基于ppp模式下的新型城市化融資分析(共8頁)

1、基于(jy)PPP模式(msh)下的新型城鎮(zhèn)(chngzhn)化融資分析摘要：我國的基礎設施建設長期以來主要由政府財政支持投資建設，并由國有企業(yè)壟斷經營，但這種模式漸現疲態(tài)，特別是地方政府資金壓力越來越大。引進和應用PPP 模式，使民間資本參與到基礎設施、城鎮(zhèn)化建設中來，在合理的運用和監(jiān)督下能夠實行“雙贏”。但PPP 模式的運用是有一定條件的，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)PPP 模式的實踐經驗，對我國加快推行PPP 模式有著重要的實際意義。關鍵詞：PPP模式；公私合作，基礎設施建設引言新型城市化建設是中共十八屆三中全會確立的國家發(fā)展戰(zhàn)略，是全面建設小康社會的必由之路。我國在過去15年快速推進城鎮(zhèn)化的過程

2、中，投融資模式發(fā)生了巨大變化，從以預算內財政為主轉向依靠預算內、預算外財政以及銀行貸款和資本市場直接融資等多種方式相結合的局面。新一輪城市化需要巨大的資金支持，而在宏觀經濟疲軟、金融秩序整頓和房地產調控等多重因素作用下，地方政府稅收、土地出讓金收入以及投融資平臺融資等傳統(tǒng)資金來源的增速出現回落甚至萎縮。探索政府與社會資本合作的PPP模式，引入民間資本進入城市基礎設施建設領域，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，這對我國的新型城鎮(zhèn)化進程將產生極大的推動作用。一、PPP模式分析 （一）PPP模式的界定PPP（公司合作模式）的含義目前眾說紛紜，較權威的說明來自世界銀行，世界銀行將公私合作定義為：“公私

3、合作是指為提供公共物品以及服務，在私人部門與政府機構之間建立的長期合同關系，在這一關系之中，私人部門要承擔顯著的風險并負有管理責任”。在世界銀行定義的PPP 模式中強調了長期合作、私人部門承擔更多風險以及私人部門負有管理責任三方面內容。我國關于2013 年中央和地方預算執(zhí)行情況與2014 年中央和地方預算草案的報告指出，PPP是指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。這里更加強調政府與社會資本的合作，政府部門全程監(jiān)控雙方合作的進程。國內對

4、PPP 模式(msh)的研討尚處初始階段， 對PPP 模式的定義相對(xingdu)較少。羅曼、王海霞（2014） 認為(rnwi)，PPP模式是指公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共物品以及服務，從而實現公共部門的職能同時為民營部門帶來利益的管理模式，該模式具有“伙伴關系、利益共享、風險共擔”的特征。武若思、王春成（2014） 認為，PPP模式以公私合作為核心，以有效引入市場要素為基礎，充分發(fā)揮財政資源在調動市場力量、優(yōu)化資源配置方面的杠桿作用，為公共物品和服務的供給以及財政投資項目安排開辟了一種有效模式。（二）PPP模式的適用范圍及分析PPP模式以其公私合營的

5、優(yōu)勢，能夠整合政府部門與私人部門的資源，充分發(fā)揮社會資本的高效率優(yōu)勢。在提供公共服務和公共產品等領域，PPP模式能夠廣泛參與。表一 PPP項目范圍來源PPP項目應用范圍世界銀行交通運輸公路鐵路地鐵橋梁大眾運輸系統(tǒng)機場港口供水及垃圾處理供水供水及污水處理系統(tǒng)固體垃圾處理服務能源發(fā)電設施供電系統(tǒng)基礎設施教育：學校設施以及教育服務衛(wèi)生：醫(yī)院以及醫(yī)療服務設施與服務監(jiān)獄城市改造以及社會保障房工程亞洲開發(fā)銀行發(fā)電和電力配送供水和衛(wèi)生垃圾處理地下管道醫(yī)院校舍和教學設施體育場館航空管制以城市(chngsh)基礎設施建設為例，下圖闡釋了PPP模式(msh)在這些項目中是如何具體運作的。圖一 城市(chngsh)

6、基礎設施PPP模式運作流程圖二、PPP模式在國內外的實踐PPP 模式是一種在國外得到普遍應用的合作途徑，它不僅使民間資本進入社會公共事業(yè)領域成為現實，還通過政府與企業(yè)建立“利益共享”機制，實行長期持有和經營，有效地平衡了短期收益和長期收益，較好地解決了基礎設施短期回報差的問題。目前在大陸和香港地區(qū)也有一些利用PPP模式建設城市基礎實施的項目。1. 英國PPP 模式的運用。英國在保障性住房中成熟地運用了PPP 模式。英國的住房保障主要經歷了三個階段：20 世紀30 年代前后的廉價公房開發(fā)過渡階段；20 世紀40 年代70 年代前后的廉價公房大開發(fā)階段；20 世紀80 年代90 年代的公房私有化階

7、段。英國應用于保障性住房的PPP 模式主要有三種：一是私人主動融資。這是由私人部門和公共部門合作成立一個運作某個具體項目的特殊功能公司，在簽署的一份25 年30 年的合同下運營。財政部門向地方政府提供私人主動融資信貸，貸款的用途界限定在支付資本金、設施管理費等范圍內。二是大型自愿轉讓。這種模式開始于1933 年，原來屬于地方住房管理部門的社會住房移交給注冊社會業(yè)主（Registered SocialLandlord），轉讓之后，社會住房增值、維修和資產管理服務的責任也轉由注冊社會業(yè)主負責。社會注冊業(yè)主比地方住房管理部門在融資、投資方面有更自由的空間，且增加額外的投資時不會增加財政的負擔。三是臂

8、長管理組織。該組織是從地方住房管理部門分離出來設立的獨立實體，這樣可以使地方住房管理部門從公共住房管理繁雜的日常工作中分離出來，更注重于公共住房的戰(zhàn)略發(fā)展，而臂長管理組織則要承擔起管理當地存量公共住房， 提供維修、收租，行使承租人管理服務等職責。此外， 倫敦地鐵PPP 模式運用也比較成功。1990 年代， 英國政府面臨著地鐵投資嚴重不足的問題，1997 年，在權衡了多種扭轉不利局面的方案后，英國政府否定了完全私有化的方法，認為PPP 模式才是整個地鐵系統(tǒng)升級改造的最佳選擇。經過充分的論證和實行后，倫敦地鐵公司將地鐵系統(tǒng)維護和基礎設施供應以30 年特許經營的方式交由三家基礎設施公司負責，倫敦地鐵

9、公司仍然掌控著日常運營和票務工作，并通過固定支付和業(yè)績支付來回報基礎設施公司。倫敦地鐵公司特許經營期為30 年，在這段較長的時間內，地鐵的建設標準、對運營情況的考核標準都可能發(fā)生變化， 還會有一些簽約時無法預料到的事情發(fā)生。為此，倫敦地鐵PPP 模式的合約中專門增加了定期審核機制每七年半雙方重新審定一次合約條款，且為了保證重新審核的公正性，設定了專門的仲裁機制，確保合約的有效執(zhí)行。2. 澳大利亞(o d l y)PPP 模式的運用(ynyng)。澳大利亞20 世紀(shj)80年代為了解決加快基礎設施建設而帶來的資金不足問題，開始在基礎設施建設領域運用PPP 模式。其最普遍的PPP模式是，投資

10、者成立一個專門的項目公司（Special ProjectVehicle，通常簡稱SPV），由SPV 與政府就項目融資、建設和運營簽訂項目協(xié)議，協(xié)議期限一般為20 年30 年。SPV再與另外一些公司簽訂執(zhí)行項目各項任務的協(xié)議；為了保證這些公司能夠按時按質地履約， 確保項目進展順利，政府也和這些公司簽訂協(xié)議，一旦這些公司出現不能履行合約的狀況，政府可以隨時跟進。政府通過賦予SPV 長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施的快速建設和高效運營；一旦合同到期，項目資產無償轉交給政府。需要注意的是，澳大利亞政府運行PPP 模式并非一帆風順，1980 年代在剛開始運行PPP 模式時，政府主要是為了減少財政支

11、出，但較少向企業(yè)轉嫁項目的建設和運營風險，當時運行PPP 模式取得了顯著的效益，以至于1990 年代開始，澳大利亞政府為了促進經濟增長和提高效率，開始更多地引入私人資本，并將項目建設和運營的風險更多地交由企業(yè)承擔，以至于私人公司由于風險負擔過重，導致不少項目資金難以為繼，以失敗告終。2000 年以來，在澳大利亞財政較20 世紀80 年代、90 年代大有改善的基礎上， 政府也總結了以前的教訓，為了本國的重大工程項目順利實施，采取對現行法律進行合理地修正，甚至制定一項特別法律的措施，以便充分利用政府和私人公司各自的優(yōu)勢，較為理性地把政府的社會責任、遠景規(guī)劃、協(xié)調能力和私人公司的資金、技術、管理效率

12、結合起來，通過公私雙方共同合作，取得運用PPP 模式的“雙贏”結果。3. 香港特別行政區(qū)PPP 模式的運用。我國香港特別行政區(qū)有著(yu zhe)較豐富的PPP 模式(msh)運用歷史，從紅磡海底隧道到大欖隧道，再到大陸人所熟悉的香港迪斯尼公園(gngyun)都是香港運用PPP 模式的項目。其PPP 模式通常是，特別行政區(qū)的某個公共部門以政府采購的形式進行招標，由中標的單位聯(lián)合組建專門項目公司SPV，雙方簽訂10 年30 年的特許合同。SPV 與投資人、貸款人、保險公司、設計及施工承包商、營運商簽訂相應的協(xié)議，負責項目的全過程運作，從項目的融資、設計、建設和營運直至項目的移交。香港特區(qū)政府為了

13、鼓勵私營機構參與到PPP 模式中來，專門制定了相應的政策：一是當工程項目由政府公營部門轉移至私營機構時， 政府向服務項目的所有利益相關者做出咨詢；二是財務安排上，PPP 模式項目中涉及政府財政支持的部分，須經所屬政策局、政策委員會或行政會議、立法會的批準； 三是成立專門的業(yè)主委托人小組（Intelligent ClientTeam，簡稱ICT），并詳細制定了的小組的責任。該小組負責對實行PPP 模式的項目運營進行監(jiān)督，其成員通常包括政府機構人員、建筑師、各相關的專業(yè)工程師、律師、財務顧問等，且小組成員可以根據項目的進展階段做出相應的變動，確保實行PPP 模式項目的運營質量。三、推進PPP模式在

14、我國新型城鎮(zhèn)化建設中應用的建議1、建立和完善公私合作模式的法律制度清晰、完整、完善和一致性的法律制度是公私合作制有效運作并發(fā)揮其優(yōu)勢的必要保證。建立協(xié)調、配套(pi to)、明晰的法律和法規(guī),做到有法必依,而不是(b shi)朝令夕改,是在我國推行公私合作制最迫切也是最重要的任務。政府部門對公私合作制最大的支持應體現在對法律體系(tx)的建設上?！敖涷灡砻?建設性的和連貫一致的法制結構如能盡早建立,將極大地有利于提升公私合作制的認同度,促進其發(fā)展”。在國家級法規(guī)的基礎上,建議政府組織力量對現存的有關公私合作制的法律法規(guī)做一全面的清理,修正沖突的法律法規(guī),掃除不利于公私合作制發(fā)展的制度障礙。地方

15、政府和各部委可以根據出臺的國家級法規(guī),制定其所轄區(qū)域或行業(yè)的公私合作制法規(guī),也就是采用國家統(tǒng)一立法和單項立法相結合的模式,單項立法是在統(tǒng)一立法的基礎上對某一地區(qū)或行業(yè)進行的專門調整,使其最大限度的與當地或行業(yè)情況相符。立法的選擇應遵從本地區(qū)的經濟環(huán)境和法律狀況,體現透明、具有可預見性、前瞻性合理的法律框架。例如對于公私合作制的招標可以保有一定的靈活性,允許投標人提出創(chuàng)造性的意見建議。在一些公私合作制開展較早的國家,公私合作制合同的授予一般都是經過與首選投標人合理的協(xié)商和談判之后進行的,而且這種情況很普遍。公私合作制是基礎設施市場化改革的重要制度性選擇,它本質上體現了政府與私營機構之間的長期伙伴

16、關系,這種伙伴關系是建立在合同框架之中,“政府與私營機構試圖通過合同來約束和制衡雙方的利益沖突和矛盾,促使雙方都能夠從中受益”。這也就意味著要以法律的形式明確私營機構的市場主體地位,規(guī)范特許權授予、項目準入以及相關合同的關系,為私營機構創(chuàng)造平等競爭、一視同仁的法制環(huán)境,任何單位和個人不得以任何理由加以限制或實行壟斷。從我國目前實踐看,僅限于市場開放和行業(yè)準入的條款遠遠不夠,這種制度設計和十年前差別不大,有必要引入符合國際潮流的公私合作制理念,結合中國實際情況進行系統(tǒng)性制度設計,最終上升到鼓勵民間投資的立法層面。2、建立合理的利益共享與風險分配機制公私合作制項目一般規(guī)模大、投資回收期長、資產可轉

17、讓性差,風險也較大,各參與方應重視公私合作制項目的風險管理。一個完整的風險管理過程包括風險識別、風險評估、制定應對措施和風險管理措施的實施。要重視公私合作制的風險管理,首先,應識別項目面臨哪些風險。風險管理的基礎和前提是進行風險識別,對于每個項目而言,可能產生的風險因素很多,各因素之間的影響關系錯綜復雜,所引起的后果嚴重程度也各不相同,不考慮或忽略這些風險因素,會使項目的經濟效益受到影響,嚴重的,會導致項目的失敗,一般的項目都會面臨完工風險、市場風險、生產風險、金融風險、政治風險和法律風險;其次,-X寸風險進行定量分析。因為只有對項目風險做出正確的評估,才能找出限制項目風險的方法和途徑,設計出

18、能夠合理分擔項目風險的融資結構。最后,制定應對措施和風險管理措施的實施。風險管理措施依項目性質不同、風險不同而不同,項目的核心風險,即項目的信用風險、完工風險、生產風險等與項目建設和生產經營管理直接有關的風險。由于各個項目所處的經濟環(huán)境、項目規(guī)模、項目性質、產品種類、管理經驗、技術水平等不同,所以,處理一個具體項目的核心風險管理的方法和手段是不盡相同的,很難統(tǒng)一歸納出管理項目的核心風險的方法和手段,需要具體分析項目的具體情況,項目的環(huán)境風險,即金融風險、政治風險、法律風險等,可以采取一些管理方法,也可以采用金融衍生工具作為風險管理工具。在中國這樣的發(fā)展中國家,尤其需要重視政策性風險,不要輕信政

19、府官員的承諾,因為隨著承諾的增加,其履行的成本也增加,政府違約的可能性就加大。在具體操作中,應審慎的研究特許經營協(xié)議及其它協(xié)議的條款,認真測算投資回收期、股本收益率、凈現值等指標,分析潛在的風險因素,在遵循風險與收益平衡的原則基礎上,爭取在特許經營協(xié)議及其它協(xié)議中達成合理又有力的條款。項目的風險不能由任何單一參與方獨自(dz)承擔,公私合作制項目能否成功(chnggng)最主要的因素是項目的風險分擔是否合理。風險分擔機制是特許經營合同中至關重要的部分,而原建設部的市政公用事業(yè)特許經營管理辦法沒有明確風險(fngxin)是如何由政府和私人機構分擔的,也未提到政府可能提供的支持。對于吸引私人資本的

20、參與來說,政府的支持是十分必要的。在中國以往實施的公私合作項目中,政府承擔的風險是最受爭議的問題。風險分擔應本著風險與收益對應、風險與參與程度對應以及風險與控制力對應的原則。政府部門在設計風險分擔結構時要考慮項目方案的吸引力,給私人機構提供靈活的空間,從而使他們能夠提出大膽及創(chuàng)新的計劃以提高項目的效益。為了達到這樣的目的,可根據各方獲利多少的原則考慮相應承擔的風險,使項目參與的各方包括政府部門、私營公司、貸款銀行及其它參與者等都能夠接受。只有項目方案具有強烈的吸引力,才能使項目具有可操作性。3、根據不同類型城市建設和公共服務項目的特點選擇合適宜的PPP模式近些年，我國僅僅運用了BT等少數PPP

21、模式，尚未對PPP的多種具體實現形式進行探索。在經濟發(fā)展的新常態(tài)下，為了難滿足新型城鎮(zhèn)化建設的融資需要，必須進一步探索多樣化的PPP應用模式。目前國家政府鼓勵的PPP主要包括以下8種主要模式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設運營移交(BOT)、建設擁有運營（BOO）、轉讓運營移交（TOT）和改建設運營移交（ROT）、SPV（公私合營）及BT（建設移交）。值得注意的是，目前財政部只發(fā)布了政府和社會資本合作模式操作指南（試行）方案，發(fā)改委發(fā)布的關于開展政府和社會資本合作的指導意見也只是方向性的指導方案，不同類型城市建設和公共服務項目具體應用何種PPP模式，應在上述兩個文件的基本規(guī)范下，根據城鎮(zhèn)建設的實際情況靈活設計和選擇運用。4、對城市(chngsh)建設和公共服務項目PPP進行(jnxng)規(guī)范管理第一(dy)、對PPP項目發(fā)起和準備的管理在PPP項目發(fā)起和準備階段，高新區(qū)要建立項目庫或項目儲備庫，必須對項目進行前期論證和可行性分析，對項目資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析。第二、對PPP項目招標或采購的管理在項目招標或采購方面，應以政府采購法為原則選擇PPP項目的社會投資人，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式進行政府采購方式。第三、對PPP項目協(xié)議的管理在項目協(xié)議方面，