對公司的年度財務會計報告進行審計，維護出資人權(quán)益。二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀第八章 法律責任 出資人機構(gòu)主管人員的法律責任： 五項行為的行政處分與刑事責任（第68條）。 董事、監(jiān)事、高級管理人員的民事賠償責任： 七項行為的民事賠償責任（第71條） 。 交易行為無效： 第72條 在涉及關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等交易活動中，當事人惡意串通，損害國有資產(chǎn)權(quán)益的，該交易行為無效。 不得擔任董事、監(jiān)事、高級管理人員的情形： 第73條 “董監(jiān)高人員”造成國有資產(chǎn)重大損失，被免職的，自免職之日起五年內(nèi)不得擔任國有出資企業(yè)的“董監(jiān)

17、高人員” ；造成國有資產(chǎn)特別重大損失，或者因貪污、賄賂、侵占財產(chǎn)、挪用財產(chǎn)或者破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序被判處刑罰的，終身不得擔任國有出資企業(yè)的“董監(jiān)高人員” 。 中介的責任： 資產(chǎn)評估機構(gòu)、會計師事務所出具虛假的資產(chǎn)評估報告或者審計報告的責任（第74條） 。二、制度創(chuàng)新與主要內(nèi)容解讀第九章附則 企業(yè)國有資產(chǎn)法適用范圍的擴大解釋： 第76條 金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。 法律生效與實施： 第77條 本法自2009年5月1日起施行。三 、問題與釋疑 這部企業(yè)國有資產(chǎn)法是中國社會轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物。雖然它是近30年國企改革開放進展的一個總結(jié)，但同時也打上不少無奈的時

18、代印記。 由于立法過于原則化需進一步探討的問題： 立法范圍偏窄； 國資委的“小國資委”定位； 對大量需改革的政府部門擔任出資人角色的認可； 國資監(jiān)管職能歸屬不清晰； 企業(yè)高管薪酬具體規(guī)定的缺乏； 對交易無效行為的認定； 境外國資監(jiān)管的空白； 國有股權(quán)的行使的問題。 這部法律還留下許多瑕疵與遺憾之處，但是只要把這部新法定位于是一部完整、全面的國有資產(chǎn)法的前奏，那這部法律的出臺與實施就邁出了堅實的一步。國有資產(chǎn)法要分步立法、逐漸推進。這部法律僅僅是個起步，今后還要在此基礎(chǔ)上制定廣義的國有資產(chǎn)法。 三 、問題與釋疑 國資法明年5月開始實施，這部法最大的問題可能是實施的問題。 一定要有一個國資法實施的推動部門。國資委當然是一個，但還應該有一個政府機構(gòu)。國資委畢竟是一個特設(shè)機構(gòu)，而且出資人不是國資委一個，還有很多的