武漢大學(xué)行政法考研課件

1、第一節(jié) 行政法基本概念 一、行政法的涵義行政法就是規(guī)定公共行政管理活動(dòng)，調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。（一）公共行政1行政的含義“私行政”即一般意義上的行政，是指一般社會(huì)組織對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的組織和管理。公共行政即行政法意義上的行政，是指國家行政主體對(duì)公共事務(wù)的組織和管理活動(dòng)。2行政的本質(zhì)從本質(zhì)上看，行政是一種對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和分配活動(dòng)。3行政的特征行政作為國家行政主體集合、維護(hù)和分配公共利益的活動(dòng)，具有如下不同于立法、司法的特征：（1）持續(xù)性。這使其與立法區(qū)別開來。立法主體履行其職能的形式是會(huì)議制，即以定期開會(huì)的方式履行其職能，而不必每天制定規(guī)則，閉會(huì)期間可視為立法活動(dòng)的中止，因而立法具有

2、間斷性。行政不同于立法，它作為公共利益的集合、維護(hù)和分配活動(dòng)，是不能間斷的。行政主體應(yīng)持續(xù)存在，行政活動(dòng)一刻也不能中止，只有行政職能的持續(xù)作用，才能維系整個(gè)國家機(jī)器的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。（2）主動(dòng)性。這使其與司法區(qū)別開來。司法機(jī)關(guān)只能以被動(dòng)的方式按照“不告不理”的原則來履行其職能，如果社會(huì)上未發(fā)生利益沖突的各種案件或這些案件并未告到司法機(jī)關(guān)，則司法機(jī)關(guān)不能主動(dòng)發(fā)揮作用。然而，行政機(jī)關(guān)總是要積極主動(dòng)的執(zhí)行法律，集合、維護(hù)和分配公共利益。（二）行政關(guān)系行政關(guān)系，就是行政主體在實(shí)施行政管理活動(dòng)的過程中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系。從實(shí)質(zhì)上來看，它是行政主體在集合、維護(hù)和分配公共利益的過程中與代表個(gè)人利益的相對(duì)一方當(dāng)事

3、人之間所發(fā)生的一種公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系。（三）行政法規(guī)范行政法規(guī)范即調(diào)整行政關(guān)系的一類法律規(guī)范。 二、行政法的淵源具體表現(xiàn)行政法規(guī)范的形式即行政法的淵源?！罢綔Y源”，是指“那些可以從體現(xiàn)于為權(quán)威法律文件的明確文本形式中得到的淵源”；“非正式淵源”，是指“那些具有法律意義的資料和值得考慮的材料，而這些資料和值得考慮的材料尚未在正式法律文件中得到權(quán)威性的或至少是明文的闡述與體現(xiàn)”。（一）正式淵源我國行政法的正式淵源主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章和法律解釋等。此外還包括部分行政規(guī)范、國際條約等。1憲法憲法是國家的根本大法，具有最高法律地位和法律效力。憲法是所有部門法的根

4、本淵源，也是行政法的淵源。2法律法律的效力低于憲法，而高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。法律也是各個(gè)部門法的淵源，其中規(guī)定行政管理活動(dòng)，調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范則屬我國行政法的淵源。3行政法規(guī)行政法規(guī)效力低于憲法和法律，但高于地方性法規(guī)和規(guī)章。行政法規(guī)是我國行政法最主要的淵源，而且大多數(shù)行政法規(guī)也屬行政法的范疇。4地方性法規(guī)地方性法規(guī)中規(guī)定行政管理活動(dòng)，調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范屬我國行政法的淵源。地方性法規(guī)的效力低于憲法、法律和行政法規(guī)。5行政規(guī)章行政規(guī)章分為中央規(guī)章和地方規(guī)章兩類。中央規(guī)章是指國務(wù)院各部、委和直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章，又稱部門規(guī)章。地方性規(guī)章是有關(guān)地方人民政府制定的規(guī)章。6國際條約我國參

5、加和批準(zhǔn)的國際條約或與其他國家簽訂的協(xié)定，如果其內(nèi)容涉及我國公民的行政權(quán)益或國內(nèi)行政管理，這些條約與協(xié)定同樣是我國行政法的淵源，但聲明保留的條款除外。7法律解釋正式的法律解釋是指“有權(quán)的國家機(jī)關(guān)對(duì)法律意義的闡明”，其中凡涉及對(duì)行政法規(guī)范的解釋，也是行政法的正式淵源之一。（二）非正式淵源我國行政法的淵源不僅限于正式淵源，還應(yīng)當(dāng)包括法理、慣例和判例等非正式淵源。1法理和慣例經(jīng)常為西方國家法院司法審查引用的行政法基本原則，均源于法理，并通過學(xué)說予以確定。慣例和習(xí)慣經(jīng)過有權(quán)的國家機(jī)關(guān)以一定方式認(rèn)可后便可上升為法，也具有了法律效力。2判例在以判例法為主要法源的英美法系國家，行政法原則主要是通過法官的判例

6、來確立。在大陸法系國家，雖以成文法為主要法源，但在行政法中法院的判例卻起著重要作用。三、行政法的特點(diǎn)（一）形式上的特點(diǎn)相對(duì)于其他部門法而言，行政法在形式具有如下特點(diǎn)：1難以制定統(tǒng)一的法典在國內(nèi)法中，行政法雖是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，但卻難以制定一個(gè)統(tǒng)一法典。行政法之所以難以制定一部統(tǒng)一的法典，有以下三項(xiàng)原因：第一，行政法的調(diào)整范圍廣泛。第二，行政法規(guī)范的性質(zhì)繁雜。第三，行政法規(guī)范的變化頻繁。2形式廣泛且數(shù)量眾多行政法難以制定一部統(tǒng)一法典的結(jié)果之一，就是行政法的表現(xiàn)形式即法源多種多樣。行政法難以制定一部統(tǒng)一法典的又一結(jié)果是，行政法表現(xiàn)為眾多的單行法，其數(shù)量超過其他所有部門法總和。（二）內(nèi)容上的特點(diǎn)相

7、對(duì)于其他部門法而言，行政法在內(nèi)容上具有如下特點(diǎn)：1內(nèi)容富于變動(dòng)性行政法的穩(wěn)定性相對(duì)的來說，沒有其他部門法強(qiáng)，具有明顯的易變性。當(dāng)然這種多變性也不應(yīng)當(dāng)是朝令夕改，而應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的穩(wěn)定性。2實(shí)體法規(guī)范與程序法規(guī)范并存在行政法領(lǐng)域中，程序法不僅限于行政訴訟法，還包括行政程序法，即行政主體實(shí)施行政行為的程序法規(guī)則，成為程序法特有的一類行為規(guī)范。在行政法領(lǐng)域，實(shí)體法規(guī)范與程序法規(guī)范通常是交織在一起，共存于一個(gè)法律文件之中，這也是行政法的一個(gè)重要特點(diǎn)。四、行政法的效力（一）行政法的空間效力行政法的空間效力，是指行政法在空間上的效力，行政法在哪些地域范圍及其上空具有法律約束力的問題。（二）行政法的時(shí)間效力行

8、政法的時(shí)間效力，是指行政法在什么樣的時(shí)間范圍內(nèi)有效，即從何時(shí)生效、至何時(shí)失效的問題，以及行政法是否具有溯及既往的效力問題。（三）行政法對(duì)人的效力行政法對(duì)人的效力，是指行政法對(duì)行政主體、行政相對(duì)人和行政第三人都具有法律效力。五、行政法的歷史（一）外國行政法的產(chǎn)生與發(fā)展從歷史發(fā)展可以看出，西方兩大法系行政法存在著多方面的區(qū)別：第一，在法律體系上，大陸法系有嚴(yán)格的公法和私法之分，行政法屬于公法，而且有一套專門的行政法規(guī)則，構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的法律體系，其內(nèi)容廣泛，既包括行政組織法和行政活動(dòng)法，也包括對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的法。而在英美法系，公法、私法之間沒有嚴(yán)格的區(qū)分，行政法不構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的法律體系，其行政法的內(nèi)

9、容以控制行政權(quán)力為核心，側(cè)重于司法審查和行政程序。第二，在司法體制上，大陸法系國家在普通法院之外設(shè)有獨(dú)立的、自成體系的專門行政法院，審理行政案件。而在英美法系國家，并不存在獨(dú)立的行政法院，所有的案件都由普通法院管轄。第三，在法律適用上，大陸法系國家以適用行政法規(guī)則為原則，適用一般法律規(guī)則為補(bǔ)充和例外。而在英美法系，則以適用普通法為原則，以適用專門的行政法規(guī)則為補(bǔ)充。第二節(jié) 行政法律關(guān)系一、行政法律關(guān)系的概念（一）行政法律關(guān)系的界定3關(guān)于本書的界定行政法律關(guān)系，是指行政法規(guī)范在對(duì)行政權(quán)力行使中產(chǎn)生或引發(fā)的各種社會(huì)關(guān)系加以調(diào)整之后所形成的一種行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（二）行政法律關(guān)系與行政關(guān)系的區(qū)

10、別一般認(rèn)為行政法律關(guān)系與行政關(guān)系的區(qū)別主要表現(xiàn)在它們的性質(zhì)和范圍等方面。1關(guān)于性質(zhì)的區(qū)別就其與行政關(guān)系的區(qū)別而言，行政法律關(guān)系因?yàn)槭艿叫姓ㄒ?guī)范調(diào)整又增加了一層“思想意志關(guān)系”的屬性，即具有國家意志性，它是社會(huì)內(nèi)容與法的形式、主觀和客觀的統(tǒng)一。且行政法律關(guān)系所體現(xiàn)的國家意志與它所反映的個(gè)人意志也是統(tǒng)一的。2關(guān)于范圍的區(qū)別從兩者的范圍上看，一般認(rèn)為，行政法律關(guān)系與行政關(guān)系在內(nèi)容和范圍上基本一致，但行政法并不對(duì)所有行政關(guān)系作出規(guī)定或調(diào)整，只調(diào)整其主要部分。其次，從發(fā)展眼光審視，隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，民主與法制的進(jìn)步，即使是原來不受行政法規(guī)范調(diào)整的部分行政關(guān)系，也必將會(huì)越來越多的被逐步納入到行政法規(guī)范

11、調(diào)整的范圍，從而成為行政法律關(guān)系。3其他方面的區(qū)別除性質(zhì)和范圍的不同外，行政法律關(guān)系與行政法關(guān)系之間的區(qū)別還表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：（1）與行政法的關(guān)系不同。行政關(guān)系是行政法的調(diào)整對(duì)象，而行政法律關(guān)系則是指行政法調(diào)整的結(jié)果。（2）時(shí)間先后的不同。行政法律關(guān)系作為事實(shí)關(guān)系先于行政法律關(guān)系而存在，沒有行政關(guān)系就沒有行政法律關(guān)系，后者是對(duì)前者的反映。二、行政法律關(guān)系的要素同一切法律關(guān)系一樣，行政法律關(guān)系也是由主體、客體和內(nèi)容三個(gè)方面的要素所構(gòu)成。（一）行政法律關(guān)系的主體行政法律關(guān)系的主體亦即行政法律關(guān)系中享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的人或組織。1行政主體行政主體，是指具有行政權(quán)能，并能以自己的名義運(yùn)用行政權(quán)力，獨(dú)

12、立承擔(dān)相應(yīng)法律效果的社會(huì)組織。2行政相對(duì)人行政相對(duì)人，是指行政法律關(guān)系中處于被管理地位的當(dāng)事人，即與行政主體相對(duì)應(yīng)的，受行政權(quán)力作用或行政行為約束的另一方主體。內(nèi)部行政相對(duì)人即與行政主體具有隸屬關(guān)系，代表行政主體執(zhí)行公務(wù)的公務(wù)員。外部行政相對(duì)人是指與行政主體具有一般行政管理關(guān)系而不具有隸屬關(guān)系的自然人、法人和其他組織。3行政第三人行政第三人是指與已作出的行政行為有間接利害關(guān)系，受行政權(quán)間接作用或約束的、行政法律關(guān)系中潛在的或暗示的公民、法人或者其他組織。行政第三人與行政相對(duì)人之間的區(qū)別是顯而易見的。首先，從實(shí)質(zhì)特征上看，行政第三人與行政行為有間接利害關(guān)系。即與行政行為的結(jié)果有利害關(guān)系，同時(shí)受行

13、政權(quán)的間接作用或行政行為的間接約束；而行政相對(duì)人與行政行為有直接的利害關(guān)系，受行政權(quán)的直接作用或行政行為的直接約束。其次，從形式特征看，行政第三人是暗示的或潛在的行政法律關(guān)系主體，不能從行政決定書上直接看出來，而行政相對(duì)人是明顯的行政法律關(guān)系主體，從行政決定書上可直接找到。（二）行政法律關(guān)系的客體行政法律關(guān)系的客體是指行政法主體的權(quán)利義務(wù)所指向的標(biāo)的或?qū)ο?，亦即?lián)系主體之間權(quán)利義務(wù)的媒介。行政法律關(guān)系的客體通常又稱“權(quán)利客體”，而任何權(quán)利都指向一定的利益。因而其客體實(shí)質(zhì)就是一種利益。（三）行政法律關(guān)系的內(nèi)容行政法律關(guān)系的內(nèi)容是指行政法律關(guān)系主體所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。行政主體的權(quán)利和義務(wù)，通

14、常又被稱為“職權(quán)”和“職責(zé)”。行政主體的權(quán)利即它的職權(quán)主要有行政立法權(quán)、行政決定權(quán)、行政命令權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政制裁權(quán)、行政司法權(quán)等。行政主體的義務(wù)即它的職責(zé)主要包括正確適用法律、依法行使職權(quán)、遵守法定程序等。行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)，即公民、法人和其他組織在行政法上的權(quán)利和義務(wù)。具體而言，行政相對(duì)人的權(quán)利可概括為如下三方面：1行政參與權(quán)行政參與權(quán)是指行政相對(duì)人可以依照法律規(guī)定，通過各種途徑參與國家行政管理活動(dòng)的權(quán)利。具體包括：（1）直接參與管理權(quán)。（2）了解權(quán)。（3）聽證權(quán)。（4）行政監(jiān)督權(quán)。（5）行政協(xié)助權(quán)。2行政受益權(quán)行政受益權(quán)是指行政相對(duì)人可以依據(jù)法律規(guī)定從行政主體或通過行政主體的管理活

15、動(dòng)獲得利益。具體包括：（1）就業(yè)權(quán)。（2）享受社會(huì)福利的權(quán)利。（3）獲得許可、獎(jiǎng)勵(lì)、免稅等其他利益的權(quán)利。（4）接受義務(wù)教育的權(quán)利。3行政保護(hù)權(quán)行政保護(hù)權(quán)是指當(dāng)行政相對(duì)人的合法權(quán)利受到侵犯時(shí)有權(quán)獲得行政法上的保護(hù)。行政保護(hù)權(quán)包括兩項(xiàng)內(nèi)容：（1）當(dāng)行政相對(duì)人的權(quán)利受到其他公民或組織侵犯時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)。（2）行政相對(duì)人的權(quán)利受到違法或不當(dāng)行政行為的侵犯時(shí)，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，且在權(quán)益受到行政行為的侵害造成損失時(shí)，有獲得賠償或補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。行政相對(duì)人的義務(wù)總的來說主要有：遵守行政法規(guī)范；服從行政管理；執(zhí)行行政決定等。三、行政法律關(guān)系的分類（一） 內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律

16、關(guān)系根據(jù)行政權(quán)力的作用范圍不同，可以將行政法律關(guān)系分為內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律關(guān)系。1內(nèi)部行政法律關(guān)系內(nèi)部行政法律關(guān)系，是指行政權(quán)力作用于行政系統(tǒng)之內(nèi)而在行政主體和內(nèi)部行政相對(duì)人之間形成的行政法律關(guān)系。2外部行政法律關(guān)系外部行政法律關(guān)系，是指行政權(quán)力作用于行政系統(tǒng)之外而在行政主體與外部相對(duì)人之間形成的行政法律關(guān)系。內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間的區(qū)別是明顯的。內(nèi)部行政法律關(guān)系反映的是國家的自身管理，主體雙方都屬于行政系統(tǒng)，且具有行政隸屬關(guān)系；外部行政法律關(guān)系則體現(xiàn)是國家對(duì)社會(huì)的管理，主體雙方中一方為行政主體，另一方則為社會(huì)上的自然人、法人和其他組織，雙方之間并不具有行政隸屬關(guān)系。

17、同時(shí)，內(nèi)外行政法律關(guān)系在發(fā)生糾紛時(shí)也有著不同的處理途徑和方法。在內(nèi)部行政法律關(guān)系中，行政主體擁有解決內(nèi)部行政法律關(guān)系糾紛的排他性權(quán)力，即內(nèi)部行政法律關(guān)系引起的糾紛一般由行政系統(tǒng)內(nèi)部解決而不訴諸司法機(jī)關(guān)。而在外部行政法律關(guān)系中，不僅行政主體一方當(dāng)事人依法擁有解決行政法律關(guān)系糾紛案件的裁判權(quán)力，而且相對(duì)人也可依法訴諸司法機(jī)關(guān)以行政訴訟的方式予以處理。（二）行政實(shí)體法律關(guān)系與行政程序法律關(guān)系1行政實(shí)體法律關(guān)系因行政權(quán)力的行使受到行政實(shí)體法規(guī)范的調(diào)整而在行政主體與行政相對(duì)人之間所形成的實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，就是行政實(shí)體法律關(guān)系。2行政程序法律關(guān)系行政權(quán)力的行使受到行政程序法規(guī)范的調(diào)整，因此而在行政主體

18、與行政相對(duì)人之間形成的程序上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，稱為行政程序法律關(guān)系。（三）原生行政法律關(guān)系與派生行政法律1原生行政法律關(guān)系原生行政法律，是指因行政權(quán)力行使而直接形成的行政法律關(guān)系。2派生行政法律關(guān)系派生行政法律關(guān)系，是指因行政權(quán)力行使而引發(fā)的行政法律關(guān)系。（四）單一行政法律關(guān)系與復(fù)合行政法律關(guān)系復(fù)合行政法律關(guān)系中主要存在著以下幾種不同的復(fù)合關(guān)系：1主體的復(fù)合2內(nèi)容的復(fù)合3主體與內(nèi)容的交叉復(fù)合（五）關(guān)于行政法上之特別權(quán)力關(guān)系一般權(quán)力關(guān)系，亦稱一般統(tǒng)治關(guān)系或概括的統(tǒng)治關(guān)系，是指自然人以國民或居民的身份服從國家或公共團(tuán)體的一般統(tǒng)治權(quán)，由此而形成的一種一般的或概括的統(tǒng)治關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系，亦稱特別服從關(guān)

19、系或特別法律關(guān)系，是指國家非依據(jù)一般統(tǒng)治權(quán)，而系由于特別的法律原因所建立起來的一般特別權(quán)利義務(wù)關(guān)系。四、行政法律關(guān)系的特征行政法律關(guān)系在主體與內(nèi)容上具有一系列不同于其他類型法律關(guān)系的特征。（一）行政法律關(guān)系主體上的特征與其他類型的法律關(guān)系相比，行政法律關(guān)系在主體上具有如下特征：1主體的恒定性與不可轉(zhuǎn)化性行政法律關(guān)系總是行政主體同行政相對(duì)人之間形成的法律關(guān)系，關(guān)系雙方中必有一方主體是行政主體，不以行政主體為一方當(dāng)事人的法律關(guān)系不可能是行政法律關(guān)系。同時(shí)，在行政法律關(guān)系主體雙方中，作為行政權(quán)力享有者和行使者的行政主體，與作為行政權(quán)力作用對(duì)象的行政相對(duì)人之間是不能相互轉(zhuǎn)化或互換位置的。2主體資格的受

20、限制性在行政法律關(guān)系中，無論是行政主體還是行政相對(duì)人都要受到一定資格和條件的限制。3主體地位的不對(duì)等性一方面，在現(xiàn)代民主法治國家，行政法律關(guān)系的這種“不對(duì)等性”是被建立在民主制基礎(chǔ)上，規(guī)范在法制框架之中，以雙方都是平等的人格主體、雙方對(duì)法律的平等遵守和適用為前提的。另一方面，行政法律關(guān)系主體雙方互有權(quán)利義務(wù)，不允許存在一方只行使權(quán)利而另一方只履行義務(wù)的情況。只不過，主體雙方雖對(duì)應(yīng)的相互既享有權(quán)利又履行義務(wù)，但各自權(quán)利義務(wù)的質(zhì)量卻不對(duì)等。其具體表現(xiàn)是：（1）主體雙方各自權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)不完全相同。行政主體行使的是國家行政職權(quán)，履行的是行政職責(zé)，而行政相對(duì)人行使和履行的是普通的權(quán)利與義務(wù)。（2）主體

21、雙方各自權(quán)利義務(wù)的數(shù)量不能相等，且一方所具有的權(quán)利義務(wù)是另一方不可能具有的。這種“不對(duì)等性”的存在，主要是因?yàn)?，在行政法律關(guān)系中，行政主體作為公共利益的代表，以國家的名義參與法律關(guān)系，且其活動(dòng)是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，因此，法律往往要賦予其與行政相對(duì)人不同性質(zhì)和數(shù)量的權(quán)利義務(wù)。同時(shí)，由于在行政關(guān)系中，行政主體居于優(yōu)勢(shì)地位而行政相對(duì)人屬于弱者，因而為了保證雙方的真正平等，法律在分配或確定行政主體的權(quán)力時(shí)也應(yīng)為其設(shè)定與其權(quán)力相稱的義務(wù)；為了保護(hù)處于弱者地位的行政相對(duì)人，法律應(yīng)賦予其更多的且為行政主體所不具有的權(quán)利，其中主要表現(xiàn)為程序上的權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利。行政法律關(guān)系中的這種“不對(duì)等性”，實(shí)際上是為了實(shí)現(xiàn)雙

22、方在法律上的實(shí)質(zhì)平等而對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行的不對(duì)等分配，是一種“平等下的不對(duì)等?！保ǘ┬姓申P(guān)系內(nèi)容上的特征與其他類型的法律關(guān)系相比，行政法律關(guān)系在內(nèi)容具有如下特征：1內(nèi)容的法定性與不可分割性行政法律關(guān)系在內(nèi)容上的一個(gè)首要特點(diǎn)就是，主體之間不能相互約定權(quán)利、義務(wù)，也不能自由選擇權(quán)利義務(wù)，而是由行政法規(guī)范規(guī)定它們的權(quán)利、義務(wù)，即內(nèi)容的法定性。同時(shí)，行政法律關(guān)系的內(nèi)容還具有不可分割性，即行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)往往相互滲透、交叉重疊，很難截然分開，從一個(gè)側(cè)面看是權(quán)利，從另一個(gè)側(cè)面看又是義務(wù)。2內(nèi)容處分的有限性由于行政法律關(guān)系內(nèi)容上的法定性與不可分割性，決定著其內(nèi)容處分的有限性，也就是說，行政法

23、律關(guān)系主體不能自由處分其權(quán)利義務(wù)。3糾紛處理的特殊性行政法律關(guān)系內(nèi)容處分的有限性，進(jìn)一步?jīng)Q定了行政法律關(guān)系引起的權(quán)利義務(wù)糾紛即行政糾紛在處理上的特殊性，這具體表現(xiàn)為行政糾紛處理上的不可調(diào)解性。此外，行政糾紛的處理還具有行政性，即往往首先要由行政主體按行政程序予以先行解決，行政主體作為糾紛的一方當(dāng)事人，具有解決糾紛的權(quán)力。五、行政法律關(guān)系的變動(dòng)（二）行政法律事實(shí)1行政法律事實(shí)的涵義行政法律事實(shí)是指行政法規(guī)范所規(guī)定的，能夠引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅的具體條件和事實(shí)根據(jù)。第三節(jié) 行政法基本原則一、行政法基本原則概述（二）行政法基本原則的確立行政法治原則即行政必須受到法的控制，是現(xiàn)代法治國家之

24、“法與行政的關(guān)系”的集中反映，是行政法總的基本原則。（三）行政法基本原則的功能1法律整合功能2行為準(zhǔn)則功能3司法適用功能二、行政法定原則行政法定，即“法無明文規(guī)定不得任意行政”，具體包括職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先原則與法律保留原則等內(nèi)容。（一）職權(quán)法定原則職權(quán)法定，就是指任何行政權(quán)力的來源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無效，要受到法律追究，承擔(dān)法律責(zé)任。（二）法律優(yōu)先原則法律優(yōu)先原則體現(xiàn)在法律與行政立法上的關(guān)系上，即法律優(yōu)先于行政立法，其基本涵義是指法律對(duì)于行政立法即行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位。法律優(yōu)先原則又可具體導(dǎo)出“根據(jù)”原則和“不相抵觸”兩個(gè)子原則。第一，“根據(jù)原則”。該原則是指行政

25、立法應(yīng)服從法律位階的要求，以上位法作為行政立法的根據(jù)。第二，“不相抵觸”原則，是指在法律位階的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，下位階的法律不得與上位階的法律相沖突，凡有沖突應(yīng)以上位階的法律為準(zhǔn)繩。（三）法律保留原則法律保留的基本含義是：特定范圍之內(nèi)的行政事項(xiàng)專屬于立法者規(guī)范，行政非有法律授權(quán)不得為之。具體說來，法律保留是指凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，則只能由法律規(guī)定，或者必須在法律有明確授權(quán)的情況下，才能由行政機(jī)關(guān)作出規(guī)定。三、行政均衡原則行政均衡原則，就是要求行政主體在選擇作出何種內(nèi)容的行政行為時(shí)得權(quán)衡各種利益關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)其實(shí)體內(nèi)容的均衡合理，體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義。具體而言，行政均衡，即行政主體在實(shí)施行

26、政裁量時(shí)得全面權(quán)衡各種利益關(guān)系以作出最佳的選擇判斷。它全面涵蓋著均衡各種利益關(guān)系的準(zhǔn)則，可具體導(dǎo)出平等對(duì)待、禁止過度和信賴保護(hù)三項(xiàng)子原則。（一）平等對(duì)待原則?！捌降葘?duì)待原則”，是作為憲法原則的“平等原則”在行政法中的具體化，是行政主體針對(duì)多個(gè)相對(duì)人實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)遵循的原則，具體包括以下三種情形：一是同等情況同等對(duì)待，要求行政主體在同時(shí)面對(duì)多個(gè)相對(duì)人時(shí)應(yīng)當(dāng)一視同仁，反對(duì)歧視；在先后面對(duì)多個(gè)相對(duì)人時(shí)應(yīng)當(dāng)前后一致，反對(duì)反復(fù)無常。二是不同情況區(qū)別對(duì)待，要求行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真區(qū)別各相對(duì)人的具體情況。三是比例對(duì)待，要求行政主體應(yīng)當(dāng)按不同情況的比重來設(shè)定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。概括這三種情況，可

27、以從中具體導(dǎo)出禁止恣意原則和行政自我約束原則。第一，禁止恣意原則，是指行政機(jī)關(guān)的任何措施都必須有合理的、充分的實(shí)質(zhì)理由，與其所要處理的事實(shí)狀態(tài)之間保持適度的關(guān)系。第二，行政自我約拘束原則，系指行政機(jī)關(guān)在作出行政裁量決定時(shí)，若無正當(dāng)理由，應(yīng)受行政慣例或者行政先例的拘束，對(duì)于相同或同一性質(zhì)的事件，作出相同的處理?！靶姓T例”或“行政先例”，是指“關(guān)于行政上同一或具有同一性的事項(xiàng)，經(jīng)過長期的、一般的繼續(xù)的或反復(fù)的施行，則即可認(rèn)為已成為行政上措施的通例”。（二）禁止過度原則禁止過度原則，亦可稱行政適度原則，系為比例原則演化而來，即要求行政主體在限制個(gè)人利益的手段與實(shí)現(xiàn)公共利益的目的之間進(jìn)行權(quán)衡，以選擇

28、一種既為實(shí)現(xiàn)公共利益所絕對(duì)必要，也為相對(duì)人利益限制或損害最少的手段，具體包括必要性原則和合比例性原則兩部分。第一，必要性原則，又稱最少侵害原則、不可替代原則，或最溫和方式原則，是指行政權(quán)的行使應(yīng)盡可能使相對(duì)人的損害保持在最小的范圍內(nèi)。第二，合比例性原則，又稱為相稱性原則，是指行政主體對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的干預(yù)不得超過所追求的行政目的的價(jià)值，兩者之間必須合比例或相稱。（三）信賴保護(hù)原則信賴保護(hù)原則是誠信原則在行政法中的運(yùn)用，是指當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為形成值得保護(hù)的信賴時(shí)，行政主體不得隨意撤消或者廢止該行為，否則必須合理補(bǔ)償行政相對(duì)人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。信賴保護(hù)原則的適用必須具備如下條件：

29、第一，存在信賴基礎(chǔ)。即行政行為生效且此生效事實(shí)被相對(duì)人獲知，相對(duì)人如不知有該行政行為的存在，即無信賴感可言。若無信賴感，也就無從適用信賴保護(hù)原則。第二，具備信賴行為。信賴行為亦稱信賴表現(xiàn)，是指相對(duì)人基于對(duì)行政行為的信賴而采取的具體行為。信賴原則的適用，必須是相對(duì)人已采取了信賴行為，且信賴行為具有不可逆轉(zhuǎn)性。第三，信賴值得保護(hù)。即值得保護(hù)的信賴須是“正當(dāng)?shù)男刨嚒?。?duì)違法的授益性行政行為而言，行政相對(duì)人的實(shí)際信賴是否值得保護(hù)，關(guān)鍵是考察該受益人對(duì)行政行為的違法性有無可歸責(zé)性，及其有無利用該違法性的不良企圖。四、行政正當(dāng)原則行政正當(dāng)原則源自英國的自然公正原則和美國的正當(dāng)法律程序原則，其基本涵義在于行

30、政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)，具體包括避免偏私、行政參與和行政公開三項(xiàng)具體要求。（一）避免偏私原則避免偏私原則，是指行政主體在行政程序過程中應(yīng)在參與者各方之間保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位，不得受各種利益或偏私的影響。具體而言，行政程序中的“避免偏私”原則具有如下要求：第一，沒有利益牽連。第二，沒有個(gè)人偏見。（二）行政參與原則行政參與原則，是指受行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果影響的利益關(guān)系人有權(quán)參與行政權(quán)力的運(yùn)行過程，表達(dá)自己的意見，并對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。（三）行政公開原則行政公開原則，是指行政主體在行使行政權(quán)力的過程中，應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向行政相對(duì)

31、人和社會(huì)公眾公開，以使其知悉并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行。第四節(jié) 行政法理論基礎(chǔ)一、行政法理論基礎(chǔ)諸說（三）平衡論平衡論最基本的觀點(diǎn)就是“行政權(quán)與公民權(quán)在總體上是平衡的”，既不能過分強(qiáng)調(diào)“保權(quán)”，而忽視了對(duì)行政權(quán)的控制以保護(hù)公民權(quán)益，也不能過分強(qiáng)調(diào)“控權(quán)”而忽視對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的合法保障。（五）公共利益本位論該論從利益關(guān)系分析的角度出發(fā)，認(rèn)為法的基礎(chǔ)是利益關(guān)系，行政法的基礎(chǔ)是一定層次的公共利益與個(gè)人利益關(guān)系，公共利益是矛盾的主要方面，居于支配地位，個(gè)人利益是矛盾是次要方面，居于受支配地位。公共利益本位論說明，行政法對(duì)公共利益與個(gè)人利益之間沖突的消除，是通過個(gè)人利益服從公共利益的方式來實(shí)現(xiàn)的。行政

32、法的理論基礎(chǔ)應(yīng)該是公共利益本位論。二、行政法理論基礎(chǔ)范疇的科學(xué)界定（二）行政法理論基礎(chǔ)范疇的科學(xué)界定行政法的“理論基礎(chǔ)”屬于行政法的“基礎(chǔ)理論”之一，但又不能簡單的與之等同?！盎A(chǔ)理論”有多個(gè)，除了最基本或普遍性的基礎(chǔ)理論即行政法的“理論基礎(chǔ)”之外，還有反映行政法的產(chǎn)生與發(fā)展、本質(zhì)與特征、內(nèi)容與形式、地位與功能、目標(biāo)與宗旨等方面的“一般性基礎(chǔ)理論”。但行政法的最基礎(chǔ)理論或理論基礎(chǔ)只有一個(gè)，否則就無所謂“最基礎(chǔ)”的理論；而且，其他的基礎(chǔ)理論都是建筑在這一理論基礎(chǔ)之上的，以這一理論基礎(chǔ)為基點(diǎn)和歸宿，整個(gè)行政法學(xué)理論理論體系的大廈也應(yīng)是建立在這一“理論基礎(chǔ)”之上的，否則也不能稱之為“最基本”的理論。

33、行政法理論基礎(chǔ)是指能夠揭示行政法所賴以存在的基礎(chǔ)，并用以全面解釋各種行政法現(xiàn)象以及指導(dǎo)行政法學(xué)研究和行政法制建設(shè)的最基本理論。三、行政法理論基礎(chǔ)的重構(gòu)（一）行政法的基礎(chǔ)理論應(yīng)當(dāng)是公共利益本位論首先，該論科學(xué)地揭示了行政法的基礎(chǔ)。其次，該論能夠全面而又合理的解釋行政法諸現(xiàn)象。最后，公共利益本位論能夠合理的確定行政法學(xué)的體系。此外，公共利益本位論還能正確指導(dǎo)行政法制建設(shè)。第一節(jié) 行政主體之一般原理 一、行政主體的概念 （一）行政主體的涵義行政主體，是指具有行政權(quán)能，并能以自己名義運(yùn)用行政權(quán)力，獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律效果的社會(huì)組織。從這一定義可以看出，要取得行政主體資格必須具備如下要件： 1社會(huì)組織只有組

34、織才能成為行政主體，任何個(gè)體或者個(gè)人，即使是國家公務(wù)員，都不能成為行政主體。只有人類社會(huì)里由個(gè)人組成的社會(huì)組織，才有能力管理行政事務(wù)，實(shí)現(xiàn)國家行政職能，才能被法律賦予行政權(quán)，代表國家實(shí)施行政行為而成為行政主體。2行政權(quán)能行政權(quán)能就是享有行政權(quán)力的能力或資格。行政權(quán)力是指國家所賦予的，運(yùn)用國家強(qiáng)制力對(duì)公共利益進(jìn)行維護(hù)和分配的權(quán)力。只有具有行政權(quán)能的社會(huì)組織，才能成為行政主體。3自己名義 “自己名義”，即具有獨(dú)立的法律人格。判斷某一組織是否具有行政主體資格，不僅要看其是否具有行政權(quán)能，而且要看其是否能夠以自己的名義行使行政權(quán)力。 4法律效果 任何行政主體，都必須是依法有能力承擔(dān)實(shí)施行政行為所產(chǎn)生的

35、行政法律效果的社會(huì)組織，否則也不能成為行政主體。 （二）行政主體與相關(guān)范疇的界限1行政主體與行政法主體兩者雖然只有一字之差，但不能等同。行政法主體即行政法律關(guān)系主體，是行政法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，包括行政主體和行政相對(duì)人雙方當(dāng)事人，有時(shí)還有行政第三人。因此，行政主體只是行政法主體的一種，即行政法律關(guān)系中的一方當(dāng)事人。行政主體必定是行政法主體，但行政法主體不一定是行政主體，因?yàn)樗€包括行政相對(duì)人。2行政主體與行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)是最普遍、最重要的一種行政主體，因而兩者之間有密切的聯(lián)系。但不能將兩者等同起來：第一，行政機(jī)關(guān)并非唯一的行政主體。行政主體除了行政機(jī)關(guān)之外，還包括被授權(quán)組織。也

36、就是說行政機(jī)關(guān)以外的其他組織在得到法律、法規(guī)授權(quán)的情況下，也能成為行政主體。所以行政主體的范圍要大于行政機(jī)關(guān)的范圍。第二，行政機(jī)關(guān)并不始終是行政主體。行政機(jī)關(guān)只有在行使行政權(quán)，管理行政事務(wù)時(shí)才是行政主體，而在其他場(chǎng)合并不是行政主體。當(dāng)它以被管理者的身份出現(xiàn)時(shí)，它是行政相對(duì)人。當(dāng)行政機(jī)關(guān)從事民事活動(dòng)時(shí)，其身份是機(jī)關(guān)法人，即民事主體。3行政主體與公務(wù)人員行政主體與公務(wù)人員之間既具有不可分割的聯(lián)系，又是性質(zhì)各異的兩個(gè)不同概念。第一，行政主體與公務(wù)人員之間具有不可分割的聯(lián)系。首先，行政主體作為一種組織，是一種抽象的法律人格，并不能自行實(shí)施具體的行政活動(dòng)，而需要其內(nèi)部組成分子即公務(wù)人員來完成。其次，公務(wù)

37、人員也不能離開行政主體而獨(dú)立存在。第二，行政主體與公務(wù)人員又是性質(zhì)各異的兩個(gè)不同概念。盡管行政主體的行政活動(dòng)是由公務(wù)人員具體實(shí)施的，但它并不能以自己的名義，而只能以所在行政主體的名義實(shí)施；它也并不承擔(dān)實(shí)施行政行為所產(chǎn)生的法律效果，而是由其所在行政主體承擔(dān)法律效果。因此，公務(wù)人員并不是行政主體，而是行政主體的一個(gè)構(gòu)成部分，隸屬于行政主體。同時(shí)，在行政主體作為國家的組成部分，與公務(wù)人員的關(guān)系上，公務(wù)人員是行政相對(duì)人即內(nèi)部相對(duì)人，也不是行政主體。（三）行政主體的分類依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)行政主體作不同的分類。1中央行政主體與地方行政主體這是根據(jù)行政主體的職權(quán)范圍不同而進(jìn)行的分類。凡是職權(quán)范圍及于全國

38、的行政主體，稱為中央行政主體。凡是職權(quán)范圍只及于某一地區(qū)的行政主體，稱為地方行政主體。2地域行政主體和公務(wù)行政主體這是根據(jù)行政主體實(shí)施行政針對(duì)的對(duì)象不同而進(jìn)行的分類。凡對(duì)管轄區(qū)域范圍的一切人和事全面實(shí)施行政權(quán)的行政主體，稱地域行政主體。凡只能針對(duì)某項(xiàng)行政事務(wù)實(shí)施行政權(quán)的行政主體，稱為公務(wù)行政主體。3派出性行政主體和非派出性行政主體這是根據(jù)行政主體的組成是否由另一行政主體派設(shè)為標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的分類。凡行政主體的組織是由另一行政主體派設(shè)的行政主體，稱派出性行政主體。凡行政主體的組織不是由另一行政主體派設(shè)的行政主體，稱非派出性行政主體。4內(nèi)部行政主體和外部行政主體這是根據(jù)行政主體實(shí)施行政權(quán)的范圍不同而進(jìn)

39、行的分類。凡依法對(duì)行政組織內(nèi)部實(shí)施管理或領(lǐng)導(dǎo)的行政主體是內(nèi)部行政主體。凡依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理的行政主體是外部行政主體。5職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體這是根據(jù)行政權(quán)的獲取方式不同而進(jìn)行的分類。凡行政職權(quán)隨組織的成立而自然取得，無需經(jīng)其他組織授予的行政主體，稱職權(quán)行政主體，包括各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)。凡行政職權(quán)并不因組織的成立而獲得，而來自于有權(quán)機(jī)關(guān)授予的行政主體，稱為授權(quán)行政主體，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的各種其他組織。二、行政主體的資格（一）行政主體資格取得2授權(quán)行政主體資格的取得（1）授權(quán)的對(duì)象必須是具有管理公共事務(wù)職能的社會(huì)組織。（2）授權(quán)的依據(jù)必須是行政法規(guī)范的明確規(guī)定。（3）授權(quán)的內(nèi)容必

40、須符合法定的權(quán)限要求。（二）行政主體資格的轉(zhuǎn)移和喪失1行政主體資格的轉(zhuǎn)移行政主體資格的轉(zhuǎn)移，是指享有行政主體資格的組織因一定的法律事實(shí)而將原有的行政主體資格依法轉(zhuǎn)移給其他行政主體的情況。2行政主體資格的喪失行政主體資格的喪失，是指因一定的法律事實(shí)而使已具有行政主體資格的組織失去其行政主體資格的情況。三、行政主體的范圍（一）職權(quán)行政主體的范圍1中央行政機(jī)關(guān)中央行政機(jī)關(guān)是指活動(dòng)范圍及管轄事項(xiàng)涉及全國的行政機(jī)關(guān)，它領(lǐng)導(dǎo)全國和各地方的行政工作，是一國行政體系的核心。它又包括：（1）國務(wù)院。（2）國務(wù)院組成部門。（3）國務(wù)院直屬機(jī)關(guān)。（4）國務(wù)院部委管理的國家局。2地方行政機(jī)關(guān)地方行政機(jī)關(guān)是指活動(dòng)范圍及

41、管轄事項(xiàng)僅限于國家一定地域范圍內(nèi)的行政機(jī)關(guān)。（1）地方各級(jí)人民政府。（2）地方各級(jí)人民政府的職能部門。（3）地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)是指縣級(jí)以上地方人民政府因工作需要，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的，承擔(dān)該區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)行政事務(wù)的國家行政機(jī)關(guān)。 派出機(jī)關(guān)目前主要有三類：省、自治區(qū)人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的行政公署；縣、自治縣人民政府經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)而設(shè)立的區(qū)公所；市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府經(jīng)上一級(jí)政府人民批準(zhǔn)設(shè)立的街道辦事處。此外，目前縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)所設(shè)立的管理委員會(huì)，也屬于派出機(jī)關(guān)。 派出機(jī)關(guān)并不是一級(jí)政府，但卻依法行使著一定區(qū)域內(nèi)所有行政

42、事務(wù)的組織和管理權(quán)，并能以自己名義作出行政行為和對(duì)行為后果承擔(dān)法律責(zé)任，因而它們都是行政主體。（二）授權(quán)行政主體的范圍1行政機(jī)構(gòu)行政機(jī)構(gòu)是指國家行政機(jī)關(guān)因行政管理的需要而設(shè)置的，具體處理和承辦各項(xiàng)行政事務(wù)的內(nèi)部組織、派出組織、臨時(shí)組織。（1）內(nèi)部機(jī)構(gòu)。（2）派出機(jī)構(gòu)。它是指政府職能部門根據(jù)工作的需要而在一定區(qū)域設(shè)置的，代表該職能部門管理某項(xiàng)行政事務(wù)的派出工作機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)盡管都屬于行政機(jī)關(guān)的派設(shè)性組織，但在我國有嚴(yán)格區(qū)別：首先，它們的設(shè)立機(jī)關(guān)是不同的。派出機(jī)關(guān)是由各級(jí)人民政府設(shè)置的；派出機(jī)構(gòu)則是由各級(jí)人民政府的職能部門設(shè)置的。其次，它們的職能范圍是不同的。派出機(jī)關(guān)的職能是多方面的或綜

43、合的，相當(dāng)于一級(jí)政府；派出機(jī)構(gòu)則只限于管理某項(xiàng)專門的行政事務(wù)。再次，它們的法律地位也是不同的。派出機(jī)關(guān)在法律上能以自己的名義行使行政權(quán)，是職權(quán)行政主體，且是地域行政主體；派出機(jī)構(gòu)則只能成為授權(quán)行政主體，且只能是公務(wù)性行政主體。（3）臨時(shí)機(jī)構(gòu)。它是指國家行政機(jī)關(guān)設(shè)立的、協(xié)助其處理某項(xiàng)臨時(shí)性行政工作的組織。2企業(yè)單位（1）公用企業(yè)。（2）金融企業(yè)。（3）專業(yè)公司。又稱行政性公司，是指以公司的構(gòu)成要件而成立，主要從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)又承擔(dān)某一方面行政職能的組織。3事業(yè)單位（1）教學(xué)科研單位。（2）技術(shù)單位。4社會(huì)團(tuán)體5其他組織（三）關(guān)于受委托組織受委托組織是基于行政委托而行使行政權(quán)的社會(huì)組織。受委托組

44、織與行政被授權(quán)組織在行政法上的主體地位是完全不同的，不能將它們相混淆。第一，兩者的權(quán)力來源不同。受委托組織的權(quán)力來源于行政機(jī)關(guān)的委托，被授權(quán)組織的權(quán)力直接來自于法律、法規(guī)的明文授權(quán)規(guī)定。第二，兩者的權(quán)力性質(zhì)不同。受委托組織基于委托而取得的行政權(quán)是不能獨(dú)立行使的，它必須以委托機(jī)關(guān)的名義行使，被授權(quán)組織的所獲得的權(quán)力卻可以獨(dú)立行使，能夠以自己名義運(yùn)用自己所擁有的行政權(quán)力。第三，兩者的法律地位不同。受委托組織實(shí)施行政權(quán)所產(chǎn)生的法律效果歸原委托機(jī)關(guān)；而被授權(quán)組織行使行政權(quán)力產(chǎn)生的法律效果歸屬于自己。因此，受委托組織不具有獨(dú)立的主體資格，不是行政主體；而被授權(quán)組織在法律上則具有獨(dú)立的地位，屬于行政主體。

45、行政委托的條件的和規(guī)則包括：第一，委托必須有法定依據(jù)，即行政機(jī)關(guān)必須在法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定可以委托的條件下，才能委托。沒有法定委托依據(jù)，行政機(jī)關(guān)只能作些臨時(shí)性委托，即一次性執(zhí)行完畢的行政委托。第二，委托必須在法定權(quán)限內(nèi)，即行政機(jī)關(guān)只能在自己的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行委托，超越權(quán)限的委托的當(dāng)然無效。第三，必須履行書面委托手續(xù)。在書面委托手續(xù)中，明確委托的范圍、權(quán)限、期限及相應(yīng)的要求。第四，必須對(duì)委托組織的行為加強(qiáng)監(jiān)督。這是委托機(jī)關(guān)的職責(zé)，決不允許一托了事，撒手不管。四、行政主體的地位（一）行政職權(quán)1行政職權(quán)的含義與特征行政職權(quán)就是行政權(quán)力的具體配置和轉(zhuǎn)化形式，是行政權(quán)力的具體法律表現(xiàn)形式。除了具有權(quán)力的

46、一般屬性，行政職權(quán)還具有以下特征：（1）公益性。（2）優(yōu)益性。為了有效的維護(hù)公共利益，法律往往要賦予行政主體有效行使職權(quán)的保障條件，包括職務(wù)上的優(yōu)先效力和物質(zhì)上的受益效力。行政主體在行使職權(quán)時(shí)依法享有優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)，往往統(tǒng)稱行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)，是指法律為保障行政主體有效的行使行政職權(quán)而賦予行政主體許多職務(wù)上的優(yōu)先條件，即行政職權(quán)與其他社會(huì)組織及公民個(gè)人的權(quán)利在同一領(lǐng)域或范圍相遇時(shí)，具有優(yōu)先行使與實(shí)現(xiàn)的效力。先行處置權(quán)，是指行政主體在緊急條件下，可不受程序規(guī)定的制約，先行處置。社會(huì)協(xié)助權(quán)，是指行政主體從事緊急公務(wù)時(shí)依法有權(quán)獲得有關(guān)組織和個(gè)人的協(xié)助。行政受益權(quán)，是指國家為保證行政主體有效行使行

47、政職權(quán)而向它提供各種物質(zhì)保障條件。（3）支配性。（4）不可處分性。不可自由處分性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，不得隨意轉(zhuǎn)移。第二，不得隨意放棄或拋棄。（二）行政職責(zé)行政職責(zé)是指行政主體在行使職權(quán)時(shí)必須承擔(dān)的法定義務(wù)。行政職責(zé)的來源主要包括：（1）法律規(guī)范明確規(guī)定的職責(zé)。（2）行政行為設(shè)定的職責(zé)。這里的行政行為：既包括制定規(guī)范性文件的抽象行政行為，也包括作出行政處理決定的具體行政行為；既包括上級(jí)行政主體作出的行政行為，也包括行政主體自身作出的行政行為；既包括單方行政行為，也包括雙方行政行為。這些行政行為都可以為行政主體及其工作人員設(shè)定某種具體的職責(zé)。（3）先行行為引起的后續(xù)責(zé)任。這里的先行行為既可能

48、是行政行為，也能是事實(shí)行為。行政責(zé)任也稱行政法律責(zé)任，屬于法律責(zé)任的一種，是指行政法主體違反行政法規(guī)范或者不履行行政法義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的否定性法律后果，其責(zé)任主體包括行政主體、行政相對(duì)人和行政第三人。（三）行政權(quán)限行政權(quán)限是指法律規(guī)定的行政主體行使職權(quán)時(shí)不能超越的范圍或界限。換言之，行政權(quán)限就是行政職權(quán)的限度。行政主體超越該限度行使職權(quán)，便構(gòu)成行政越權(quán)，所作行為違法。1行政權(quán)限的劃分縱向行政權(quán)限即“級(jí)別管轄權(quán)”，是指有隸屬關(guān)系的上下級(jí)行政主體間處理某一行政事務(wù)上的權(quán)限劃分。橫向行政權(quán)限，是指無隸屬關(guān)系的行政主體之間行政權(quán)限分工?！笆聞?wù)管轄權(quán)”，是指從從事不同公務(wù)或行政事務(wù)的行政主體之間的權(quán)限分工。

49、“地域管轄權(quán)”，是指具有相同公務(wù)性質(zhì)、但地域不同的行政主體之間的權(quán)限分工。2行政權(quán)限的裁定行政權(quán)限的裁定指經(jīng)有關(guān)行政主體的裁定來確定行政主體的權(quán)限。（1）移送管轄權(quán)。它是指無行政管轄權(quán)的行政主體把已受理的事務(wù)移送給有管轄權(quán)的行政主體管轄，從而確定由后者行使管轄權(quán)。（2）指定管轄權(quán)。它是指當(dāng)管轄權(quán)發(fā)生爭議時(shí)，由上級(jí)行政主體以決定的方式指出爭議雙方中的一方行政主體行使管轄權(quán)。行政委托是指行政主體依法將自己的全部或部分職權(quán)，委托給符合法定條件的其他行政主體、組織或個(gè)人行使的法律行為。行政委托與行政指定管轄的區(qū)別：第一，兩個(gè)行政主體之間是否有合意不同。行政指定管轄依據(jù)的是一種層級(jí)指揮權(quán)，上級(jí)行政主體指

50、定下級(jí)行政主體管轄某項(xiàng)事務(wù)，不必征得下級(jí)行政主體同意。而行政委托是一種雙方合意行為，必須經(jīng)雙方同意才能成立。第二，上級(jí)行政主體是否轉(zhuǎn)讓了職權(quán)的行使權(quán)不同。在行政委托中，委托人委托的是自己的職權(quán)，導(dǎo)致了職權(quán)的行使權(quán)的轉(zhuǎn)移。而受指定管轄主體本身擁有此種職權(quán)或是通過指定取得另一同級(jí)行政主體的職權(quán)，不是上級(jí)行政主體的職權(quán)。第三，上級(jí)行政主體實(shí)施行為的方式不同。行政委托是一種雙方合意行為，雙方對(duì)委托的范圍、時(shí)限等都應(yīng)有約定，且大多采用的是“委托函”的形式。而指定管轄依據(jù)的是層級(jí)指揮權(quán)，因而在形式上大多采用的是“決定”、“命令”等形式。（3）移轉(zhuǎn)管轄權(quán)。它是指由上級(jí)行政主體決定或同意，把管轄權(quán)由下級(jí)行政主

51、體移送給上級(jí)行政主體或由上級(jí)行政主體移送給下級(jí)行政主體。第二節(jié) 行政機(jī)關(guān)組織法一、行政組織與行政組織法（一）行政組織國家行政組織是指依法設(shè)立并行使行政職權(quán)的國家組織，包括行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)。（二）行政組織法行政組織法，就是規(guī)范行政組織的法。就其具體內(nèi)容而言，大致有三個(gè)部分，行政組織的設(shè)立及其職權(quán)職責(zé)、行政組織的規(guī)模大小及其人員和經(jīng)費(fèi)設(shè)備、行政組織的組成人員。二、行政機(jī)關(guān)組織法的概念行政機(jī)關(guān)組織組織法是行政組織法的一種，是指規(guī)定行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位、設(shè)置與權(quán)限、相互關(guān)系、及其基本工作制度和法律責(zé)任的法律規(guī)范的總稱。三、行政機(jī)關(guān)組織法的基本內(nèi)容從應(yīng)然狀態(tài)看，行政機(jī)關(guān)組織法應(yīng)包括以下基本內(nèi)容：（一）

52、行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)與地位（二）行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及權(quán)限（三）行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系1縱向關(guān)系行政機(jī)關(guān)之間的縱向關(guān)系，是指在行政組織系統(tǒng)中基于隸屬性所形成的上下級(jí)之間的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即上下極行政機(jī)關(guān)之間的命令與服從關(guān)系。指導(dǎo)關(guān)系，即上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的一種業(yè)務(wù)或業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與監(jiān)督關(guān)系。2橫向關(guān)系行政機(jī)關(guān)之間的橫向關(guān)系，指無隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。這種關(guān)系又分三種情況：一種權(quán)限劃分關(guān)系。第二種是公務(wù)協(xié)助關(guān)系，又稱職務(wù)上的協(xié)助，是指對(duì)于某一事務(wù)無管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)，基于有管轄權(quán)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)求，依法運(yùn)用職權(quán)予以協(xié)助。第三種是監(jiān)督制約關(guān)系。（四）基本工作制度與法律責(zé)任（五）其他事項(xiàng)第三節(jié) 行政機(jī)關(guān)編制法一、編

53、制與行政機(jī)關(guān)編制（一）編制1行政編制凡是使用行政經(jīng)費(fèi)，且經(jīng)費(fèi)隨人員的增加而增加的編制統(tǒng)稱為行政編制。（二）行政機(jī)關(guān)編制行政機(jī)關(guān)編制是國家機(jī)關(guān)編制的重要組成部分，是指國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的配備及與之相適應(yīng)的行政經(jīng)費(fèi)核定問題的總稱。二、行政機(jī)關(guān)編制法的作用行政機(jī)關(guān)編制法是指有關(guān)行政機(jī)關(guān)編制及其管理方面的法律規(guī)范的總稱。行政機(jī)關(guān)編制法對(duì)于有效的控制行政機(jī)關(guān)編制，保障行政機(jī)關(guān)編制管理的科學(xué)化，提高行政效率等都具有重要的作用。（一）控制行政機(jī)關(guān)編制行政機(jī)關(guān)編制法正是以其特有的規(guī)范性、具體性、明確性和約束性，起到有效的調(diào)控行政機(jī)關(guān)編制的作用的。（二）保障行政機(jī)關(guān)編制管理的科學(xué)化行政機(jī)關(guān)編制法可

54、以在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，以立法的形式具體規(guī)定行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的編制以及編制管理的權(quán)限、程序等，用法律手段控制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，防止結(jié)構(gòu)和人員的盲目膨脹，以保障行政機(jī)關(guān)編制管理的科學(xué)化，并排除人為的非理性因素的干預(yù)。（三）提高行政效率行政機(jī)關(guān)編制法將行政組織的整體規(guī)?？刂圃谶m度的范圍內(nèi)，使行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的整體設(shè)置符合管理的規(guī)律，這無疑就會(huì)使行政機(jī)構(gòu)整體發(fā)揮最大的效能。三、行政機(jī)關(guān)編制法的主要內(nèi)容從應(yīng)然狀態(tài)看，完備的行政機(jī)關(guān)編制法應(yīng)包括下列主要事項(xiàng)：（一）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置（二）人員配備與經(jīng)費(fèi)核定（三）行政編制管理機(jī)關(guān)及其權(quán)限（四）違反行政編制管理的法律責(zé)任第四節(jié) 公務(wù)員法 一、公務(wù)員與公

55、務(wù)員法（一）公務(wù)員公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。（二）公務(wù)員法1國家公務(wù)員法的概念狹義的公務(wù)員法，特制具有專門、完整法律形式的公務(wù)員法典；廣義的公務(wù)員法，則是指有關(guān)國家公務(wù)員管理活動(dòng)的法律規(guī)范的總稱。與國家公務(wù)員暫行條例相比，公務(wù)員法作出了較大的修改和發(fā)展。其一，調(diào)整了公務(wù)員的范圍。公務(wù)員法將公務(wù)員的范圍擴(kuò)大到各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)，以及中國共產(chǎn)黨和各民主黨派機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員。其二，創(chuàng)新了公務(wù)員的分類制度。公務(wù)員法針對(duì)公務(wù)員管理中遇到的突出問題，重新設(shè)計(jì)了“職務(wù)分類制度”，規(guī)定按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行

56、政執(zhí)法類等類別，并且規(guī)定國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要在條件成熟的時(shí)候建立新的職務(wù)類別。其三，進(jìn)一步完善了其他系列公務(wù)員管理機(jī)制。公務(wù)員法將國家公務(wù)員暫行條例實(shí)施后十多年進(jìn)一步推行干部人事管理制度改革中的一些新經(jīng)驗(yàn)吸收了進(jìn)來，包括競爭上崗、公開選拔、職位聘任及領(lǐng)導(dǎo)干部任職公示制、任職試用期制等。三、公務(wù)員的職位分類人事分類制度大體可分為品位分類和職位分類兩種。前者是以為人對(duì)象進(jìn)行的分類，其主要依據(jù)是公務(wù)員個(gè)人所具備的條件和身份；后者是以職位為對(duì)象進(jìn)行的分類，其分類的主要依據(jù)是職位的工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任大小和所需的資格條件。（一）劃分職位類別職位，是指組織分配給每一個(gè)工作人員的具有職務(wù)和責(zé)任內(nèi)容的工

57、作崗位。1綜合管理類職位綜合管理類職位是指機(jī)關(guān)中履行綜合公共管理職責(zé)、負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)內(nèi)部日常工作等的職位。2專業(yè)技術(shù)類職位專業(yè)技術(shù)類職位是指機(jī)關(guān)中履行專業(yè)技術(shù)職責(zé)，為實(shí)施公共管理提供專門的技術(shù)支持與保障的職位。3行政執(zhí)法類職位行政執(zhí)法類職位是指政府部門中直接履行監(jiān)管、處罰、強(qiáng)制、稽查等執(zhí)法責(zé)任的職位。（二）設(shè)置職務(wù)序列職務(wù)是指一定職位上的職銜和責(zé)任。（三）確定級(jí)別 級(jí)別就是公務(wù)員一定職務(wù)層次所對(duì)應(yīng)的級(jí)別。四、公務(wù)員的管理機(jī)制（一）公務(wù)員的更新機(jī)制1公務(wù)員的錄用公務(wù)員的錄用，是指依法定程序和方法，將符合一定條件的人員吸收為公務(wù)員，擔(dān)任某種職位的制度。2公務(wù)員的任免公務(wù)員的任免，是指依法定程序，任命或者免除公務(wù)員擔(dān)任某一職務(wù)，包括任職和免職兩個(gè)方面。3公務(wù)員的培訓(xùn)和交流公務(wù)員的培訓(xùn)，是指機(jī)關(guān)根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)的需要，對(duì)公務(wù)