公共治理(課件整理)

1、一、公共治理的概念與原則目前，公共治理（Publicgovernance）雖然已經(jīng)成為政治學(xué)、行政管理學(xué)中一個(gè)常用的、時(shí)髦的概念，但它不過(guò)是20世紀(jì)90年代才出現(xiàn)的一個(gè)新術(shù)語(yǔ)。它的出現(xiàn)，標(biāo)志著政治觀念的演變，即從傳統(tǒng)的政治（政府）統(tǒng)治逐步演變?yōu)楝F(xiàn)代政治（政府）管理，再轉(zhuǎn)向治理、善治、公共管理。這種概念上的轉(zhuǎn)換，既有政府管理觀念自身不斷創(chuàng)新的原因，也是社會(huì)環(huán)境推動(dòng)的結(jié)果。統(tǒng)治與管理統(tǒng)治是掌握了政治權(quán)力的階級(jí)對(duì)另一個(gè)接受權(quán)力支配的階級(jí)實(shí)行專斷的、按照少數(shù)權(quán)力精英的意志開(kāi)展的統(tǒng)領(lǐng)、指揮和管轄的行動(dòng)。管理是指政治統(tǒng)治者的地位保護(hù)和階級(jí)統(tǒng)治功能逐漸淡化（文明），代之以把行政權(quán)力主要運(yùn)用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民

2、生福利等方面的政治意志執(zhí)行過(guò)程。治理、善治與公共管理（1）治理對(duì)于什么是治理，眾多機(jī)構(gòu)和學(xué)者作出了自己的界定。比較典型的是全球治理協(xié)會(huì)和世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的定義。全球治理協(xié)會(huì)的定義是：治理是個(gè)人與機(jī)構(gòu)、官方與私人治理其共同事務(wù)的總和，多種多樣互相沖突的利益集團(tuán)可以借此走到一起，找到合作的辦法。它是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中既可以是對(duì)立的或各異的利益彼此適應(yīng)，也可以是采取合作的行動(dòng)。它既包括為保證人們服從的正式制度和體制，也包括人們同意或接受符合其利益的非正式安排。世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的定義是：治理是運(yùn)用政治權(quán)威管理和控制國(guó)家資源，以求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。具體而言，治理指由許多不具備明

3、確的等級(jí)關(guān)系的個(gè)人和組織進(jìn)行合作以解決沖突的工作方式，它靈活地反映著多樣化的規(guī)章制度甚至個(gè)人態(tài)度。以上定義非常典型地反映了治理理論的主要特征，概括起來(lái)主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，自我調(diào)節(jié)的協(xié)作方式。即國(guó)家（政府）、組織、個(gè)人之間通過(guò)談判實(shí)現(xiàn)自動(dòng)協(xié)調(diào)目的的方式。第二，多樣化的行動(dòng)者。國(guó)家（政府）責(zé)任范圍逐漸縮小而公民享有更多的責(zé)任，包括政府部門(mén)、私人部門(mén)、第三部門(mén)以及廣大公眾都可以參與治理。第三，互動(dòng)過(guò)程。致力于集體行動(dòng)的（為公共利益）組織依靠互相依賴的權(quán)力和資源關(guān)系實(shí)現(xiàn)互相促進(jìn)和支持，形成協(xié)作性的伙伴關(guān)系。第四，政府的主導(dǎo)角色。政府在制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略制定方面具有根本性的作用，這是其他機(jī)構(gòu)不

4、能代替的，政府的作用充分體現(xiàn)在其宏觀調(diào)控和組織協(xié)作上。（2）善治善治指一種良好的治理，主要指治理能夠收獲到良好的績(jī)效,這種績(jī)效表現(xiàn)在治理的政治效果、管理效果、經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果方面。政治效果主要是通過(guò)治理達(dá)到了公民與公共機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)，公民的責(zé)任精神得到提升，公民對(duì)公共事務(wù)有著廣泛的參與，社區(qū)團(tuán)結(jié)達(dá)到非常高的水平。管理效果是指通過(guò)多元角度的參與和互動(dòng)，社區(qū)和組織的治理取得了良好的管理效果，形成了共同治理的機(jī)制，提供了最大效率的公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)效果主要指通過(guò)治理實(shí)現(xiàn)了社區(qū)和組織資源最大化的利用，并確定了良好的經(jīng)濟(jì)收益，給社區(qū)居民帶來(lái)了更好的福利。社會(huì)效果則包括文化觀念、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)安全、鄰里

5、照顧等方面都產(chǎn)生良好的效果，社區(qū)成為安全、幸福和文明的居住地。就一個(gè)國(guó)家而言，善治則意味著政府實(shí)現(xiàn)了有效的制度構(gòu)建、公民創(chuàng)造力得到激活、政治文明程度高，意味著國(guó)家不僅在經(jīng)濟(jì)上取得穩(wěn)定而快速的增長(zhǎng)，而且在綜合效益上公民生活質(zhì)量得到不斷提升，社會(huì)與自然都實(shí)現(xiàn)了和諧共進(jìn)的目標(biāo)。3）公共治理公共治理則是在治理概念內(nèi)涵的意義上進(jìn)一步具體化。公共治理涵括了治理概念的所有內(nèi)涵，同時(shí)，它還繼續(xù)突出了“公共”的價(jià)值和內(nèi)容。第一，公共治理的主體非常廣泛，不僅包括作為傳統(tǒng)公共機(jī)構(gòu)的政府，還包括準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)的社會(huì)組織和營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，以及生活在社區(qū)和組織中的個(gè)人。內(nèi)涵廣泛的“公共”意味著它不會(huì)排斥任何一個(gè)公民或者機(jī)構(gòu)參與公

6、共事務(wù)，享受應(yīng)得的福利。第二，公共治理還有另一重特征：公共關(guān)聯(lián)。它不是把任何社會(huì)事務(wù)割裂開(kāi)來(lái)，而是從總體上、從所有公眾的利益角度來(lái)進(jìn)行處理。它突出強(qiáng)調(diào)了公眾與公共事務(wù)的不可分割性，強(qiáng)調(diào)了公民的責(zé)任精神。公共治理的原則第一，參與原則。傳統(tǒng)統(tǒng)治和管理模式基本上把管理對(duì)象（多數(shù)人）排斥在外，少數(shù)人對(duì)多數(shù)人實(shí)行統(tǒng)治和管理。參與原則是民主的政府治理的基本原則。參與包含幾個(gè)關(guān)鍵要素：授權(quán)、基層自治、對(duì)話協(xié)商。（1）授權(quán)是參與的前提,沒(méi)有充分的授權(quán),任何參與都可能意味著非法，而非法的參與并不能帶來(lái)良性互動(dòng)，相反，卻可能導(dǎo)致對(duì)抗和壓制。（2）參與的另一個(gè)相關(guān)要素是基層自治。作為政策執(zhí)行者的基層官員真正要參與到

7、治理過(guò)程中來(lái)，不能僅僅依靠有限的機(jī)械的執(zhí)行權(quán)，而且要有部分自治權(quán)，即能夠自我決定如何執(zhí)行甚至變革政策和計(jì)劃。（3）參與的再一個(gè)要素是對(duì)話協(xié)商。通過(guò)互相尊重、平等、民主的對(duì)話方式，大到國(guó)家組織，中到社會(huì)機(jī)構(gòu)，小到微觀個(gè)體，都能夠享有發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利，并能和他人建立理性的溝通關(guān)系。參與式民主圍繞著公共利益這一最大的目標(biāo)展開(kāi)，它的倡導(dǎo)者設(shè)想，公共利益可以通過(guò)鼓勵(lì)員工、顧客和公民對(duì)政策和管理決策進(jìn)行最大限度的參與來(lái)體現(xiàn)。第二，透明原則。透明原則是公共治理的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。透明指政府在制定決策、執(zhí)行決策過(guò)程中的絕大多數(shù)信息都要向公眾公開(kāi)，公眾可以通過(guò)合法的、便利的途徑在法定時(shí)間內(nèi)獲取所需的信息。透明原則包括

8、信息公開(kāi)與程序公開(kāi)。透明原則最主要的內(nèi)容是信息公開(kāi)。政府必須制定信息公開(kāi)法，用法的形式來(lái)保證政府信息公開(kāi)的范圍、內(nèi)容、程序、時(shí)間和方式，保證公民隨時(shí)隨地能夠方便地獲取政府信息并利用政府信息來(lái)進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)活動(dòng)。透明原則的另一個(gè)內(nèi)容是程序公開(kāi)，即在政府的決策過(guò)程中，絕大多數(shù)程序都必須用法的形式明確規(guī)定，并最大限度地允許公民方便參與。第三，責(zé)任原則。責(zé)任原則是公共治理的核心,而重中之重是強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)的責(zé)任。責(zé)任意味著公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行對(duì)公民的義務(wù)，這是公共機(jī)構(gòu)不可推卸的工作職責(zé)。公共治理的責(zé)任內(nèi)涵：積極的、建設(shè)性的責(zé)任；負(fù)面的、懲罰性的責(zé)任。責(zé)任性對(duì)公共治理的要求：（1）公共治理的主體始終

9、保持對(duì)公民或者社會(huì)廣泛關(guān)注的狀態(tài)，應(yīng)該時(shí)時(shí)刻刻將公共群眾作為自己服務(wù)的目標(biāo)。（2）公共治理的主體切實(shí)尊重和保護(hù)公眾的權(quán)力，不得產(chǎn)生任何違反基本法律侵害公民權(quán)力的行為。第四，回應(yīng)原則。這是從效能的角度考慮公共治理的標(biāo)準(zhǔn)。所謂回應(yīng)原則是指公共治理機(jī)構(gòu)必須能夠及時(shí)快速、準(zhǔn)確無(wú)誤地了解社會(huì)公共問(wèn)題，制定相關(guān)政策方案，集中充分的社會(huì)資源，幫助社會(huì)公眾脫危救困、協(xié)作進(jìn)取?；貞?yīng)原則主要關(guān)系到實(shí)效問(wèn)題?；貞?yīng)必須快速，延誤意味著公眾利益的損害。社會(huì)問(wèn)題得不到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理、公眾的緊急危險(xiǎn)得不到發(fā)現(xiàn)和排查、公共項(xiàng)目不能及時(shí)籌集資源和建設(shè)立項(xiàng)等，都可能意味著公眾的重大利益沒(méi)有得到及時(shí)救援、保護(hù)和提供。這種因?yàn)闀r(shí)效上

10、的差錯(cuò)而導(dǎo)致公眾利益的損害行為屬于回應(yīng)力不足的表現(xiàn)之一。第五，協(xié)作原則。協(xié)作原則是指政府、企業(yè)和公民社會(huì)不是相互隔離而是通過(guò)建立起良性的疊加的組織網(wǎng)絡(luò)來(lái)共同分享公共權(quán)力和協(xié)作處理公共事務(wù)。公共治理具有多元性、民主性、合作性。對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，治理就是從絕對(duì)統(tǒng)治、壟斷管理到“掌舵”引導(dǎo)的轉(zhuǎn)化；對(duì)公民而言，治理就是從被排斥、隔離、被動(dòng)接受到被吸納、主動(dòng)參與的轉(zhuǎn)化；對(duì)企業(yè)而言，治理不單單是一個(gè)單方面賺取利潤(rùn)的商業(yè)行為，而是與環(huán)境密切合作，積極肩負(fù)社會(huì)責(zé)任的行為方式。所以說(shuō)，治理是一種以公共利益為核心的、多樣社會(huì)主體共同合作的過(guò)程從這個(gè)意義上說(shuō)，治理實(shí)質(zhì)上是一種“協(xié)商民主”的政治行為。協(xié)商民主是貫徹協(xié)作

11、原則的治理方式。第六，合法性原則。按照人民主權(quán)理論，人民是否自愿授權(quán)并接受某個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治就是該機(jī)構(gòu)合法性的來(lái)源。越得到人民認(rèn)同和支持的機(jī)構(gòu)合法性越高，反之則相反。公共治理是徹底貫徹這一理念的政治模式，它反對(duì)統(tǒng)治觀念，也不同于管理模式。公共治理認(rèn)為，合法性不僅來(lái)源于公民的政治授權(quán)，還來(lái)源于人民在具體公共決策過(guò)程中的廣泛參與、互動(dòng)和支持。只有尊重公民的意愿，與公民一起，根據(jù)公民的利益要求和民主選擇而制定的政策才具有真正的高度合法性。公共治理的主要特征（與傳統(tǒng)行政管理相比）第一，治理主體的多元化。參與管理的主體已經(jīng)不只是政府部門(mén),而是包括全球?qū)用?、?guó)家層面和地方性的各種非政府非營(yíng)利組織、政府間和

12、非政府間國(guó)際組織、各種社會(huì)團(tuán)體甚至私人部門(mén)在內(nèi)的多元主體的分層治理。多元主體治理表明了橫向分權(quán)的觀念,分層治理表明了縱向分權(quán)的觀念。在多元主體為特征的公共治理范式中,有限政府是其最突出的特征。在整個(gè)社會(huì)體系中,按照國(guó)家與社會(huì)的分離、政府與市場(chǎng)邊界的劃分、公域與私域界限的調(diào)整,不同治理主體對(duì)應(yīng)著不同的治理對(duì)象或客體,發(fā)揮著各自的作用。第二，治理客體的擴(kuò)展。公共治理涉及的領(lǐng)域很廣,包括國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治、公共事務(wù)管理與服務(wù)、公共部門(mén)自身的管理、各種社會(huì)組織和團(tuán)體的管理等,而且依據(jù)公共治理的本來(lái)含義,全球公共問(wèn)題和公共事務(wù)的治理也內(nèi)含其中,只是我們常常習(xí)慣于以國(guó)家界限來(lái)談?wù)摴仓卫韱?wèn)題而已。無(wú)論從公共治理

13、的理論涵義而言,還是從全球社會(huì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)需要來(lái)說(shuō),公共治理必然包括全球公共治理,這是不言自喻的。當(dāng)然,相對(duì)于國(guó)家內(nèi)的公共治理而言,全球公共治理具有其特殊性。第三，治理機(jī)制和手段的變革。公共治理不僅從規(guī)模、活動(dòng)范圍等方面對(duì)政府進(jìn)行改革，而且更重要的是從管理體制或者運(yùn)行機(jī)制等方面對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行深層次的改革。改善管理機(jī)制，提高組織績(jī)效和效率是公共治理理論關(guān)注的核心問(wèn)題，而公共治理變革的核心是引入私營(yíng)部門(mén)管理的模式以改善公共部門(mén)的組織管理績(jī)效：一方面，在公共部門(mén)的管理中積極引進(jìn)私營(yíng)部門(mén)中較為成功的管理理論、方法、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)；另一方面，積極推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)更多地參與公共事務(wù)和公共服務(wù)管理。同時(shí)，在明確區(qū)

14、分公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的不同責(zé)任的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府的應(yīng)有責(zé)任。簡(jiǎn)言之，公共治理不再是一種政府統(tǒng)治的手段，而代表了一種新的社會(huì)多元管理模式,這是治理概念的本質(zhì)含義。二、公共治理的模式市場(chǎng)化治理市場(chǎng)化是公共治理的重要手段，以市場(chǎng)化方式為主要手段的治理模式可以概括為市場(chǎng)化治理。這一模式被譽(yù)為“新公共管理”的政府改革運(yùn)動(dòng)中非常流行。市場(chǎng)化比較經(jīng)典的方式是私有化。市場(chǎng)化模式把政府定為承包人、經(jīng)營(yíng)者的角色，希望政府能夠?qū)⒋罅康墓操Y金最大化地運(yùn)用在投資、生產(chǎn)領(lǐng)域，從而為公眾資金創(chuàng)造賺取利潤(rùn)的機(jī)會(huì)，贏得更多的福利。所以，企業(yè)家精神滲透到政府行動(dòng)的每個(gè)方面。彈性化治理彈性化治理是在批判傳統(tǒng)的官僚制模型的基礎(chǔ)上提

15、出來(lái)的一種模式。彈性化治理主張變革政府機(jī)構(gòu)、放松僵化的制度，靈活、便捷、負(fù)責(zé)任地服務(wù)于地方社區(qū)。彈性化政府是指政府有應(yīng)變能力、能夠有效回應(yīng)新的挑戰(zhàn)?；蛘哒f(shuō)，政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的策略，而不是用固定的方式來(lái)回應(yīng)新問(wèn)題。傳統(tǒng)的官僚制在其發(fā)展中有兩個(gè)弊端：一是機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，人員越來(lái)越多；二是不能為社會(huì)提供越來(lái)越多的有效的公共服務(wù)。彈性化治理就是針對(duì)這些提出的。彈性化治理對(duì)傳統(tǒng)的理性化的官僚制度提出了直接的挑戰(zhàn)。對(duì)于官僚制，彈性化是一種可能的替代方式。多中心治理所謂“多中心治理”是針對(duì)傳統(tǒng)行政只有一個(gè)中心、權(quán)力高度集中、利益高度整合而提出的。“多中心治理”指在一個(gè)特定地區(qū)按照地域特點(diǎn)，遵照傳統(tǒng)社會(huì)文化的慣例，建立多個(gè)治理中心，每個(gè)中心都成為一定地區(qū)的服務(wù)樞紐，實(shí)現(xiàn)公共治理的協(xié)調(diào)和整合功能。多中心治理包括政府、市場(chǎng)組織、社區(qū)、公民多方的共同協(xié)作管理。其中，任何一方都不是孤立存在的，而是能動(dòng)地發(fā)揮自己的作用，幫助其他主體更好地提供服務(wù)。多中心治理對(duì)習(xí)慣于集權(quán)化、統(tǒng)一化管理的國(guó)家和地區(qū)有著重要的啟發(fā)性意義。公民治理博克斯在其公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)