把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里楊小軍國家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任課程前言大家好，我們今天給各位介紹的這個(gè)主題是關(guān)于反腐敗的體制和機(jī)制建設(shè)，我們用了一個(gè)核心的標(biāo)題來點(diǎn)題，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，這個(gè)話是新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體講制度建設(shè)與反腐倡廉時(shí)特別強(qiáng)調(diào)的一句核心關(guān)鍵詞，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。在這一講當(dāng)中我們準(zhǔn)備說三個(gè)問題：第一個(gè)，關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)；第二個(gè)問題，權(quán)力的分配和監(jiān)督制約；第三個(gè)問題，如何樹立法治的權(quán)威，用法制來管事、管人和管權(quán)。下面我們來介紹這三個(gè)方面的內(nèi)容。一、簡(jiǎn)政

2、放權(quán)第一個(gè)問題，簡(jiǎn)政放權(quán)。簡(jiǎn)政放權(quán)這個(gè)主題經(jīng)常是擱在行政審批制度改革或政府職能轉(zhuǎn)換這個(gè)標(biāo)題下來講的。但我們認(rèn)為簡(jiǎn)政放權(quán)的本質(zhì)是在于把權(quán)力還給社會(huì)，還給企業(yè)，還給個(gè)人。就是說政府不要過多地去干預(yù)和管制社會(huì)和權(quán)力。其實(shí)腐敗的問題和簡(jiǎn)政放權(quán)有著直接的關(guān)聯(lián)，如果政府管得過寬，行政權(quán)力過大，那在這個(gè)權(quán)力運(yùn)行過程當(dāng)中，它出現(xiàn)腐敗的概率就更大、更高。所以，簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)于反腐敗而言是一個(gè)基礎(chǔ)性的制度建設(shè)。（一）公權(quán)力是制度賦予的首先我們需要回答一個(gè)問題，公權(quán)力，腐敗是主要從公權(quán)力當(dāng)中來的，這個(gè)公權(quán)力是從何而來？是制度賦予的。無論是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，法院的權(quán)力，還是其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，它都是制度賦予的，這樣才具有公

3、權(quán)力的屬性，通過法律，通過政治的決定，通過法規(guī)等一系列建章立制，然后在這個(gè)制度當(dāng)中誰來行使這個(gè)權(quán)力，誰管誰，上下是什么關(guān)系，左右是什么關(guān)系，國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的相對(duì)人、當(dāng)事人是什么關(guān)系等來確定了這個(gè)社會(huì)的秩序，當(dāng)然首先是管理秩序。所以，所有的公權(quán)力的來源、母體是制度，否則它就不具有合法性和秩序性。（二）改革和完善制度那么既然權(quán)力是從制度當(dāng)中來，所以公權(quán)力的濫用就說明一個(gè)問題。這個(gè)權(quán)力既然從制度當(dāng)中來，那這個(gè)制度是我們自己建的，為什么會(huì)出現(xiàn)濫用？因?yàn)橹贫扔袨E用權(quán)力的空間和缺陷。所以，改革和完善制度，確保公權(quán)力不被濫用或少被濫用就成了我們制度建設(shè)的一個(gè)核心命題。比如我們錄取一個(gè)學(xué)生，這是一個(gè)學(xué)校的權(quán)力

4、，那這個(gè)權(quán)力是法律給他的，所以他錄學(xué)生的時(shí)候會(huì)衡量這個(gè)學(xué)生是不是符合標(biāo)準(zhǔn)，如果我們不給它權(quán)力，它就無法解決學(xué)生的入學(xué)問題。但給了這個(gè)權(quán)力以后，盡管制度上有這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但這個(gè)學(xué)校還是有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，這是制度上的缺陷。當(dāng)他行使這個(gè)權(quán)力的時(shí)候，應(yīng)該是按照制度本身的要求去做的，但有可能行使權(quán)力的這個(gè)人（或這些人）因事因人而異，他就不一定按照制度的要求，他會(huì)按照個(gè)人的好惡、利益的選擇、利益的因素來作出選擇，這樣就出現(xiàn)了所謂招生腐敗、高校腐敗、學(xué)校腐敗、教育腐敗等現(xiàn)象。所以從這個(gè)典型的事件我們來分析，是這個(gè)制度仍然是存在著缺陷的，它不夠完善。當(dāng)這個(gè)制度在給予公權(quán)力的時(shí)候，很大程度是建立在這個(gè)制

5、度有一個(gè)初疏的框架結(jié)構(gòu)的控制就夠了。但真正這個(gè)人去行使權(quán)力的時(shí)候，我們對(duì)他的實(shí)際控制有多少？那未必。比如最近熱議的一個(gè)話題，所謂“末梢腐敗”，即村官腐敗問題。村官是大家選出來的，他也是所謂上級(jí)黨委、上級(jí)政府監(jiān)督下選舉出來的，這個(gè)上下結(jié)合的體制造就了幾個(gè)村官，既然是大家選出來的，那大家就應(yīng)該放心，大家也就能夠監(jiān)督到他，但事實(shí)上經(jīng)常不是這樣，一朝權(quán)在手，這個(gè)制度賦予了這個(gè)村委會(huì)主任也好，其他的村委會(huì)委員也好，有了幾個(gè)人決定村里重大事務(wù)的權(quán)力，這幾個(gè)人去決定村里的重大事務(wù)的權(quán)力，比如土地征收、土地征用的補(bǔ)償款，這個(gè)款來了以后怎么用？有的地方會(huì)作決定，先給大家發(fā)上50%的土地補(bǔ)償款，然后另外50%拿去

6、投資，他還不是說揣自己的腰包，投資了以后我們連本帶收獲再分給大家，大家就可以分錢了，分錢就越多，就按照這個(gè)事情去做，那這個(gè)事情就這幾個(gè)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)定了，這就是因?yàn)樗羞@個(gè)權(quán)力，而村民同意不同意，答應(yīng)不答應(yīng)，沒有人去征求他的意見，即便有人反對(duì)，但也是微乎其微的聲音，所以可以忽略不計(jì)，這在第一關(guān)上就出了問題，當(dāng)農(nóng)民的補(bǔ)償款被發(fā)下來的時(shí)候，如何使用，按照規(guī)定應(yīng)該是如數(shù)地交給農(nóng)民，但他選擇了一半交給農(nóng)民，另外一半拿去投資，這是制度賦予的權(quán)力，但這個(gè)制度存在缺陷，當(dāng)村委會(huì)把錢不完全發(fā)給農(nóng)民的時(shí)候，我們無法去控制他。所以他把這個(gè)錢拿去投資了，投資以后，投資項(xiàng)目失敗，最后一個(gè)錢血本無歸。那我們來看這個(gè)問題，

7、這時(shí)候村民沒有拿到這50%的款，村民就問了：我們的錢呢？說：等一等，我們過一段時(shí)間會(huì)有的。這個(gè)等，一等，二等，三等不來，最后村民火了，村民怒了，村民上告，然后上級(jí)機(jī)關(guān)一查，發(fā)現(xiàn)50%的款已經(jīng)血本無歸了，已經(jīng)去投資打了水漂，那這種制度的空缺是重大的。這幾個(gè)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，他們可以做到一個(gè)屋子里小聲地嘀嘀咕咕地把大多數(shù)的人的錢就給拿出去用了，既然他可以拿到別處用，那他也可以拿到別處去，甚至是截留，干別的事或貪污、挪用、拿去中飽私囊等。所以，這個(gè)制度是有缺陷的，那這個(gè)制度的缺陷是濫用公權(quán)力的一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒有這個(gè)空子可以鉆，那他只能發(fā)下來。比如我們最近幾年的改革，單位的工資、員工的工資、公務(wù)員的工資是

8、從財(cái)政上直接撥到個(gè)人的工資卡上的，他不再經(jīng)過單位的公賬、大賬，那這是制度的一種完善。因此你所在的單位它沒有辦法再把你的工資，財(cái)政發(fā)別的錢再去挪為他用，把這個(gè)漏洞給堵了，當(dāng)然我們需要很多這樣的漏洞需要堵。這就說明，所謂公權(quán)力濫用一定是有制度的空間的，它才可能濫用，所以，改革和完善制度是一個(gè)基礎(chǔ)性工程。（三）厘清公權(quán)力和私權(quán)利的界限第三，我們需要厘清公權(quán)力和私權(quán)利的界限，以防止公權(quán)力恣意妄為。十八屆三中全會(huì)講，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面改革的重點(diǎn)，核心的問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。所以，需要推行地方各級(jí)政府及其工作部門的權(quán)力清單制度，包括正面清單和對(duì)老百姓的所謂負(fù)面清單。講這一段話，其實(shí)我們就要講一個(gè)核

9、心問題，公權(quán)和私權(quán)的界限何在。我們認(rèn)為，公權(quán)力之所以屢屢侵犯私權(quán)，是因?yàn)榻缦弈：?，界限不清，它可以跨越，它可以從它的領(lǐng)地跨越到別人的領(lǐng)地，它就可以變成一個(gè)恣意妄為、為所欲為的權(quán)力，尤其是當(dāng)這種權(quán)力被有些人利用的時(shí)候。按照中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，表面上看或單方面看，它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制問題，但經(jīng)濟(jì)體制改革，改到今天的核心問題是三中全會(huì)講的，它是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。哪些事情是政府管的，是公權(quán)力管的，哪些事情是市場(chǎng)的，是企業(yè)個(gè)人自己的事情。如果把這個(gè)權(quán)力界限不分清，那你的也是我的，我的也是你的，其實(shí)最終公權(quán)和私權(quán)要攪和在一起的話，一定是公權(quán)力會(huì)去濫用，去恣意妄為地侵犯私權(quán)利，因?yàn)楣珯?quán)力更為強(qiáng)大

10、。當(dāng)兩個(gè)主體在博弈的時(shí)候，沒有一個(gè)制度在管，一定是這個(gè)博弈逐漸地把弱小的一步一步給蠶食掉了。所以要厘清關(guān)系。（四）還權(quán)于社會(huì)和市場(chǎng) 第四，當(dāng)前正在進(jìn)行的是簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于市場(chǎng)。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)管得過多，過多地干預(yù)了社會(huì)，過多地干預(yù)了市場(chǎng)，干預(yù)了企業(yè)，干預(yù)了經(jīng)濟(jì)自身的活動(dòng)，在這個(gè)過程當(dāng)中就出現(xiàn)了權(quán)力尋租，就會(huì)出現(xiàn)腐敗。迄今為止，最近幾年來公布的大多數(shù)的貪官的案件絕大部分的腐敗都和一個(gè)領(lǐng)域有關(guān)，即行政審批。在這個(gè)領(lǐng)域它是腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，因?yàn)檫@個(gè)事情不歸你管，但是他要去控制你，為什么？因?yàn)檫@個(gè)事情應(yīng)該這樣管，可是你那樣去控制。比如你抱一個(gè)東西上來，那本來該批，但是我就給你拖著，拖著

11、你受不了了，拖著你著急了，你到處找人，四處鉆營，最后你給我送一部分錢，那我就給你批了。這種現(xiàn)象在實(shí)踐當(dāng)中，在各位的身邊、周圍聽說的、見到的、看到的，都還是有的。所以現(xiàn)在的改革，簡(jiǎn)政放權(quán)的核心是還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于市場(chǎng)。中共十八屆三中全會(huì)講要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，當(dāng)然也要更好地發(fā)揮政府的作用，關(guān)鍵是決定性作用，我們現(xiàn)在有很多資源配置，有的是歸市場(chǎng)的，有的是歸政府的，那政府在資源配置當(dāng)中，如果它去起決定性作用，它會(huì)產(chǎn)生的后果是，它會(huì)讓一個(gè)部門，部門會(huì)讓一個(gè)人或幾個(gè)人去管這個(gè)事情，比如國家能源局的幾位高官前一段時(shí)間紛紛落馬就與審批制度有關(guān)，比如能源項(xiàng)目的審批，無論是電的資源，還是風(fēng)力資源、水

12、力資源還是其他資源，這是資源配置，資源配置掌握在個(gè)別人手中，他是用一支筆，這支筆是聽他的心，而他的心就聽從于他的利益，所以最終很大程度上是利益在決定，當(dāng)他拿到足夠的好處和利益時(shí)候，他這支筆就可以向左偏，當(dāng)他沒有拿到足夠利益的時(shí)候，這支筆的審批就可以向右偏，所以不要忘記三中全會(huì)講使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。最終能夠決定資源配置的是市場(chǎng)，那就是競(jìng)爭(zhēng)，是企業(yè)自身，而不是行政機(jī)關(guān)。三中全會(huì)確定的這個(gè)核心命題是一個(gè)反腐倡廉的根本性問題。 我們需要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度地減少中央政府對(duì)于微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理，提高效率

13、，直接面向基層，量大面廣，由地方管理更方便、更有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)一律下放地方和基層管理，這是我們確定的三個(gè)事項(xiàng)的目標(biāo)。第一，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠調(diào)整的，政府就不要審批了，這是把權(quán)還給市場(chǎng)，還給企業(yè)。如一個(gè)投資活動(dòng)，它沒有使用政府的資金，沒有使用財(cái)政資金，是企業(yè)自有資金，它是投向這個(gè)項(xiàng)目，還是投向那個(gè)項(xiàng)目，它是在這個(gè)地方做，還是在那個(gè)地方做，我們?yōu)槭裁匆獙徟?？這種審批都有幾個(gè)理由，一個(gè)理由是，它是否符合產(chǎn)業(yè)政策，我們要進(jìn)行把關(guān)，比如它是限制性的項(xiàng)目，讓它來投就不合適，如果是個(gè)鼓勵(lì)性的項(xiàng)目的我們希望大家都去投，這是一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策問題。第二，如果它要投的話也許會(huì)重復(fù)投資，會(huì)造成浪費(fèi)，張三在這個(gè)地方投，李四

14、也在這個(gè)項(xiàng)目上投，王五也在這個(gè)項(xiàng)目上投，投多了以后會(huì)造成資源的浪費(fèi)、資產(chǎn)的浪費(fèi)，造成重復(fù)投資，浪費(fèi)等理由。這種擔(dān)心既沒有必要，甚至是一個(gè)偽命題，只要它沒有使用政府資產(chǎn)，政府的資金，財(cái)政的資金，它是由企業(yè)自有資金去投資，這是屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)市場(chǎng)不能夠調(diào)節(jié)嗎？我們假定它去投一個(gè)項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目、這個(gè)產(chǎn)業(yè)它看好，但是它看錯(cuò)了，那它一投進(jìn)去就失敗了，為什么？因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目不掙錢，它沒有市場(chǎng)，市場(chǎng)已經(jīng)飽和了，這是一。假定這個(gè)企業(yè)已經(jīng)死掉了，它就浪費(fèi)了。問題在于哪兒？當(dāng)它浪費(fèi)掉，當(dāng)它死掉了以后，那后面的企業(yè)的資產(chǎn)就不會(huì)再來投資這個(gè)區(qū)域了。這是市場(chǎng)選擇，這個(gè)選擇是要由千千萬萬個(gè)企業(yè)的死死生生來作為選擇

15、的標(biāo)準(zhǔn)的。而不是我們行政機(jī)關(guān)要通過一支筆、一個(gè)腦袋去給它作決定的。所以市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)，政府就不要去審批。那政府要去批，這個(gè)審批當(dāng)中就會(huì)產(chǎn)生腐敗，所以我們這個(gè)權(quán)力政府就不要掌握了，就放走算了，這是一個(gè)很基礎(chǔ)的要求。第二，對(duì)于保留下來的審批事項(xiàng)要進(jìn)行規(guī)范，要提高效率。這個(gè)社會(huì)、這個(gè)國家不可能一個(gè)審批都沒有，在各個(gè)國家都是這樣，只不過多與少而已。既然保留下來了，那你怎么去管？那是一個(gè)吃拿卡要的手段，還是一個(gè)服務(wù)老百姓的工具？這就是對(duì)它進(jìn)行嚴(yán)格的控制和管理，你要管不住它，它又不會(huì)變?yōu)橐粋€(gè)腐敗的溫床。所以未來的制度建設(shè)，一個(gè)核心建設(shè)是在于要解決好保留下來的行政審批我們能否將它管得住，這是第二。第三，我們從

16、中層、高層，乃至中央的行政管理管了很多，很瑣碎，很具體的事務(wù)，層層審批，大家“跑部錢進(jìn)”，都到北京來辦事。三中全會(huì)提出，凡是直接面向基層，面大量廣，由地方管理更為方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)一律下放，下放到基層和地方去。這是服務(wù)功能的體現(xiàn)，這是簡(jiǎn)政放權(quán)的體現(xiàn)，是這三個(gè)問題。這是第一個(gè)問題，簡(jiǎn)政放權(quán)。通過簡(jiǎn)政放權(quán)以縮小政府權(quán)力的空間，當(dāng)然也就縮小了貪污腐化的空間。通過簡(jiǎn)政放權(quán)，我們還權(quán)于社會(huì)，讓社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)自身發(fā)揮作用。這樣才能釋放改革的紅利，你老把它管得死死的，它哪里來的活力。所以，當(dāng)然要通過簡(jiǎn)政放權(quán)，我們能夠極大地縮小腐敗的空間和余地。通過規(guī)范管理，我們更能夠約束住很多漏洞，這是我們講的第一個(gè)

17、問題，關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)的體制機(jī)制制度建設(shè)當(dāng)中一個(gè)最核心、最基礎(chǔ)的問題是簡(jiǎn)政放權(quán)。二、分權(quán)和監(jiān)督制約（一）科學(xué)分配權(quán)力第二，分權(quán)和監(jiān)督制約。權(quán)力不能過分集中，如果權(quán)力過分集中，那就誰都管不住他，所謂監(jiān)督制約就是虛的。權(quán)力越大，我們就越?jīng)]有辦法控制，這是肯定的。所以，我們首先要解決的第一個(gè)問題是分權(quán)，權(quán)力必須適當(dāng)?shù)胤珠_。集權(quán)有什么好處？集權(quán)是辦某一個(gè)事情的時(shí)候的效率會(huì)很快。一個(gè)人說了算或就這幾個(gè)人說了算，就像軍隊(duì)一樣，它是打仗的，它為了適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，它實(shí)行高度集權(quán)，比如營長(zhǎng)、團(tuán)長(zhǎng)、軍長(zhǎng)，他就是一個(gè)人說了算，這個(gè)體制適合于戰(zhàn)爭(zhēng)。并不能說我們要打仗了，然后我們來討論，然后爭(zhēng)論不下。你的意見，我的意見，最

18、后我們舉手表決，那這個(gè)仗就沒有辦法打，多數(shù)人的意見說我們應(yīng)該這樣打，但少數(shù)人的意見說我們應(yīng)該那么打，四種意見，八個(gè)人最后如何選擇？我們用投票的方式，這樣的仗在全世界的體制當(dāng)中就是一個(gè)失敗的體制，但軍隊(duì)?wèi)?zhàn)爭(zhēng)是這樣，但和平時(shí)期的國家政權(quán)并非如此。如果行政機(jī)關(guān)也是權(quán)力過分集中，公權(quán)力也是過分集中的話，它也會(huì)導(dǎo)致腐敗，所以我們經(jīng)常有一句話是絕對(duì)的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。所以，我們先要解決第一個(gè)問題，科學(xué)地分配權(quán)力，防止權(quán)力過分集中。我們講的這個(gè)分權(quán)不是西方講的三權(quán)分立的立法、司法和行政，那是一種政治體制，我們是反對(duì)的。我們講的分權(quán)是公權(quán)力必須科學(xué)地進(jìn)行分配，什么叫科學(xué)的分配？拿反腐倡廉來講就是不要讓權(quán)力

19、過分集中在某些部門和某些人手中。權(quán)力不能出現(xiàn)個(gè)別化的現(xiàn)象，高度集中的權(quán)力。所以，在國家機(jī)關(guān)當(dāng)中，在行政機(jī)關(guān)當(dāng)中我們是需要去衡量的，需要去進(jìn)行適當(dāng)?shù)钠骄峙涞?，為什么？過分的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致過分的腐敗。如“一把手”的權(quán)力，大大小小的事情都由他一個(gè)人最終拍板了，那這個(gè)班子起什么作用？這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體起什么作用？如果權(quán)力過分地集中在“一把手”當(dāng)中，“一把手”當(dāng)然擁有更多的權(quán)力，但這個(gè)權(quán)力不能分配得過多，所以我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都可以把單位的權(quán)力做權(quán)力清單，看局長(zhǎng)辦公會(huì)是什么權(quán)力，省長(zhǎng)是什么權(quán)力，副省長(zhǎng)是什么權(quán)力，是不是有過分集中，令人害怕的局面。如果一個(gè)市長(zhǎng)手里握著權(quán)力多達(dá)上百項(xiàng)，最終都是由他一個(gè)人說了算，那那些副市

20、長(zhǎng)起了一個(gè)助手的作用，那這個(gè)助手而不是副手，那對(duì)“一把手”的權(quán)力分配一開始就是不合適的。那在這個(gè)體制下，這個(gè)市長(zhǎng)他不腐敗完全靠他自律，制度沒有辦法對(duì)他進(jìn)行管理。比如交通體制，前兩年一個(gè)大家都知道的故事，在建設(shè)高等級(jí)公路、高速公路、各種公路過程當(dāng)中，交通管理部門的權(quán)力、“一把手”或主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力過分集中，它既是一個(gè)行政的權(quán)力，它又是一個(gè)交通建設(shè)指揮部的項(xiàng)目分配權(quán)，還有一個(gè)資金的結(jié)算權(quán)，所有的權(quán)力，行政的和經(jīng)濟(jì)的都給了他。這種體制有什么好處？這就是權(quán)力的過分集中，權(quán)力過分集中了以后最大的好處是路修得特別快，這么多年來，全國的高速公路、高等級(jí)公路，各種好的公路，幾乎遍布了全國，但它帶出了另外一個(gè)問題

21、，這種高度集中的權(quán)力體制導(dǎo)致了一個(gè)又一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的倒臺(tái)。甚至有的省的交通廳長(zhǎng)是連著三任領(lǐng)導(dǎo)都被檢察院抓了，腐敗方面的前赴后繼，為什么？這不能不說是有制度的原因，這是權(quán)力過分集中，他一個(gè)人手里把握著所有決策項(xiàng)目的權(quán)力，所有這條建設(shè)的發(fā)包的權(quán)力，他想包給就包給誰，最終還是他說了算。那這個(gè)項(xiàng)目做完了以后，能不能讓你驗(yàn)收通過，他說了算。這個(gè)項(xiàng)目最后能不能給你如期撥款，他說了算。他既是建設(shè)者，既是招標(biāo)單位，又是驗(yàn)收者，又是使用者，還是管理者，集幾種權(quán)力于一身，這是不科學(xué)的權(quán)力分配。在這種體制下，注定是一個(gè)不好的結(jié)果。這是第一。（二）用制度制約權(quán)力第二，我們還必須給一部分權(quán)力，我們不能讓它過分集中，但你不能一

22、點(diǎn)都不集中，那樣的話就沒有任何辦事效率了。所以我們必須還要給各個(gè)機(jī)關(guān)、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一定的權(quán)力，甚至相對(duì)集中的權(quán)力，但我們要對(duì)他進(jìn)行制約，這是第二層含義，以防止他獨(dú)斷專行，那這個(gè)制約就要從制度上來建設(shè)。比如，副手分管某個(gè)行業(yè)，主要領(lǐng)導(dǎo)他不管，這是一個(gè)相互制約的制度，一種制度，為什么？因?yàn)槟愎苣氵@幾個(gè)處室，這個(gè)行業(yè)，但你有事情還得給主要領(lǐng)導(dǎo)人匯報(bào)，主要領(lǐng)導(dǎo)人想干預(yù)這個(gè)事情，他也得通過你，這就形成了必要的權(quán)力制約，然后重大事情要決定的時(shí)候是不是要經(jīng)過集體討論？集體討論完了以后就需要經(jīng)過上級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，同級(jí)的、上級(jí)的等等是防止個(gè)別人的獨(dú)斷專行，這是第二。（三）權(quán)力的運(yùn)行要公開透明第三，權(quán)力的運(yùn)行要公開透明。所

23、謂透明度的建設(shè)應(yīng)該是反腐倡廉的一個(gè)長(zhǎng)期工程，也是一個(gè)很有效的抓手。凡是一種現(xiàn)代化，一種權(quán)力制度肯定是少數(shù)人擁有的，中國13億人口不可能人人手里都有一份公權(quán)力。所以，畢竟有少數(shù)人會(huì)去執(zhí)掌和行使權(quán)力，再好的制度都不可能防止使用權(quán)力人去濫用權(quán)力，我們只能減少，說完全給他根絕，說你手里有這個(gè)權(quán)力，但如果他想腐敗，從制度建設(shè)上來，只能大面積地減少，所以想從根子上鏟除他腐敗的可能，分權(quán)也好，制約也好，都是很難做到完全的。但有一個(gè)方法是一個(gè)很有效的抓手，把這個(gè)權(quán)力運(yùn)行的過程給它透明了，把它打開，讓所有的人都能看到，讓班子成員能看到，讓機(jī)關(guān)的成員能看到，讓老百姓能看到，讓當(dāng)事人能看到，這是權(quán)力運(yùn)行的公開透明。

24、在透明之下，在陽光之下，這個(gè)權(quán)力運(yùn)行之后就會(huì)有所收斂，有所忌諱，有所收手，你就會(huì)有害怕之處。沒有誰聽說腐敗要公開的，腐敗都是藏著的，都是在黑箱子里才能操作的。所以，大力推進(jìn)信息公開透明化，透明度建設(shè)，既是反腐倡廉的一個(gè)長(zhǎng)期抓手，也是一個(gè)有效抓手。有一句老話“陽光是最好的防腐劑”，權(quán)力給你，你去用去，但我把這個(gè)過程給打開。我們舉一個(gè)很簡(jiǎn)單的例子，災(zāi)后重建國家給了一筆錢，這個(gè)資金怎么分？這是一個(gè)很大的權(quán)力了，怎么分？有標(biāo)準(zhǔn)、有政策，法律也好，政策也好，標(biāo)準(zhǔn)也好，要求也好，它是有標(biāo)準(zhǔn)的，然后這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在運(yùn)用過程當(dāng)中你是否符合這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。我們這個(gè)村你符合還是他符合，你符合多少，你應(yīng)該按什么標(biāo)準(zhǔn)，他應(yīng)該按什

25、么標(biāo)準(zhǔn)，他需要把這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)用到每一個(gè)人頭上，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)用到每一個(gè)人頭上的時(shí)候就會(huì)出現(xiàn)問題。比如你家的人口怎么算？比如你家的房屋面積怎么算？這里面有很大的空間，不要小看了人口的計(jì)算和面積的計(jì)算，給你計(jì)算得多一點(diǎn)，那你將來得到的錢就多，如果給你手里摳得緊一點(diǎn)，那你得到的這個(gè)錢就少。那這一增一長(zhǎng)，中間就不是幾千塊錢的差價(jià)，可能是幾萬，甚至是更多的。下面的老百姓（農(nóng)民）為了得到更多的好處，那他會(huì)不會(huì)來賄賂你？給你好處？那你不是就心安理得地這部分錢就揣在自己兜里，這種事情當(dāng)然存在。但問題在于，你有權(quán)力，只有你有權(quán)去確定他們的人口和土地?cái)?shù)量，你該給他多少錢，雖然有標(biāo)準(zhǔn)的，那這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)用在你頭上的時(shí)候是怎么個(gè)標(biāo)準(zhǔn)

26、，由于擔(dān)心你要腐敗，我們就不讓你弄了，不讓你弄，換一個(gè)人來弄也一樣的，他也有這個(gè)權(quán)力，那我們?cè)趺崔k？那我們就把過程公開，你把張三家的房屋算成這個(gè)面積，你把李四家的房屋算成那個(gè)面積，我們把這兩本賬都公開了，張三的可以看李四的，李四的可以看張三的，其他本村所有的村民，王五等人都可以看。那他們就提出疑問，為什么我們家的面積是這么多，為什么他們家是那么大？為什么他們家已經(jīng)有一個(gè)遷到別的地方去了，為什么還要把這個(gè)人放在人口當(dāng)中？那你就得去解釋，你解釋不過去，那就存在問題了。那這個(gè)東西是怎么被發(fā)現(xiàn)的？是因?yàn)楣_透明的問題。所以，只有公開透明，給你權(quán)力，讓你用，但要把透明度打開，在這種透明度之下，當(dāng)所有的公

27、民都能看到你的時(shí)候，相信你是無法進(jìn)行腐敗的。所以，權(quán)力運(yùn)行的公開透明是一個(gè)有效的抓手。但這個(gè)透明是一個(gè)逐步化的過程，因?yàn)檫@個(gè)透明度是具有深度且很長(zhǎng)的，它一直可以細(xì)化到很大的程度，在這種情況下，它有一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步增加透明度的問題。一開始只能是基本透明或部分透明，再后來是比較粗獷、原則的透明，比如“三公經(jīng)費(fèi)”，我們說我們吃了多少，我們接待費(fèi)用多少，我們出國費(fèi)用多少，我們只能知道個(gè)總數(shù)，那原來你一點(diǎn)都不知道的，那他想怎么吃就怎么吃，現(xiàn)在說不行，必須要將它公布出來，結(jié)果就出來了，那人們就不滿意了，光看結(jié)果看不出來，我們還要看他吃了多少，是什么項(xiàng)目里面吃了多少。那你就繼續(xù)公開，然后再下來是，那

28、好是哪個(gè)部門吃了多少，哪個(gè)人吃了多少，是吃了多少頓飯，那這樣下來就逐步細(xì)化了，這個(gè)才真的越來越具有威懾力，這是第二，關(guān)于分權(quán)。三、樹立法治的權(quán)威，用法律制度管事、管人、管權(quán)第三，要樹立法治的權(quán)威，要用法律制度去管事、管人、管權(quán)，其實(shí)中國法治建設(shè)的問題，包括反腐倡廉的問題有一個(gè)很關(guān)鍵的是是權(quán)大還是法大？如果權(quán)大，那就是人大，那就是人比法律大，那你就管不住他了，只有老大才能管老二，如果他權(quán)力大的話。所以我們要講一個(gè)權(quán)威問題，到底誰具有權(quán)威，從原則上來講，要確立反腐倡廉的制度，要進(jìn)行體制機(jī)制建設(shè)，一個(gè)基本的問題是確立法治的權(quán)威，而不是確立人治的權(quán)威，更不是確立個(gè)別人、個(gè)別權(quán)力的權(quán)威。（一）維護(hù)法治的

29、權(quán)威這就要解決第一個(gè)問題，要維護(hù)法治的權(quán)威，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。為什么要維護(hù)法治的權(quán)威，因?yàn)榉ㄖ问屈h和人民的共同意志，它既是人民的意志，當(dāng)然也是黨的意志，所以無論誰都必須服從他，因此他是老大，他是至上的。另外一個(gè)，為什么要用法治而不要人治？要把權(quán)力關(guān)到法治的籠子里？是因?yàn)榉ㄖ问侵螄碚拈L(zhǎng)久之道、可預(yù)期之道和集體之道，是這三句話。何為長(zhǎng)久之道？要保證一個(gè)國家，一個(gè)政權(quán)的長(zhǎng)治久安，舍法治其誰？你只有走這條路，全世界各國的經(jīng)歷，這么多年以來的歷史證明了這一點(diǎn)，如果你不走法治，一朝天子一朝臣，最后就搞得天下大亂，所以把制度攤出來，把法治攤出來，大家都按照這個(gè)制度去運(yùn)轉(zhuǎn)，這是長(zhǎng)久之道。第二，它是

30、可預(yù)期的，所以它是一個(gè)公平之道，所有的規(guī)則我們都是事先說好了的，對(duì)誰都公開，你不能出了事再來問。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，一個(gè)委員會(huì)在投一個(gè)票，按照規(guī)則必須是三分之二以上的人同意才行，那事先這個(gè)規(guī)則就寫了一個(gè)三分之二，它是三分之二以上，但一投票，當(dāng)投到某個(gè)事、某個(gè)人的時(shí)候，因?yàn)檫@個(gè)人數(shù)是單數(shù)才能投票，它一投投出一個(gè)按照比例來講的話，不到三分之二，就差零點(diǎn)幾分到達(dá)三分之二，那問題就來了，那這個(gè)小數(shù)點(diǎn)后的數(shù)字是要放進(jìn)去，是要按照四舍五入，還是小數(shù)點(diǎn)后面就不能算，如果不能算，那這個(gè)投票就沒過三分之二，那就沒達(dá)到，如果按四舍五入，它就成了三分之二。這時(shí)候因?yàn)檫@項(xiàng)投票已經(jīng)涉及到具體人或具體事背后的具體人，這時(shí)候

31、委員會(huì)的主席就說我們大家討論一下吧，討論讓它過還是不讓它過，這就存在問題了，這是針對(duì)這個(gè)人我們來議讓他過不讓他過，這叫為難大家，這就叫以權(quán)謀私了，因?yàn)槊鎸?duì)著這個(gè)人的時(shí)候，大家都不好去得罪他，那就過。什么叫可預(yù)期？這些制度、這些解釋是事先必須說好的，當(dāng)這些制度，這些問題出來以后，再去針對(duì)這個(gè)人去做解釋就有問題了，所以法治是這種可預(yù)期，是事前說好了的，對(duì)張三是這樣，對(duì)李四也是這樣，你們根據(jù)這個(gè)制度去選擇自己的行為。這才叫可預(yù)期，而且它是集體之道，是大家的意志，不是個(gè)別人的，所以大家的意志當(dāng)然高于個(gè)別人的意志，這是第一。（二）決策制度建設(shè)第二，我們要解決公權(quán)力當(dāng)中的一個(gè)重要制度，即決策制度。拿政府行

32、政機(jī)關(guān)來講，行政權(quán)當(dāng)中一個(gè)很大的權(quán)力是決策權(quán)，重大事項(xiàng)都是由決策權(quán)來完成的，這個(gè)權(quán)力是含金量最高的權(quán)力。這個(gè)制度應(yīng)如何建設(shè)它來符合用制度去管事、管人、管權(quán)的。1、決策的科學(xué)化第一個(gè)，決策的科學(xué)化制度建設(shè)問題，一個(gè)行政決策，重大事項(xiàng)的決策，不能在一個(gè)沒有規(guī)律的體制里面去完成，即領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋，“三拍”，先拍腦袋，后拍胸脯，最后不行了就拍屁股走人。其實(shí)我們?cè)缇吞岢鲫P(guān)于決策的科學(xué)化問題，問題是在制度上如何將它建設(shè)成一個(gè)科學(xué)化的決策制度。比如所有重大問題的決策方案是不是應(yīng)該有不同的兩套方案，不同的意見，以保證它的可選擇性，尤其是反對(duì)意見，比如說，做方案是不是應(yīng)該有一個(gè)更科學(xué)、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)去制定，而不是在沒作

33、決定，沒做方案以前，領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)把意圖表明了，所有人都按照領(lǐng)導(dǎo)意圖去做方案，那這個(gè)方案就談不上科學(xué)了。比如專業(yè)性問題，是不是需要請(qǐng)專家給出意見。你們幾個(gè)行政首長(zhǎng)坐到一起就懂這個(gè)事嗎？這是決策的科學(xué)性問題。2、決策的民主化第二，決策的民主性，民主化的問題，我們的決策當(dāng)中有民主決策制度，在當(dāng)前來講有兩個(gè)問題是民主決策的一個(gè)重要內(nèi)容，一個(gè)，班子內(nèi)部的民主，別搞成個(gè)別人的家天下，他一個(gè)人說了算，無論從黨章、從黨的制度，從法律上來講，黨政機(jī)關(guān)做重大決策的時(shí)候，它首先是一個(gè)決策班子內(nèi)部的民主問題，大家應(yīng)充分討論發(fā)表意見，尤其要尊重不同意見，不能一個(gè)人說了算，這是第一，在制度上要確保班子內(nèi)部民主。第二，公眾的參

34、與，行政決策、重大決策老百姓是要參與的，以保證這個(gè)決策能夠符合，至少不違背大多數(shù)老百姓的意志和利益。比如你要在我們這兒開發(fā)一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，如果從投資的角度而言是好事，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面而言是好事，但它會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞，那政府的選擇，它更多的是去選擇經(jīng)濟(jì)，而老百姓的選擇，他更多地選擇環(huán)境，這就需要協(xié)商，達(dá)成一種平衡，使雙方都能接受，這是行政決策的協(xié)商制度，這是現(xiàn)代行政的民主化決策。3、依法決策依法決策制度?，F(xiàn)在很多政府機(jī)關(guān)已經(jīng)做到了這一點(diǎn)，當(dāng)決策要拍板的時(shí)候，它一定在此之前對(duì)這個(gè)決策的合法性進(jìn)行論證，當(dāng)然這種論證還需要從制度上做得更嚴(yán)密一些，其意為，這種論證它應(yīng)該更具有獨(dú)立性和客觀性，而不是一個(gè)附庸

35、的擺設(shè)，它真的是合法嗎？領(lǐng)導(dǎo)的意圖已經(jīng)很明顯了，政府自己去審查的時(shí)候，不管有沒有問題，他都要把他說成沒有問題，如果是這樣的話，那這個(gè)制度就存在著重大的缺陷。這是第二。（三）審批許可制度建設(shè)第三，審批許可制度的建設(shè)問題。剛才我們講了，這個(gè)領(lǐng)域是腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，所以需要進(jìn)行大規(guī)模的制度建設(shè)。第一個(gè)是事項(xiàng)范圍，哪些事情能管，哪些事情不能管。我個(gè)人認(rèn)為，我們當(dāng)前的法律法規(guī)規(guī)定的那些行政許可大部分都沒有必要去管，通過事前管的，通過許可和審批去管的，沒有必要，我們有很多方式去管，但我們長(zhǎng)期以來依賴于事前控制的行政許可性的審批，如戶外廣告，當(dāng)然不光是城管局在管，交通部門也在管，河道部門也在管，鐵路部門也在管

36、，那這些戶外廣告都是經(jīng)過審批的，廣告都是經(jīng)過審批的，不用說戶外，當(dāng)你看到滿世界都是烏七八糟的亂廣告的時(shí)候，你覺得廣告管住了嗎？既然沒管住，那你為什么要去審批？這些事項(xiàng)范圍真的就必須要經(jīng)過我們的審批嗎？不一定。難道不能通過別的方式去解決？比如通過競(jìng)爭(zhēng)拍賣的方式，我這條路上的廣告我都拿出來賣，價(jià)高者得，你批它干什么？你批的話就是人為的，我要批給你，不批給他，我跟我關(guān)系好，你給我錢多，我就批給你。你能壟斷這個(gè)行業(yè)，我就批給你，你是個(gè)大戶，然后長(zhǎng)期有利于輸送，這就變成的腐敗。稅收減免，我減免你，不減免他，那你就得給我進(jìn)貢點(diǎn)，這就造成了腐敗。所以哪些事情要批，這條路遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有走完，當(dāng)前的審批制度改革還有很

37、長(zhǎng)的路，要極大地壓縮審批權(quán)。第二，權(quán)限。你能批不能批的權(quán)限在哪兒？我們給它立標(biāo)準(zhǔn)、立規(guī)矩，這個(gè)權(quán)力太大了。第三，保留下來的許可進(jìn)行規(guī)范，首先是標(biāo)準(zhǔn)問題，需要你審批，但審批的標(biāo)準(zhǔn)是越細(xì)化越好，讓審批者鉆的空子越來越小。第四，責(zé)任，你批出去，你擔(dān)責(zé)任，關(guān)于這個(gè)審批出了事情，都是由你負(fù)責(zé)，所以我們不怕你行使權(quán)力，關(guān)鍵是權(quán)力和責(zé)任要掛起鉤來，這也是一個(gè)很重要的抓手，就像有一些建設(shè)項(xiàng)目一樣的。比如這條高速路修了沒幾年就壓得一塌糊涂，現(xiàn)在是眉毛、胡子一把抓，誰都說不清楚，有人說這條修得不好，腐敗了。還有人說現(xiàn)在車輛太多，超載的，超重的車輛把路壓壞了。那我們能否有一個(gè)獨(dú)立的第三方來進(jìn)行一個(gè)鑒定？都是由交通部

38、門去弄，這個(gè)活就是你干的，這些領(lǐng)導(dǎo)人干的，會(huì)議也是領(lǐng)導(dǎo)人說的，說這個(gè)路修的有問題，那就是說你有問題，那他一定不會(huì)這么做，他自己會(huì)說這個(gè)路沒辦法，是車壓壞了，那市長(zhǎng)也不知道，你給他一匯報(bào)說，超載的車太多了，所以給它壓壞了。壓壞了，我們?cè)僦匦滦?，好了，幾個(gè)億又出去了。這個(gè)問題，其實(shí)真正要處理起來沒那么復(fù)雜，我們把路挖開，我們請(qǐng)獨(dú)立的第三方來進(jìn)行評(píng)估和檢查，它這個(gè)路是否符合當(dāng)時(shí)的設(shè)計(jì)要求，符不符合當(dāng)時(shí)給他的錢，如果是符合，這個(gè)路壞了，我們就該修，那我們就修了，如果不符合，也有壓壞的部分，那不管，那我們就要收拾原來的，要去找里面的貪污腐敗問題。所以，責(zé)任的可追溯性是一個(gè)很重要的話題，這是第三。（四）用

39、人制度建設(shè)第四，關(guān)于用人制度的建設(shè)。很多地方不重視，其實(shí)當(dāng)前的腐敗有一個(gè)藏在后面最大的腐敗就是用人腐敗的問題，所以用人制度建設(shè)就成為了一個(gè)關(guān)鍵，因?yàn)橐粋€(gè)部門、一個(gè)單位、一個(gè)機(jī)關(guān)，大家干活、干事的一個(gè)核心問題是人，是仕途，是當(dāng)官，所以讓誰當(dāng)，不讓誰當(dāng)，把誰放在什么崗位，進(jìn)什么人，不進(jìn)什么人，這是一個(gè)單位里面最大的權(quán)力，而這個(gè)權(quán)力的腐敗沒有引起我們足夠的重視。用人標(biāo)準(zhǔn)就不細(xì)化了，老是德、能、勤、績(jī)、廉這幾個(gè)大原則，德是什么德，怎么來考核，具有可操作性嗎？與中央的重大決策保持一致，誰都保持一致，大多數(shù)人都保持一致。所以這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不足以我們?cè)诰唧w的用人當(dāng)中的運(yùn)用了。說他有能，他有績(jī)，那他這個(gè)能如何來證明？抓幾件事情，再不怎么樣的人在幾年當(dāng)中干幾件成功的事還能干成的，我抓幾件能干成的事情說就完了，他那些干得一塌糊涂的事情不說就完了。所以這個(gè)用人標(biāo)準(zhǔn)的模糊化、原則化和空洞化是我們?cè)谟萌酥贫冉ㄔO(shè)里要解決的第一個(gè)問題。第二，誰在用人，用人的權(quán)力是誰的？誰去監(jiān)督他？因?yàn)橛萌耸屈h委，用人是主要領(lǐng)導(dǎo)，那在一個(gè)部