共支出效率公共經(jīng)濟學(中國人民大學,郭慶旺)

1、第七章 公共支出效率第五章 公共支出效率7/6/202217/6/20222第一節(jié) 公共支出的預算效率：預算方法視角一、分項預算二、方案方案預算三、零基預算四、預算方法的現(xiàn)實選擇7/6/20223政府預算原那么 綜合性(comprehensiveness) 統(tǒng)一性(unity) 準確性(accuracy) 公開性(publicity) 年度性(annuality) 7/6/20224一、分項預算分項預算(line-item budgeting)：以上一年度每一工程的支出數(shù)額作為基數(shù)，考慮各種影響因素或按一定比例，確定下一年度各項支出數(shù)額的一種預算方法。三個步驟：1以外推法將過去的支出趨勢延伸至

2、下一年度，或者說以上年度的支出額為根底。2將基數(shù)適當提高，以反映人員經(jīng)費的調(diào)整以及購置商品和效勞的本錢上漲。3將基數(shù)再度提高，以反映新方案和新方案的需要。7/6/20225一、分項預算：圖解123支出額Ot-1t0t1tn年份分項預算法7/6/20226一、分項預算1.特點：1逐項確定支出預算；2以每一工程過去的支出數(shù)額為依據(jù)；3以人員經(jīng)費的保障為重點；4強調(diào)的是資金使用的控制。2.缺陷：1不能有效地測算實現(xiàn)預期目標的總本錢，也就 不能為公共決策提供這方面的信息。2沒有考慮長時間的本錢情況。3無法使實現(xiàn)預期目標的各種備選方法進行比較。4有意義的公共決策必須權(quán)衡方案的所費和所值。5政府從某一年到

3、下一年要對變化了的優(yōu)先順序 作出反響或適應宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的需要，在控制 支出上遇到了麻煩。7/6/20227二、方案方案預算方案方案預算(planning-programming-budgeting)：以某種既定的戰(zhàn)略需要為目標，提出各種不同的方案后，從長遠角度一一考量各方案本錢的一種“方案導向型技術(shù)。根本步驟：1制定政府活動的目標；2規(guī)劃實現(xiàn)既定目標的各種備選方案；3分析每一種備選方案的本錢和收益；4匯總各種選定方案的本錢，形成支出預算。7/6/20228二、方案方案預算特點：1方案方案預算方法將支出預算按方案編 制，而不是按職能編制。 方案是指具有相同目標或生產(chǎn)相同產(chǎn)出的一系 列政府活動的總

4、和 。2每一種方案的實施通常需要假設(shè)干年，未來假設(shè)干年 的資源需求和預算支出均需列出。3每一種方案均需經(jīng)過嚴格且明確的計量分析： 系統(tǒng)分析。7/6/20229三、零基預算零基預算(zero-base budgeting)：在對每個部門上一年度的工作 任務和年度內(nèi)新增工作任務進行全面審核的根底上，確定 各部門支出的一種預算方法。是一種由下至上的預算程序。理解零基預算內(nèi)涵的關(guān)鍵決策單位(decision units)指由一個領(lǐng)導者領(lǐng)導并做出大量有關(guān)支出的 數(shù)量、范圍、用途和工作質(zhì)量要求等決策的最基層的組織實體。 決策包(decision packages)是指決策單位用不同的資金數(shù)量履行某一 特定

5、職能的各種方案各種方案所用資金。 排序(ranking)是指根據(jù)本部門或機構(gòu)的職責，將各個決策包按照對 本部門或機構(gòu)的重要性排列先后順序各種事的排序。 零基預算的優(yōu)點和缺陷優(yōu)點：它形成了一個高級管理信息系統(tǒng)，有利于改進方案和預算工作，節(jié)支。 缺陷：決策單位確實定和決策包的排序沒有統(tǒng)一、科學的標準，隨意性很大 7/6/202210四 、預算方法的現(xiàn)實選擇目前，我國中央本級和多數(shù)省市支出預算仍采用傳 統(tǒng)的基數(shù)法編制。實行零基預算方法的地區(qū)和部門在加強預算管理方 面取得了一定成效。我國的預算方法仍需繼續(xù)完善。7/6/202211一績效預算績效預算performance budgeting是強調(diào)預算資

6、金與預期成果之間關(guān)系的方案、預算和評估制度?！翱兪侵腹仓С鏊竭_的目標?！靶侵赣镁唧w指標評估完成目標的情況和取得的成效?！邦A算是指財政為這一支出目標提供的撥款額?？冃ьA算是強調(diào)政府責任和績效改善整個過程的有機組成局部。 預算項目與活動計劃績效衡量評估政策7/6/202212二現(xiàn)行制度完善1.部門預算是指按政府的每一職能部門編制的預算，實行綜合預算，將單位的預算內(nèi)外收支一并納入到一本預算中，一個部門一個預算。 2.國庫集中收付制度是指由財政部門代表政府開設(shè)國庫單一賬戶體系，所有財政性資金均納入國庫單一賬戶體系，進行收繳、支付和管理的制度，又稱國庫單一賬戶制度。 3.收支兩條線制度是指政府對

7、行政事業(yè)性收費、罰沒收入等財政非稅收入的管理方式，即有關(guān)部門取得的非稅收入與發(fā)生的支出脫鉤，收入上繳國庫或財政專戶，支出由財政部門根據(jù)各單位履行職能的需要，按標準核定資金的管理制度。 7/6/202213第二節(jié) 公共支出的決策效率一、確定政府工程的目標二、列舉本錢和收益三、測算本錢和收益四、貼現(xiàn)本錢和收益五、選擇決策標準六、選定工程 本錢收益分析(cost-benefit analysis)是試圖使決策具有更大的客觀性的技術(shù)，是從全社會角度衡量政府工程或方案的本錢和收益、作出支出工程決策的一種系統(tǒng)方法。它有6個根本步驟：7/6/202214一、確定政府工程的目標 在本錢收益分析中，最先遇到的問

8、題是確定政府支出工程的目標。確定政府支出工程的目標是一個比較復雜的過程。這種復雜性表現(xiàn)在：1.在眾多的目標之間做出選擇。2.目標之間可能會發(fā)生沖突。3.要考慮目標實現(xiàn)的時間跨度。7/6/202215二、列舉本錢和收益在列舉本錢和收益工程之前，首先必須正確認識政 府工程中本錢和收益的含義。直接本錢和收益、間 接本錢和收益在列舉本錢和收益特別是在列舉收益時，要注意一 個工程的實際產(chǎn)出效應(real output effects)和金錢效 應(pecuniary effects)的區(qū)分，防止收益的重復計 算。7/6/202216三、測算本錢和收益一利用支付意愿測算經(jīng)濟收益二利用邊際時機本錢測算經(jīng)濟本

9、錢三確定影子價格影子價格(shadow price)政府工程中產(chǎn)出的邊際支付意愿、投入的邊際時機本錢。 1.適合市場銷售商品和效勞的影子價格。在運行完好的市場(well-functioning market)中，一種商品的影子價格等于市場價格，因為此時的市場價格既等于消 費者的邊際支付意愿，又等于生產(chǎn)者的邊際時機本錢MOC。 假設(shè)存在外部性，影子價格=外部本錢+生產(chǎn)的邊際本錢。2.不適合市場銷售物品和效勞的影子價格。 快樂定價法(hedonic pricing method)，取名為“快樂定價法，是因為我們能從這 類物品的特征獲得愉快，比方，某些政府工程可以降低噪音、消除臭味、凈化 空氣、美化

10、環(huán)境等。所以，快樂定價法通常利用具有不同生活環(huán)境福利設(shè)施 (environmental amenities)的不動產(chǎn)價值差異來估計這些生活福利設(shè)施的價值。 7/6/202217四、貼現(xiàn)本錢和收益問題的提出建設(shè)周期需幾十年公共工程，興建初期要發(fā)生大量支出，而其收益那么分布于該工程的整個壽命，如何計算其本錢、收益的貨幣價值？用多大系數(shù)進行折算？該系數(shù)取決于貼現(xiàn)率選擇貼現(xiàn)率？ 問題的解決一貼現(xiàn)和現(xiàn)值二社會貼現(xiàn)率7/6/202218一貼現(xiàn)和現(xiàn)值三個概念貼現(xiàn)(discounting) ：把未來一定數(shù)量的貨幣價值折算成現(xiàn)在的價值?，F(xiàn)值(present value，PV) ：未來本錢和收益乘以適當貼現(xiàn)系數(shù)的

11、值。貼現(xiàn)系數(shù)(discount factor) ：用來把未來本錢和收益轉(zhuǎn)換成現(xiàn)值的系數(shù)。貼現(xiàn)系數(shù)等于1除以1加上貼現(xiàn)率(discount rate)：貼現(xiàn)率是i，在t年獲得N元的現(xiàn)值PV：7/6/202219二社會貼現(xiàn)率公私工程相比私人工程的目的是使私人收益最大化，所用貼現(xiàn)率是由金融市場決定的市場利率(market rate of interest)。公共工程的實施會把現(xiàn)在的消費轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥淼南M，重要的是要按照社會最期望的貼現(xiàn)率進行轉(zhuǎn)換。因此，市場利率必須進行調(diào)整以反映社會偏好，這種站在全社會角度選擇的貼現(xiàn)率是社會貼現(xiàn)率(social discount rate) 。兩個問題1.實際和名義貼現(xiàn)

12、率問題2.社會貼現(xiàn)率的選擇問題7/6/202220二社會貼現(xiàn)率1.實際和名義貼現(xiàn)率問題通貨膨脹問題在本錢收益分析中，不同年度發(fā)生的經(jīng)濟本錢和收益是用不變購置力的貨幣來表示的，因此，我們必須利用實際貼現(xiàn)率來貼現(xiàn)這些實際本錢和收益。 7/6/202221二社會貼現(xiàn)率2.社會貼現(xiàn)率的選擇問題 1如果政府投資的資金來源減少了私人部 門可用于投資的資金，那么，投資利率 (investment rate of interest)就是適當?shù)馁N現(xiàn)率。 2如果政府投資的資金來源減少了私人部 門可用于消費的資金，那么，消費利率 (consumption rate of interest)就是適當?shù)馁N現(xiàn)率。 3投資

13、利率和消費利率的加權(quán)平均利率是 適當?shù)纳鐣N現(xiàn)率。7/6/202222五、選擇決策標準本錢收益分析的最終目的是要幫助政府決策者做出有效率的支出決策，這首先需要選擇科學的支出工程評估原那么或標準?？偟脑敲词?，如果一個政府工程的社會總收益超過其社會總本錢，且如果沒有其他備選工程的收益大于本錢，那么，這個工程就應當實施。在本錢收益分析的實際應用中，決策標準多種多樣，我們在此只介紹三種常用標準：凈現(xiàn)值標準收益本錢比率標準內(nèi)部收益率標準。 7/6/202223一凈現(xiàn)值標準為了確定一個工程的收益是否大于其本錢，我們需要計算該工程的凈現(xiàn)值net present value, NPV，即按凈現(xiàn)值標準(net

14、 present value criterion)判斷一個工程是否可行。 NPV0，該工程可取。7/6/202224二收益本錢比率標準收益本錢比率標準(benefit-cost ratio criterion, BCR是工程的收益現(xiàn)值與本錢現(xiàn)值的比率： BCR1，該工程可取。7/6/202225三內(nèi)部收益率標準內(nèi)部收益率標準internal rate of return criterion, IRR是讓一個工程的NPV為零即PVB= PVC的貼現(xiàn)率。隨著貼現(xiàn)率的提高，凈收益的現(xiàn)值降低，終究會在某一點上恰好等于本錢的現(xiàn)值，這時的貼現(xiàn)率稱為內(nèi)部收益率。 IRR基準利率(benchmark inte

15、rest rate)，比方社會貼現(xiàn)率，該工程就是可取的；否那么，該工程就不可取。7/6/202226六、選定工程政府工程之所以要做出選擇的原因 (1)工程或方案可能是相互排他的，也就是說，選定一個 工程或方案就不能再選其他工程或方案。 (2)政府可以花費在一組工程上的貨幣資金總額有限，所 以決策者必須在一定的預算約束內(nèi)挑選工程。 如何選擇 首先，一個工程的NPV必須是正數(shù)。 其次，所選定的工程必須是所有工程當中NPV最大的項 目。 7/6/202227第三節(jié) 公共支出的制度效率一、政府采購制度的意義二、政府采購制度的根本內(nèi)容三、政府采購合同的類型四、中國政府采購制度的推行7/6/202228一

16、、政府采購制度的意義一政府采購的特點二政府采購制度的社會經(jīng)濟意義7/6/202229一政府采購的特點1. 定義政府采購(government procurement)又稱公共采購(public procurement)，是指政府為了履行其職能的需要而采用招投標的方式購置商品和效勞的活動。2. 特點資金來源的公共性資金用途的非營利性采購活動的政策性采購制度的標準性7/6/202230二政府采購制度的社會經(jīng)濟意義政府采購制度能夠節(jié)約財政資金，提高資金使用 效率。政府采購制度是財政政策的重要工具，有效地調(diào) 節(jié)經(jīng)濟運行。政府采購制度能夠鼓勵技術(shù)進步，促進長期經(jīng)濟 增長。政府采購制度將推動我國預算管理制

17、度的改革， 提高財政管理水平。7/6/202231二、政府采購制度的根本內(nèi)容一政府采購原那么二政府采購實體三政府采購范圍四政府采購模式五政府采購方式7/6/202232一政府采購原那么政府采購的根本目標是物有所值(value-for-money) 1. 競爭原那么(principle of competition)是指政府通過眾多的承包商 展開對承包合同的競爭，選定能以最有利的條件滿足政府要求 的承包商。2. 公開原那么(principle of publicity)是指政府采購活動不能是秘密進 行的，而是要讓有能力 贏得合同的承包商都有時機參與競 爭，這是競爭原那么的補充原那么。 3.使用商

18、業(yè)標準原那么(principle of the use of commerical criteria)是 指政府在做出采購決策時，應當依據(jù)企業(yè)履行合同的能力及其 索價的上下、產(chǎn)品的質(zhì)量等來選定承包商。 4.透明原那么(principle of transparency)是指政府采購制度應當有明 確的法律規(guī)定并公布公共采購的所有法律和通那么(general rulings)。 7/6/202233二政府采購實體中央政府次中央政府其他實體，如公共企業(yè)、事業(yè)單位等。 7/6/202234三政府采購范圍貨物：各種各樣的物品，包括原料、產(chǎn)品、設(shè) 備、器具等；工程：新建、擴建、改建、撤除、修繕和翻新 構(gòu)造

19、物及其所屬設(shè)備以及改造自然環(huán) 境，包括建造房屋、興修水利、改造環(huán) 境、修建交通設(shè)施、鋪設(shè)下水道等建筑 工程；效勞：除上述以外的任何采購專業(yè)效勞、技 術(shù)效勞、維修、培訓和勞動力等。 7/6/202235四政府采購模式集中采購模式：由一個專門的機構(gòu)負責本級政府 的所有采購事項；分散采購模式：絕大局部工程由需求單位根據(jù)有 關(guān)法規(guī)自行采購。國際經(jīng)驗說明，在推行政府采購制度的初始階 段，宜采用集中采購與分散采購 相結(jié)合模式。 7/6/202236五政府采購方式公開招標方式：政府采購實體招標人發(fā)出招標公告，邀請所有感興趣的供給商投標人參加投標，按規(guī)定程序評標和選定供給商中標人并與之簽訂政府采購合同的一種采

20、購方式。 邀請招標方式，也稱選擇性招標方式：招標人不刊登招標公告，直接邀請一定數(shù)量的潛在投標人參加投標并按規(guī)定程序確定中標人的一種采購方式。 協(xié)商采購方式，也稱競爭性談判采購方式：招標人直接邀請三家以上供給商就生產(chǎn) 制造工藝、質(zhì)量、性能、價格等進行談判確定供給商的一種采購方式。 詢價采購方式：招標人對三家以上供給商提供的報價進行比較確定供給商的一種采購方式。 直接采購方式，也稱單一來源采購方式：采購實體向某一供給商直接購置的一種無競爭采購方式。 7/6/202237三、政府采購合同的類型一固定費用合同二本錢加固定費用合同三本錢加比例費用合同四本錢加鼓勵費用合同7/6/202238一固定費用合同

21、固定費用合同(fixed fee contract)也稱固定價格合同(fixed price contract)：政府不管工程最終本錢多大，都按已商定的價格購置物品的一種合同，這是一種最簡單的合同類型。 優(yōu)點：促使企業(yè)盡可能地使生產(chǎn)本錢最小化，因為額外本錢只能自己承擔，當然也能通過節(jié)省本錢而獲益。 缺點：(1)企業(yè)為了盡可能地降低本錢，有可能偷工減料，質(zhì)量不保；(2)企業(yè)把這種合同看做是有風險的，因為它將單方承擔未預測到的本錢超支(cost overruns)。 7/6/202239二本錢加固定費用合同本錢加固定費用合同(cost plus fixed fee contract)：政府向供給商支付工程的本錢加一個固定費用的一種合同。優(yōu)點：政府保證企業(yè)的生產(chǎn)本錢能得到補償而且還能有一定利潤，政府因沒有讓企業(yè)承擔超支本錢的風險，也就不會發(fā)生向企業(yè)支付高價的現(xiàn)象。 缺點：供給商努力控制本錢的積極性不大，因為任何本錢超支都將由政府承擔。7/6/202240三本錢加比例費用合同本錢加比例費用合同(cost plus percentage fee contract)：政府向供給商支付工程的本錢加本錢的一定比例作為利潤的一種合同。優(yōu)缺點與本錢加固定費用合同的相近，只是本錢加比例費用合同更能保證企業(yè)的投資收益率，但企業(yè)的本錢越大，賺取的利