公共就業(yè)政策策略

1、公共就業(yè)政策策略一、引言失業(yè)是宏觀經(jīng)濟學研究的重要問題，傳統(tǒng)失業(yè)理論主要研究兩個問題：一是長期內(nèi)平均失業(yè)的決定因素問題，中心問題是研究市場確實無法出清，以及失業(yè)的原因及結(jié)果，一種觀點認為失業(yè)是工人和工作相互匹配的過程中出現(xiàn)的不重要的摩擦的結(jié)果，另一種觀點認為失業(yè)是經(jīng)濟的非瓦爾拉斯特征的結(jié)果；二是研究勞動力市場的周期性行為，認為勞動力市場的非瓦爾拉斯特征是勞動力市場周期性行為的關鍵。如果瓦爾拉斯勞動力市場中存有失業(yè)，則失業(yè)的工人會立即壓低工資直至勞動力市場供需平衡。當工人異質(zhì)性和工作的異質(zhì)性成為勞動力市場的基本特征時，每個工人和工作應該被看做獨特的，就業(yè)過程是通過一個復雜的搜尋匹配過程實行的。針

2、對后一個問題，一些經(jīng)濟學家認為能夠通過就業(yè)政策的調(diào)整來緩解失業(yè)問題。如Willams認為能夠通過如推行有利減少失業(yè)的財政和貨幣政策，提供勞動市場信息，擴大公共就業(yè)等手段緩解失業(yè)問題。Sherraden根據(jù)摩擦性失業(yè)和結(jié)構性失業(yè)源于市場失調(diào)，提出針對摩擦性失業(yè)采取制訂匹配工人和崗位的政策，針對結(jié)構性失業(yè)采取培訓工人的政策，針對周期性失業(yè)，采取在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)崗位的政策。Mortensen以及nssarides的研究構建了一些模型來研究就業(yè)政策的影響，認為勞動力市場是雙向匹配的過程，失業(yè)是因為非完全信息、流動成本和市場的異質(zhì)性造成的。就業(yè)政策通過補貼等方式能夠增加新創(chuàng)造工作合同的數(shù)量。這

3、些研究雖然對解決商業(yè)周期下的就業(yè)問題具有積極的作用，但缺乏對就業(yè)政策是通過何種路徑來對沖擊做出反應的分析以及對策研究。當前，在世界金融危機影響下，受到出口需求大幅減少和經(jīng)濟增速減緩的影響，就業(yè)形勢嚴峻。勞動力市場的供需矛盾加劇。一方面，勞動力供給增加，主要表現(xiàn)在：一是勞動力人口存量大。近一個時期正值我國勞動力人口增加的高峰期，平均年增加約1500萬人，給就業(yè)帶來較大的困難；二是農(nóng)民工就業(yè)問題突出。2009年初約2000萬人需要重新尋找工作；三是高校畢業(yè)生就業(yè)難。據(jù)相關部門測算，不考慮2009年新增的611萬大學畢業(yè)生，歷年積累的就有近100萬畢業(yè)生需要解決就業(yè)問題。另一方面，勞動力需求減少，據(jù)

4、對5個省15個城市513家企業(yè)的持續(xù)監(jiān)測顯示，2009年3月份企業(yè)崗位累計增減相抵為凈減，3月底減幅達5.3%。在這個背景下，失業(yè)問題受到日益注重。所以，如何依據(jù)現(xiàn)實基礎，調(diào)整公共就業(yè)政策，緩解就業(yè)壓力成為一個亟待解決的問題。二、我國公共就業(yè)政策的現(xiàn)實基礎公共就業(yè)政策的制定和實施需要依據(jù)一定的制度基礎和物質(zhì)基礎。它們決定了公共就業(yè)政策的規(guī)模、范圍和效果。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國公共就業(yè)政策已經(jīng)具備了堅實的基礎。具有適合市場經(jīng)濟需要的制度基礎我國的就業(yè)制度是與經(jīng)濟、社會、政治、文化等制度相伴而生的。我國傳統(tǒng)的就業(yè)制度是以城鄉(xiāng)勞動力分割、城市就業(yè)統(tǒng)包統(tǒng)配、低工資高福利為主要特征的，它是在計劃經(jīng)濟條件

5、下產(chǎn)生和發(fā)展并與國家確定的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展相對應的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，商品市場的培育和發(fā)展推動了生產(chǎn)要素市場的發(fā)育，勞動力市場價格逐步成為反映勞動力供求變化和引導勞動力流動的重要工具。我國開始以勞動力市場作為勞動力資源配置的基礎手段，實行積極的勞動力市場政策，培育和發(fā)展勞動力市場，建立了以市場為導向的現(xiàn)代新型的就業(yè)制度。在這個制度下，企業(yè)依據(jù)勞動法能夠自主用人，勞動者能夠自主擇業(yè)，企業(yè)用人機制更加靈活。在工資分配上，國家從微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控，工資形成市場機制逐步發(fā)展，工資成為反映勞動力供求狀況、引導勞動力流動的重要杠桿。同時，與就業(yè)制度變遷相適合，國家建立了比較健全的養(yǎng)老、醫(yī)療

6、、工傷、失業(yè)和生育保險體系。具有公共就業(yè)服務體系等較完備的物質(zhì)基礎公共就業(yè)服務體系通過政府財政支持，為求職者提供公益性就業(yè)服務，并為就業(yè)困難群眾提供就業(yè)援助，包括職業(yè)介紹、職業(yè)指導、就業(yè)培訓和公益崗位開發(fā)。越來越多的國家依靠公共就業(yè)服務體系，作為政府就業(yè)政策和勞動力市場調(diào)節(jié)政策的載體來解決失業(yè)問題。公共就業(yè)服務體系作為公共就業(yè)政策的載體，主要表現(xiàn)在：一是公共就業(yè)服務體系具有降低經(jīng)濟周期對就業(yè)的影響的功能；二是能夠減少勞動力市場結(jié)構性的不平衡；三是具有改善一般性勞動力市場的功能；四是具有增強勞動者技能，提升勞動生產(chǎn)率的功能；五是能夠支持弱勢群體或處于長期失業(yè)狀態(tài)的求職者就業(yè)。我國早在20世紀80

7、年代就開始建立公共就業(yè)服務體系，發(fā)展到今天，我國的各城市和區(qū)縣基本設立了綜合性的公共就業(yè)服務場所，向求職者和用人單位提供功能比較完善的一站式就業(yè)服務。到2005年底，全國縣區(qū)以上公共職業(yè)介紹機構3860個，工作人員2.7萬人。全國98%的街道和70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了勞動保障工作機構，89%的社區(qū)配備了專職的勞動保障工作人員。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)勞動保障工作人員共有17萬人，構成了實施公共就業(yè)政策的主要載體。入世界金融危機下我國公共就業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)出口沖擊受世界金融危機的影響，主要貿(mào)易伙伴需求萎縮，我國進出口出現(xiàn)收縮趨勢。海關統(tǒng)計顯示，2009年一季度，我國對外貿(mào)易進出口總額4287億美元，同比下降2

8、4.9%。其中，出口2455億美元，下降19.7%；進口1832億美元，下降30.9%。因為在我國近年的就業(yè)增長中，外向型經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用，而我國外貿(mào)最大的出口國美國和歐盟受世界金融危機影響嚴重，對我國產(chǎn)品的總需求由持續(xù)高增長轉(zhuǎn)為低增長，甚至出現(xiàn)負增長。出口下降直接和較大地影響到我國的就業(yè)。從地區(qū)來看，東部地區(qū)的出口企業(yè)和產(chǎn)業(yè)部門受到影響較大，這些企業(yè)和部門的就業(yè)彈性較高，所以對就業(yè)的影響較大。以廣東省為例，廣東省出口占全國的13，外向型水準較高。因為加工貿(mào)易企業(yè)占制造業(yè)很大比例，行業(yè)的利潤率較低，抵御沖擊的水平較弱，在出口沖擊下，廣東加工貿(mào)易企業(yè)拉動的新增就業(yè)人數(shù)從2005年的76萬人下降

9、到2007年的43萬人，減少了33萬人。從行業(yè)來看，紡織、服裝、塑料制品等吸納就業(yè)人數(shù)較多的加工制造業(yè)和勞動密集型企業(yè)受到明顯沖擊。同時，吸納就業(yè)水平較強的中小企業(yè)也面臨就業(yè)需求下降的壓力。外資增幅減少投資是經(jīng)濟增長的源泉，也是擴大就業(yè)的重要力量。就業(yè)量究竟穩(wěn)定在較高水平上還是停留在較低水平上，也就是國民收入是在較高水平上實現(xiàn)均衡還是在較低水平上實現(xiàn)均衡。我國是世界吸收FDI投資最大的國家。金融危機爆發(fā)后，一些跨國企業(yè)或投資者因為受到資本市場籌資和融資的約束，無法籌措資金繼續(xù)實行投資。同時，我國制造業(yè)成本上升也減少了投資者的盈利預期，從而減弱對中國的投資意愿。在外部訂單減少的影響下，很多外商企

10、業(yè)和國內(nèi)企業(yè)面臨著虧損甚至倒閉的威脅，不得不削減生產(chǎn)或關門倒閉，從而加劇了就業(yè)問題。據(jù)商務部統(tǒng)計，2008年1-11月，全國新批設立外商投資企業(yè)24952家，同比下降27.51%；實際使用外資金額864.18億美元，同比增長26.29%。但11月份當月統(tǒng)計顯示，全國新批設立外商投資企業(yè)2216家，同比下降38.32%；實際使用外資金額53.22億美元，同比下降36.52%。經(jīng)濟增速放緩就業(yè)機會的創(chuàng)造，取決于諸多結(jié)構性變量，但在我國工業(yè)化的過程中，經(jīng)濟增長一直是最基本的決定性的變量。一般來說，一定的經(jīng)濟增長會帶來一定的就業(yè)增長。一方面，勞動是經(jīng)濟增長的基本因素，經(jīng)濟增長與勞動之間存有函數(shù)關系，所

11、以，經(jīng)濟增長能夠促動勞動需求的增長。另一方面，經(jīng)濟增長中，投資對于消除失業(yè)具有重大的作用。在經(jīng)濟增速與就業(yè)率的關系上，各國的經(jīng)驗證明，經(jīng)濟高速增長會降低失業(yè)率，而經(jīng)濟低速增長仍然會使失業(yè)率上升。因為經(jīng)濟周期因素和世界經(jīng)濟危機因素的共同影響，自2008年10月份以后全國工業(yè)生產(chǎn)增速陡然大幅下滑，月度落差最大達3.2個百分點之多。因為工業(yè)經(jīng)濟在我國GDP中所占比重最高，預計2009年我國經(jīng)濟增長率將比2008年下降，并對我國就業(yè)產(chǎn)生了較嚴重的影響。主要表現(xiàn)在：一是城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)增速下降；二是企業(yè)用工需求出現(xiàn)下滑；三是企業(yè)現(xiàn)有崗位流失嚴重。經(jīng)濟周期調(diào)整在本輪經(jīng)濟增長中，2007年處于我國經(jīng)濟周期性

12、變化的波峰，2008年上半年在遏制通貨膨脹的措施下，經(jīng)濟增長處于下行態(tài)勢。經(jīng)濟周期調(diào)整對就業(yè)的影響表現(xiàn)為：在勞動力供給一定的情況下，對商品和勞務的需求過低，對勞動力需求就少，形成周期性失業(yè)。而且，存有周期性失業(yè)的勞動力市場必然處于非均衡狀態(tài)，一些愿意工作的求職者無業(yè)可就。受經(jīng)濟周期調(diào)整的影響，今后2-3年內(nèi)的經(jīng)濟減速將對城鎮(zhèn)總體就業(yè)形勢產(chǎn)生較大的影響。對城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口，如大學畢業(yè)生就業(yè)會產(chǎn)生擠壓。對于部分倒閉的制造企業(yè)來說，因為存有結(jié)構性失業(yè)問題，勞動力供給結(jié)構與勞動力需求結(jié)構是不吻合的，求職者找不到與自己技能相符合的工作，尋找工作所需要的時間延長，從而在增大城市勞動力市場的新增勞動力的供給

13、壓力的同時，會加劇失業(yè)問題。四、我國公共就業(yè)政策的調(diào)整方向與改進策略在世界金融危機下，我國勞動力市場將逐漸在一個新的層次上達到一種供求平衡。但是在這個過程中，結(jié)構性失業(yè)、摩擦性失業(yè)與周期性失業(yè)并存。因為經(jīng)濟結(jié)構(包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構、產(chǎn)品結(jié)構、地區(qū)結(jié)構等)發(fā)生了變化，現(xiàn)有勞動力的知識、技能、觀點、區(qū)域分布等不適合這種變化，造成勞動力供給結(jié)構與市場需求不匹配。所以，我國政府需要調(diào)整公共就業(yè)政策向積極的公共就業(yè)政策轉(zhuǎn)變。在危機下，推動積極的就業(yè)政策已經(jīng)成為歐美各國和國際社會的共識。積極的就業(yè)政策以公共就業(yè)服務體系建設為基礎，公共投入集中用于提升職業(yè)咨詢、就業(yè)培訓和改善勞動力市場的效率。從各國實踐來看，與消

14、極的就業(yè)政策主要通過財政轉(zhuǎn)移支付、失業(yè)保障和養(yǎng)老金來完善收入分配制度不同，各國在實施積極就業(yè)政策的過程中，通過完善公共就業(yè)服務體系并增強職能，在緩解失業(yè)問題上發(fā)揮了重要的作用。具體來看，我國公共就業(yè)政策應從以下幾個方面實行轉(zhuǎn)變：完善公共就業(yè)機構與體系建設完善公共就業(yè)機構的主要目標是增加管理失業(yè)人員的福利并提升求職者與勞動力市場的匹配效率。為此，政府需要一方面改善涵蓋職業(yè)介紹、職業(yè)指導、就業(yè)培訓和公益崗位開發(fā)的公共職業(yè)服務機構；另一方面要延伸服務網(wǎng)絡，延伸到各街道和社區(qū)，形成以社區(qū)服務為主的基層服務網(wǎng)絡，充分發(fā)揮公共就業(yè)服務在解決就業(yè)問題上的主導作用并促動各種形式的服務機構的共同發(fā)展，以實現(xiàn)提升

15、就業(yè)率的目標。在運行機制的調(diào)整上需要考慮以下幾個方面：首先，公共就業(yè)服務組織機構需要在雇主和求職者之間建立一種良好的渠道，主要的標準是雇主與求職者之間能夠?qū)嵭蟹奖愫陀行У臏贤?，并保證信息的真實性。其次，公共就業(yè)服務機構應建立能夠應對外界環(huán)境變化的靈活的協(xié)調(diào)機制，也就是說，公共就業(yè)服務機構應根據(jù)勞動力市場的變化做出即時準確的調(diào)整。針對不同群體調(diào)整服務的方式和重點，如在下崗職工比例大的時候，提供更有效的職業(yè)培訓服務，有利于職工的再就業(yè)；“4050人員”比例大的時候，提供更多的公益性崗位和新的就業(yè)崗位開發(fā)計劃。改善就業(yè)培訓的內(nèi)容和方式在公共就業(yè)政策中，就業(yè)培訓越來越成為一項重要內(nèi)容。現(xiàn)階段，就業(yè)培訓

16、除主要為失業(yè)人員提供崗位技能培訓，還為就業(yè)人員提供培訓以適合勞動力市場的新變化。在就業(yè)培訓，內(nèi)容上，強化實用技能、職業(yè)資格技能和創(chuàng)業(yè)培訓；在培訓方式上，采取實地實習的方式，將黑板講授和專家咨詢案例分析相結(jié)合，并根據(jù)就業(yè)形勢的變化和求職者的需求，來即時調(diào)整培訓的內(nèi)容和方式。為新增勞動力提供更多的崗位和培訓為新增勞動力提供的項目包括為新失業(yè)青年提供的就業(yè)咨詢、求職培訓和為應屆畢業(yè)生提供的技能培訓。為畢業(yè)生提供的求職培訓，主要是協(xié)助畢業(yè)生完成從學校向工作崗位的過渡。當前，從城市就業(yè)人員結(jié)構來看，農(nóng)民工在勞動力市場上占據(jù)的比重越來越大，與其他求職者相比，農(nóng)民工在就業(yè)方面表現(xiàn)出工作持續(xù)時間短、流動性大等特點。公共就業(yè)機構能夠通過信息交流和發(fā)布等形式，引導農(nóng)民工的有序流動，減少農(nóng)民工中長期失業(yè)的比例，以提升我國就業(yè)的整體水平。當然因為公共就業(yè)機構主要針對的對象是長期失業(yè)的弱勢群體，主要由國家財政來負擔，所以在考慮擴大服務范圍的同時，需要考慮費用的合理分擔。增加政府提供的公共補貼補貼的主要對象涵蓋失業(yè)人員和其他特定的人群。補貼的目的主要包括：一是為私企提供的雇傭補貼，主要補充私企雇傭失業(yè)人員所