土地使用稅征收管理存在及問(wèn)題及對(duì)策

1、土地使用稅征收管理存在的問(wèn)題及對(duì)策即墨市地方稅務(wù)局 自推行土地使用稅覆蓋式管理以來(lái)，我市的土地使用稅征收管理水平得到極大提高，但隨著土地管理法律、法規(guī)的完善、土地二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地使用稅的征收管理也出現(xiàn)不少問(wèn)題，按照科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范土地使用稅管理勢(shì)在必行。一、土地使用稅征收管理存在的問(wèn)題、土地使用稅稅收政策的不完善、國(guó)有土地管理部門(mén)土地管理的缺位、對(duì)土地使用稅的粗放執(zhí)法，導(dǎo)致土地使用稅征收管理工作中，存在大量的、錯(cuò)誤地認(rèn)定土地使用稅法定納稅人的違法問(wèn)題。1988年9月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布198817號(hào)國(guó)務(wù)院令，頒布中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用

2、稅暫行條例，于1988年11月1日起實(shí)施。條例第二條規(guī)定，“在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人，為城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納土地使用稅。”，隨后，國(guó)家稅務(wù)總局于1988年10月24日下發(fā)國(guó)家稅務(wù)局關(guān)于檢發(fā)關(guān)于土地使用稅若干具體問(wèn)題的解釋和暫行規(guī)定的通知（以下簡(jiǎn)稱(chēng)通知），第四條規(guī)定：“土地使用稅由擁有土地使用權(quán)的單位或個(gè)人繳納。擁有土地使用權(quán)的納稅人不在土地所在地的，由代管人或?qū)嶋H使用人納稅；土地使用權(quán)未確定或權(quán)屬糾紛未解決的，由實(shí)際使用人納稅；土地使用權(quán)共有的，由共有各方分別納稅?！痹诋?dāng)時(shí)，我國(guó)土地二級(jí)市場(chǎng)尚未建立，國(guó)有土地使用權(quán)的所有權(quán)不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓、

3、出租、抵押，條例中的“ 使用土地的單位和個(gè)人”就是持有國(guó)有土地使用證或無(wú)證實(shí)際使用土地的單位和個(gè)人、通知第四條規(guī)定的“擁有土地使用權(quán)的單位或個(gè)人”，也就是持有國(guó)有土地使用證或無(wú)證實(shí)際使用土地的單位或個(gè)人，通知對(duì)納稅人的解釋清楚、明確；1990年5月19日，中華人民共和國(guó)第55號(hào)國(guó)務(wù)院令頒布實(shí)施中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例，自此開(kāi)始，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)的所有權(quán)才可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，土地二級(jí)市場(chǎng)逐步建立和完善，單位和個(gè)人取得土地使用權(quán)的渠道和形式多樣化，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局并沒(méi)有因此對(duì)條例第二條的規(guī)定進(jìn)一步明確和解釋?zhuān)谕恋囟?jí)市場(chǎng)承租的國(guó)有土地使用權(quán)誰(shuí)是法定納稅人？目

4、前尚無(wú)明確的解釋和規(guī)定；國(guó)家稅務(wù)總局在回復(fù)各地的“明確土地使用稅法定納稅人的函”中多次引用條例第二條的規(guī)定，但國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)土地使用稅暫行條例沒(méi)有法定解釋權(quán)，不能成為執(zhí)法的依據(jù)；條例授權(quán)財(cái)政部解釋的通知中“擁有土地使用權(quán)的單位或個(gè)人”，是在土地一、二級(jí)市場(chǎng)取得國(guó)有土地使用權(quán)的所有權(quán)、持有國(guó)有土地使用證的單位或個(gè)人？還是最終使用土地的單位或個(gè)人？有出租權(quán)的土地使用者依法出租土地使用權(quán)，土地管理部門(mén)根據(jù)土地登記規(guī)則給承租人核發(fā)租賃國(guó)有土地使用證，持有租賃國(guó)有土地使用證的單位或個(gè)人在合同租賃期內(nèi)擁有法定土地使用權(quán)，這種情況誰(shuí)是法定納稅義務(wù)人？分析我國(guó)現(xiàn)行土地法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定：中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土

5、地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第四條規(guī)定：“依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受?chē)?guó)家法律保護(hù)”，第三十一條規(guī)定，“土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物出租，出租人應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記”；1995年12月28日，原國(guó)家土地管理局國(guó)土法字第184號(hào)發(fā)布土地登記規(guī)則，規(guī)則第三十條規(guī)定，“有出租權(quán)的土地使用者依法出租土地使用權(quán)的，出租人與承租人應(yīng)當(dāng)在租賃合同簽訂后十五日內(nèi)，持租賃合同及有關(guān)文件申請(qǐng)土地使用權(quán)出租登記。土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在出租土地的土地登記卡上進(jìn)行登記，并向承租人頒發(fā)土地他項(xiàng)權(quán)利證明書(shū)”；通過(guò)以上條款的分析我們可以確

6、定，我們平常所說(shuō)的土地使用權(quán)包含土地使用權(quán)的所有權(quán)和實(shí)際使用權(quán)兩重含義，在執(zhí)行土地使用稅政策時(shí)，我們要分清楚并加以區(qū)別。時(shí)至今日，單位和個(gè)人依法取得土地使用權(quán)的渠道大致可分為三類(lèi)：一是國(guó)家對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、出租、劃撥，單位或個(gè)人繳納出讓金、租賃費(fèi)等，直接從政府手中取得國(guó)有土地使用權(quán)的若干年的所有權(quán)，通過(guò)“物權(quán)”擁有使用權(quán)；二是在土地二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)國(guó)有土地使用權(quán)的所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓的國(guó)有土地使用權(quán)，通過(guò)“物權(quán)”擁有若干年的使用權(quán)；三是在土地二級(jí)市場(chǎng)租賃擁有國(guó)有土地使用權(quán)的所有權(quán)的單位或個(gè)人讓渡的土地使用權(quán)，在承租期內(nèi)擁有土地使用權(quán)。中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第四十九條規(guī)定“土

7、地使用者應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家稅收法規(guī)的規(guī)定納稅。”，在目前的土地市場(chǎng)現(xiàn)狀下，按照現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，通知中“擁有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人”與條例第二條中“使用土地的單位和個(gè)人”在概念上已有很大差異，通知將條例第二條中“使用土地的單位和個(gè)人”解釋為“擁有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人”，在現(xiàn)行土地政策下違背土地使用稅條例第二條的規(guī)定，違背中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例的規(guī)定，根據(jù)立法法的規(guī)定，通知中的解釋無(wú)效，根據(jù)土地使用稅條例和我國(guó)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，使用土地的單位和個(gè)人就是土地使用稅的法定納稅人。從土地使用稅暫行條例實(shí)施至今已有18年之久，截止今日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)有

8、關(guān)土地使用稅的文件不足50個(gè)，期間國(guó)家四次修訂土地法，出臺(tái)大量的土地法規(guī)政策，我們的土地使用稅征收管理一直沿用通知第四條的解釋?zhuān)罁?jù)國(guó)有土地使用證確定納稅人，土地使用稅政策與國(guó)家土地政策、法律法規(guī)脫節(jié)，在對(duì)租賃土地征收土地使用稅工作中，我們存在大量的認(rèn)定納稅人錯(cuò)誤，按照精確、細(xì)致、深入的稅收精細(xì)化管理原則，我們必須盡快糾正。同時(shí)，由于外資企業(yè)不繳納土地使用稅，所以假外資、假合資現(xiàn)象嚴(yán)重，外資企業(yè)圈占土地現(xiàn)象大量存在，開(kāi)征土地使用稅的“促進(jìn)合理利用城鎮(zhèn)土地、調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入、提高土地使用效益、加強(qiáng)土地管理”的作用難以發(fā)揮，因此有必要加快城鎮(zhèn)土地使用稅立法，對(duì)土地使用稅的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。2、我們

9、目前的土地使用稅覆蓋式管理是通過(guò)納稅人覆蓋土地模式，覆蓋面窄，征收管理存在很多漏洞。土地使用稅稅種簡(jiǎn)單、計(jì)算簡(jiǎn)單，土地使用稅覆蓋式管理也已推行多年，但我們每年稽查入庫(kù)土地使用稅額都超過(guò)查補(bǔ)入庫(kù)稅款的10%以上，分析主要原因是我們的土地稅源庫(kù)資料不全、不實(shí)，一是我們的“覆蓋式管理”是通過(guò)納稅人覆蓋土地模式，有部分土地沒(méi)有覆蓋，我們要求稅源庫(kù)與稅收入庫(kù)額比對(duì)，部分管理員利用納稅人申報(bào)資料倒推稅源庫(kù)資料，缺少實(shí)地勘察資料，缺少土地使用證件資料，缺少土地實(shí)際占用的情狀資料，造成稅源庫(kù)資料虛假；二是部分沒(méi)有辦理稅務(wù)登記的納稅人沒(méi)有納入覆蓋管理范圍，造成管理漏洞；在個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的縣市，每年新辦理的

10、土地使用手續(xù)很多是個(gè)人用地，雖然他們?cè)谵k理用地手續(xù)時(shí)申請(qǐng)的是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，也辦理工商登記，但他們一般是當(dāng)月辦理工商登記當(dāng)月注銷(xiāo)，僅留下工商登記證件復(fù)印件使用，不辦理稅務(wù)登記，形成我們覆蓋式管理的盲區(qū)；三是部分已注銷(xiāo)稅務(wù)登記的納稅人占用的土地沒(méi)有納入覆蓋管理范圍，當(dāng)前，我們辦理注銷(xiāo)稅務(wù)登記還存在很多不規(guī)范的行為，對(duì)注銷(xiāo)企業(yè)的資產(chǎn)處置沒(méi)有全部納入稅收監(jiān)控范圍，很多企業(yè)注銷(xiāo)稅務(wù)登記后仍然使用原企業(yè)代碼和名稱(chēng)，有的企業(yè)甚至只注銷(xiāo)稅務(wù)登記而保留工商登記，土地使用權(quán)的所有權(quán)依然在原納稅人名下，納稅人實(shí)際上只是停止經(jīng)營(yíng)，而沒(méi)有注銷(xiāo)，這部分企業(yè)占用的土地沒(méi)有納入覆蓋范圍，稅收管理失控。3、土地使用稅有關(guān)行政審

11、批項(xiàng)目取消后的后續(xù)管理工作沒(méi)有開(kāi)展，土地使用稅政策宣傳不到位，納稅人該享受的稅收政策沒(méi)有落實(shí)。國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定(國(guó)發(fā)200416號(hào))下發(fā)后，納稅人直接用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的生產(chǎn)用地、對(duì)企業(yè)范圍內(nèi)的荒山、林地、湖泊等占地尚未利用的、企業(yè)廠區(qū)外對(duì)外開(kāi)放的公共綠化用地可暫免征收土地使用稅，免征稅額由納稅人在申報(bào)繳納城鎮(zhèn)土地使用稅時(shí)自行計(jì)算扣除，并在申報(bào)表附表或備注欄中作相應(yīng)說(shuō)明。為保證稅收收入，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)此項(xiàng)土地使用稅政策的規(guī)定，不宣傳、不解釋?zhuān)ぷ魅蔽?，絕大部分企業(yè)按照土地使用證或政府批文記載的面積申報(bào)納稅，稅源資料不實(shí)，納稅人的合法權(quán)益沒(méi)有充分享受。自2002年起

12、，我市根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，兩次調(diào)高土地使用稅單位稅額，部分2002年度以前簽訂的土地租賃合同的租金甚至少于土地使用稅稅額，我們?cè)趫?zhí)法過(guò)程中，在沒(méi)有深入研究土地使用稅政策和土地政策的情況下，粗放的向土地使用權(quán)的所有者征稅，導(dǎo)致部分納稅人有意見(jiàn)，甚至抵觸新的土地使用稅單位稅額規(guī)定，土地使用稅政策宣傳內(nèi)容需進(jìn)一步完善。二、進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范土地使用稅征收管理的對(duì)策今年是省局確定的“管理年”，我們應(yīng)當(dāng)按照精細(xì)化管理的要求進(jìn)一步做好土地使用稅的征收管理工作，做到稅收?qǐng)?zhí)法精確、稅源管理細(xì)致、稅收管理深入。1、精確執(zhí)法，完善土地使用稅政策，使土地使用稅政策與相關(guān)法律法規(guī)銜接。土地使用稅政策與國(guó)家的土地法律法規(guī)有

13、著密切的聯(lián)系，根據(jù)立法法的規(guī)定和法的時(shí)效原則，新出臺(tái)的土地法律法規(guī)會(huì)對(duì)頒布較早、位階較低的土地使用稅政策產(chǎn)生重大影響或變化，我們應(yīng)不斷關(guān)注國(guó)家的土地政策變化和土地法律法規(guī)的變化，適時(shí)完善土地使用稅政策，對(duì)容易引起歧義的條文及時(shí)做出明確的解釋?zhuān)瑢?duì)違反新法的規(guī)定及時(shí)調(diào)整，對(duì)不適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)容及時(shí)修訂補(bǔ)充，做到執(zhí)法精確。2、盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)土地使用稅政策，促進(jìn)土地合理利用。外資企業(yè)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大，不少地方的個(gè)別涉外企業(yè)，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力大，已對(duì)當(dāng)?shù)卣臎Q策和管理產(chǎn)生影響，由于涉外企業(yè)不繳納土地使用稅，對(duì)土地使用費(fèi)又可以要求政府予以免除，因此個(gè)別涉外企業(yè)有圈占土地傾

14、向，為促進(jìn)土地合理利用，加強(qiáng)土地管理，公平稅收負(fù)擔(dān)，我們應(yīng)盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)土地使用稅政策。3、充分利用綜合治稅信息網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)，進(jìn)一步深化土地使用稅覆蓋式管理，以地管稅。從2002年到2005年，國(guó)家組織兩次全國(guó)性的土地普查，各地土地管理部門(mén)的地籍資料完整、準(zhǔn)確、詳細(xì)，從2003年開(kāi)始，各地城建規(guī)劃部門(mén)開(kāi)始使用坐標(biāo)系電子地圖系統(tǒng)，從這兩個(gè)部門(mén)我們可以得到每一宗土地的精確坐標(biāo)位置、土地使用詳細(xì)資料，我們應(yīng)當(dāng)以地籍資料為基礎(chǔ)，以地管稅，使土地使用稅管理更加細(xì)致。首先使用坐標(biāo)系電子地圖系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)資料對(duì)全部土地進(jìn)行覆蓋，確定每一宗土地的土地使用證編號(hào)、面積、廠區(qū)內(nèi)使用面積（注：土地使用證面積一般包含廠區(qū)外公共綠地面積、半邊道路面積）、土地使用權(quán)所有人詳細(xì)資料（包括名稱(chēng)、身份證件號(hào)、稅務(wù)登記號(hào)等與稅收管理有關(guān)資料）、土地等級(jí)、應(yīng)納稅額等，出租土地應(yīng)有承租土地使用人詳細(xì)資料（包括名稱(chēng)、身份證件號(hào)、稅務(wù)登記號(hào)等與稅收管理有關(guān)資料），其次要將坐標(biāo)系電子地圖系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)資料定期與納稅申報(bào)資料進(jìn)行比對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)征管漏洞，第三要及時(shí)將土地管理部門(mén)和城建規(guī)劃部門(mén)的有關(guān)資料及時(shí)更新到數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)，這樣我們的土地使用稅覆蓋式管理水平會(huì)得到極大提高。4、深入宣傳土地使用稅政策，做好土地使用稅有關(guān)行政審批項(xiàng)目取消后的后續(xù)管理工作。開(kāi)征土地使用稅的目的在于促進(jìn)合理利用城鎮(zhèn)土地、調(diào)節(jié)