2公共政策系統(tǒng)與政策環(huán)境PPT課件

1、公 共 政 策 學1第二章 政策系統(tǒng)與政策環(huán)境本章要點政策系統(tǒng)的內涵公共政策環(huán)境的構成因素公共政策與政策環(huán)境的關系2第一節(jié) 政策系統(tǒng)的構成 一、政策系統(tǒng)的概念、克魯斯克的觀點：政策系統(tǒng)是“政策制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機構、政策制度、政府官僚機構以及社會總體的法律和價值觀”。（公共政策辭典） 、定義：政策系統(tǒng)是由政策的主體、政策客體及其與政策環(huán)境相互作用而構成的社會政治系統(tǒng)。 3 政策主體(政策活動者) ：指直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織。官方的政策活動者：是指那些具有合法權威去制定公共政策的人們，包括立法機關、行政決策機關、行政執(zhí)行機關和司法

2、機關；非官方的政策活動者：包括利益團體、政黨、民間思想庫、大眾傳媒和公民等。 二、政策主體4 政策客體指的是政策所發(fā)生作用的對象，包括政策所要處理的社會問題(事)和所要發(fā)生作用的社會成員(人)兩個方面。 三、政策客體5三、政策客體（）社會問題從事的角度看，公共政策所要處理的是社會問題、公共問題或政策問題。按照馬奇(James G. March)和西蒙(Herbert A. Simon)的說法，(社會)問題就是要達到的狀態(tài)與觀察到的狀態(tài)之間的距離。從唯物辯證法的觀點看，社會問題也就是各種各樣需要解決的社會矛盾。社會問題是被人們感知、覺察到的狀況，是由于價值、規(guī)范和利益沖突引起的，需要加以解決的狀

3、況。它不僅僅是一種客觀的存在狀況，而且也是人們主觀構造的產物。6（）目標團體從人的角度看，政策所發(fā)生作用的對象是社會成員，這些受規(guī)范、制約的社會成員稱為目標團體。 政策所要調整或規(guī)范的是人的行為以及人與人之間的關系尤其是利益關系。它們鼓勵人們去從事某些活動，而禁止人們去從事另一些活動，引導人們朝向政府所期望的目標前進。三、政策客體7四、政策環(huán)境政策環(huán)境就是指影響政策產生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩大部分。8第二節(jié) 政策環(huán)境一、政策環(huán)境的構成因素 自然環(huán)境因素經濟環(huán)境因素 政治和法治環(huán)境因素 社會和文化環(huán)境因素 國際環(huán)境因素 9自然環(huán)境因素 公共政策的自然環(huán)境因素是指在

4、一定的地理位置上的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、氣候條件等的總和。地理位置自然資源生態(tài)系統(tǒng) 氣候條件10公共政策的經濟環(huán)境因素是指制定與實施某一項具體政策時，可能面對的和能夠加以利用的總的經濟狀態(tài)。它包括整個世界經濟的格局與運行狀態(tài)，一國或一個地區(qū)經濟體制、經濟結構、經濟發(fā)展速度、經濟總量的總和。經濟環(huán)境因素11經濟環(huán)境因素具體地說，政策主體必須時刻關心下列的經濟因素：世界經濟的格局，世界金融、貿易、投資體制與狀態(tài)，一國或一個地區(qū)的經濟體制，產業(yè)政策與產業(yè)結構狀況，貨幣政策、金融機構及其監(jiān)管機制，貿易體制與已有的政策，消費品市場與生產要素市場的供求狀況，既定的稅收政策與財政狀況，個人收入分配的差距程度與

5、地區(qū)發(fā)展的不平衡程度，個人消費的水平與特征，等等。12政治和法治環(huán)境因素公共政策的政治環(huán)境因素是指制定與實施具體的政策時，可能面對的總的政治狀態(tài)，它是一國或一個地區(qū)政治體制、政治結構、政治關系的總和。主要包括基本的政治制度，黨政關系狀況、政黨制度、執(zhí)政黨的權威與作風，階級與階層的結構與分化，利益集團的構成與活動狀況，政府的結構、功能與效能，政治穩(wěn)定程度，政治民主化進程與狀況，等等。 13在認識公共政策的政治環(huán)境因素時，還應考慮國防環(huán)境因素，它是指制定與實施公共政策時所依賴的軍事、國防狀態(tài)。主要包括軍事機構和軍隊在社會生活中的地位，軍事設施與裝備的技術水平與實戰(zhàn)性能，軍費開支在國民生產總值中所占

6、比例，軍隊在應付外在敵對勢力的突發(fā)性入侵時的應變能力等等。政治和法治環(huán)境因素14公共政策的法治環(huán)境因素是指在制定與實施具體的公共政策時，可能遇到的一國或一個地區(qū)的總的法治狀態(tài)，它是一國或一個地區(qū)法律體系、法律機構、執(zhí)法狀況與社會治安的總和。主要包括憲法與法律體系，立法機構與立法程序，司法機構與司法獨立程度，審判責任制度，社會治安水平，等等。法治環(huán)境因素不僅為政策的制定和執(zhí)行提供保障，而且，政策的合法性首先需要有完善的法治體系來保證。 政治和法治環(huán)境因素15社會和文化環(huán)境因素公共政策的社會環(huán)境是指制定和實施具體政策時，可能面對的總的社會狀況，它是社會人口、群體、職業(yè)、規(guī)范等等的總和。主要包括社會

7、人口的規(guī)模、性別與年齡比例、地區(qū)和民族分布、人口增長率、人口政策，社會職業(yè)構成與就業(yè)政策、勞動保護與失業(yè)救濟，社會福利與保障體系，社會問題與社會越軌現(xiàn)象，社會人倫關系、道德風尚、傳統(tǒng)習慣、民族心理、價值取向，等等。16公共政策的文化環(huán)境是指制定與實施具體政策時，可能會面臨的總的文化狀況，它是一國或一個地區(qū)教育、科技、道德等等的總和。主要包括社會的教育體制、教育機構、教育政策、國民義務教育的范圍與年限、接受高等教育的人數(shù)在總人口中的比例、人口素質與人力資源狀況，國家知識創(chuàng)新體系、科技體制、科技人才儲備、專利數(shù)量、科技普及程度，文化設施、文化團體、文化市場及其管理，價值觀，精神風貌，等等。社會和文

8、化環(huán)境因素17國際環(huán)境因素公共政策的國際環(huán)境要素指的是對一個國家或地區(qū)的生存與發(fā)展產生影響的，由國家間、國際組織間的競爭、合作、沖突所形成的帶有一定穩(wěn)定性的政治、經濟、文化關系。18公共政策與政策環(huán)境的關系課 堂 討 論19案例 高校擴招政策出臺的背景及政策執(zhí)行對環(huán)境的影響 一、高校擴招政策出臺的政策環(huán)境 政策：1999年，教育部制定了面向21世紀教育振興行動計劃，提出我國高等教育入學率由1999年的9提高到2010年的15，使我國高等教育由精英教育向大眾化教育轉變。 20案例 高校擴招政策出臺的背景及政策執(zhí)行對環(huán)境的影響(一)政治環(huán)境 ： 1992年十四大：把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。 1

9、997年十五大：實施科教興國戰(zhàn)略。(二)經濟環(huán)境： 人均GDP10004000美元，消費結構轉變。 (三)人口環(huán)境 ： 19902000年，人口增長11.66%，高中程度增長38.65%。高等教育毛入學率只達低收入國家水平。(四) 國際環(huán)境： 受亞洲金融危機的影響，需求不足，就業(yè)壓力大。211998-2006年普通高等學校基本情況22我國高校招生規(guī)模的變化23思考： 從1999年開始實施的高校擴招政策產生了哪些影響？24案例 高校擴招政策出臺的背景及政策執(zhí)行對環(huán)境的影響二、高校擴招政策對環(huán)境的積極影響擴大教育機會和公平，提高社會流動率提高國民素質，優(yōu)化人口結構擴大經濟建設的人力資本儲量增強綜合

10、國力，提高國際競爭能力促進高校內部管理體制的改革25案例 高校擴招政策出臺的背景及政策執(zhí)行對環(huán)境的影響三、高校擴招政策對環(huán)境的消極影響生源質量有所下降 高校教育資源嚴重不足 大學生就業(yè)面臨嚴峻考驗引發(fā)高校債務風險26 19982009年普通高等學校生師比的變化 類別 1998年生師比 2001年生師比 2009年生師比本科院校 80 130 13.3 ?？圃盒?94 118 23.7 27 19982001年普通高等學校生均藏書量的變化 類別 1998年生均藏書量(冊) 2001年生均藏書量(冊) 增長率() 本科院校 115 70 39 ?？圃盒?126 82 35 282003年普通高?；?/p>

11、礎設施情況291997-2005高校畢業(yè)生人數(shù)、就業(yè)率及待業(yè)人數(shù)情況表(單位:萬人)301998-2001年普通高校經費投入狀況(單位:億元)3132吉大自曝欠下巨額債務吉林大學2007年初在校園網(wǎng)站上發(fā)布校內通知，向師生征集解決學校財務困難的建議，引起輿論的廣泛關注。吉大財務處貼出的通知詳細介紹了吉大債務狀況：財務困境從2005年開始逐步顯現(xiàn)，每年支付的銀行利息高達1.5億至1.7億元，資金入不敷出的情況日趨嚴峻。據(jù)透露，吉大目前負債30億元，合并以后基建開支和人頭費增加是造成債務的主要原因。33公共政策與政策環(huán)境的關系課 堂 討 論34二、公共政策與政策環(huán)境的關系1.二者是辯證統(tǒng)一的公共政

12、策是政策環(huán)境的產物，二者存在辯證統(tǒng)一的關系。它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用。就其關系而言，環(huán)境決定和制約政策，起主導作用；政策則改善和塑造環(huán)境，具有反作用。35羅伯特伊斯頓(Robert Eyestone) ：“從廣義上講”，公共政策就是“政府機構與其周圍環(huán)境之間的關系”。 輸入反饋 轉換過程 政府 決策者需求冷漠支持決定和行動輸出社會、經濟和政治等環(huán)境二、公共政策與政策環(huán)境的關系36二、公共政策與政策環(huán)境的關系2.二者關系的具體分析公共政策是隨著社會的發(fā)展由環(huán)境的需要而產生的。公共政策必須適應政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就應該有什么樣的公共政策。政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導致公共政

13、策的發(fā)展變化。公共政策也不是完全消極和被動的，它對政策環(huán)境也具有一定的能動作用。37中國人口政策的歷史演變19491953年：鼓勵生育政策。在這段時間時，人口發(fā)展處于自發(fā)的和無計劃的狀態(tài)。在人口政策上，誤認為人口不斷迅速增長是社會主義人口規(guī)律的客觀要求，是社會主義制度優(yōu)越性的表現(xiàn),實行的是鼓勵人口增長的生育政策。 19541959年：政策轉變醞釀，上層思想反復。1954年12月，劉少奇同志主持召開了關于節(jié)制生育問題座談會。在廣泛聽取各方面意見的基礎上，他代表黨中央明確指出：“黨是贊成節(jié)育的”。1955年3月中央在衛(wèi)生部黨組關于節(jié)制生育問題報告上指示：“節(jié)制生育是關系廣大人民生活的一項重大政策性

14、的問題。”1957年3月，毛澤東同志在最高國務會議第十一次會議上說：“要提倡節(jié)育，要有計劃地生育?！?1957年下半年開始的反右派斗爭和1958年發(fā)端的大躍進運動，對節(jié)制生育工作思想有所沖擊，但大躍進的干擾很快過去，中國客觀存在的人口問題已經顯現(xiàn)出來 。 19601970年：實施限制生育政策，但沒有全面開展。1962年12月以中共中央和國務院的名義發(fā)出關于認真提倡計劃生育的批示，認為“提倡節(jié)制生育和計劃生育，不僅符合廣大群眾的要求，而且符合有計劃地發(fā)展我國社會主義建設的要求。” 1963年10月中央和國務院決定設立計劃生育機構，要求“中央和地方，都要成立計劃生育委員會，具體領導這方面的工作”。

15、1964年國務院成立了由國務院秘書長任主任的計劃生育委員會，接著各省、市、自治區(qū)也相繼成立了計劃生育工作機構，節(jié)制生育的實際工作在一定范圍內就開始開展。 19711979年：全面推行“晚、稀、少”政策。1973年明確了“晚、稀、少”的方針， 1978年10月，中央批轉關于國務院計劃生育領導小組第一次會議的報告，進一步明確了“晚、稀、少”的內涵，具體提出晚婚為女23周歲、男25周歲，一對夫婦生育子女數(shù)最好一個、最多兩個，生育間隔3年以上。這樣 ，以“晚、稀、少”為主要內容的中國的限制人口增殖的生育政策基本形成。 3819801984年：全面推行“一胎化”政策。國務院在1980年9月召開的第五屆全

16、國人民代表大會第三次會議上，正式宣布高速計劃生育政策。指出：“國務院經過認真研究，認為在今后二、三十年內，必須在人口問題上采取一個堅決的措施，就是除了在人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外。要普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，以便把人口增長率盡快控制住，爭取全國總人口在本世紀末不超過十二億”。由70年代的“晚、稀、少”變成了80年代初的“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”。晚婚、晚育沒有變化，少生從允許生二孩調整為基本只準生一孩。 1984至今：開小口，堵大口, 形成現(xiàn)行計劃生育政策。中共中央在1984年4月批轉國家計生委黨組關于計劃生育工作情況的匯報即7號文件，重新調整了生育政策的某些規(guī)定，在農村仍要繼續(xù)提倡一對

17、夫婦只生一個孩子，但也要適當放寬生育二胎的條件，“對農村繼續(xù)有控制地把口子開得稍大一些，按照規(guī)定的條件，經過批準，可以生二胎”；嚴禁超生計劃外二胎和多胎；嚴禁生育問題上徇私舞弊和不正之風；人口在1000萬以下的少數(shù)民族允許一對夫婦生育二胎，個別可生育三胎，不準生四胎。這一調整目的在于“把計劃生育政策建立在合情合理、群眾擁護、干部好做工作的基礎上”。這次政策調整的中心點是農村生育數(shù)量問題。為了中央調整后的計劃生育政策，各省、市、自治區(qū)從自己的經濟、社會、資源、環(huán)境和人口發(fā)展態(tài)勢出發(fā)，從80年代未到90年代初都先各制定了本地區(qū)的計劃生育條例，經過相應級別的人大常委會審議通過后，作為本地區(qū)的具有法律

18、效力的文件執(zhí)行，從而進一步體現(xiàn)了從實際出發(fā)，區(qū)別對待，分類指導的原則和精神，使限制人口增殖生育政策既能符合國家和長遠利益的要求，又能相對接近家庭、個人生育需要和近期利益，成為國家和家庭都能接受的經過努力工作具有現(xiàn)實可行性的嚴肅的生育政策。 391950-2000年中國人口出生率40中國邁入老齡化社會老齡化社會與老齡社會60歲以上老年人口達到總人口的10%（聯(lián)合國傳統(tǒng)標準），或65歲以上的人口達總人口7%（新標準），就是“老齡化社會”，超過14%為“老齡社會”。中國人口狀況截至08年底，全國65歲及以上人口10956萬人，占全國總人口8.3%，比上年升0.2%。60歲及以上人口15989萬人，占

19、全國總人口12%，比上年升0.4%。413.公共政策環(huán)境對公共政策的影響 經濟環(huán)境因素對公共政策的影響 首先，經濟環(huán)境因素是制定、實施公共政策的基本出發(fā)點。公共政策的制定與實施涉及到資源的配置問題。任何一個社會的政府都只能對社會資源的存量加以合理配置，而絕不可能進行超量配置。同時，公共政策對資源的配置又必須在既定的經濟制度和體制框架內進行，離開了一定的經濟結構、制度和體制去制定和實施某種公共政策，必然要引起經濟制度、體制的反彈。因此，資源的分布與既定的存量、既成的經濟制度和體制乃是公共政策過程的基礎。 42三峽工程計劃動態(tài)投資2039億元 1994年底三峽工程開工后，根據(jù)科學測算，三峽工程動態(tài)

20、投資需要2039億元，其中包括靜態(tài)投資901億元(含三峽水利樞紐工程國家核準靜態(tài)投資501億、水庫淹沒處理及移民安置費用400億)，物價、稅費等上漲的價差749億元，貸款利息、債券等融資成本389億元。 三峽總公司計劃發(fā)展部負責人趙建強解釋，三峽水利樞紐工程國家核準靜態(tài)投資501億，是按照1993年5月的物價水平測算的。此后十多年建設期間物價和貸款利息都會發(fā)生變化，因此就有了動態(tài)投資的說法。 2006年，中國長江三峽工程總公司宣布，工程正式開工12年，投資一直控制在初步概算范圍之內，并略有節(jié)余。預計全部工程總投資將減為1800億元。 43其次，經濟環(huán)境因素是公共政策過程運行的必要條件。公共政策

21、的制定、執(zhí)行和評估都要耗費一定人力、物力和財力，并需要一定的經濟制度作為支撐。這些就構成了政策過程的成本。因此，要使公共政策過程正常運行，就需要一定的資源和經濟條件。資源的多少和經濟條件的好壞對公共政策的質量和運行狀況具有較大的影響。44第三，經濟環(huán)境因素會影響公共政策的經濟目標和方向?，F(xiàn)代公共政策體系中占主導地位的是政府的經濟政策。政府不可能僅僅憑自己的主觀愿望去制定和推行某些政策。不同國家的政府，一個國家不同地區(qū)、不同層次的政府，只能依據(jù)本國、本地的資源狀況、經濟情況來制定和推行適當?shù)墓舱撸F(xiàn)實的狀況，實際的經濟制度、結構制約著公共政策的經濟目標與方向。 45政治環(huán)境因素對公共政策的影

22、響首先，政治環(huán)境因素決定著公共政策的政治性。其次，政治環(huán)境因素決定著公共政策的民主化程度。第三，政治環(huán)境因素決定著公共政策合法化程度。第四，政治體制和制度影響著公共政策的制定與實施。46一國政治生活中最根本的方面是不同階級、階層、政黨、利益群體與國家公共權力的關系。當公共權力掌握在占社會人口絕大多數(shù)的階級、政黨和利益群體手中時，公共政策所要維護的就是絕大多數(shù)公眾的利益；反過來，國家政權掌握在占人口少數(shù)的階級、政黨、利益群體手中時，公共政策只能為社會公眾中的少數(shù)人服務。政治生活的核心問題是政治制度的民主化。在一個專制社會中，政策的制定與實施完全是由少數(shù)官僚與政客操縱的，公共政策不是實現(xiàn)社會公正、

23、自由的途徑，而是成為維護少數(shù)特權階層利益的工具。只有實現(xiàn)了政治生活的民主化，公眾能夠參與決策，公共政策才會成為增進社會民主的有效手段。47一項好的公共政策必須是合法化的政策。公共政策的合法化程度是由整個社會的法治狀況決定的。只有在一個法律制度健全、司法獨立、真正做到依法治國、依法行政的社會中，公共政策才可能從內容到形式都實現(xiàn)合法化。有了合法化的政策，再有完善的法治環(huán)境，公共政策才能得到貫徹和實施。48社會文化環(huán)境因素對公共政策的影響首先，社會文化環(huán)境因素決定公共政策運行的智力條件。一個教育、科技、文化比較發(fā)達的社會，就能在公共政策運行的各個環(huán)節(jié)上，配備高知識素質的人員；提供各種現(xiàn)代化的科技手段；準備周全和齊整的資訊條件。反過來，教育不發(fā)達，科技水平不高，高素質的人才缺乏，沒有現(xiàn)代化的技術手段，公共政策運行的效率必然低下。49其次，社會文化環(huán)境因素影響公共政策運行的倫理、心理條件。一個社會具有講究倫理