小城鎮(zhèn)建設(shè)輔導(dǎo)7

1、小城鎮(zhèn)建設(shè)輔導(dǎo)7 7第七章小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中的問(wèn)題分析與政策選擇第一節(jié)小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問(wèn)題一、小城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力不足1 1 .小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱城鎮(zhèn)是分散的農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)成分膨脹的結(jié)果，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定高度上的產(chǎn)物。一些小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，湖南 851851 個(gè)建制鎮(zhèn)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值達(dá)到 10001000 萬(wàn)元以上只有 235235個(gè)。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，不切實(shí)際地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，只重視城鎮(zhèn)的硬件建設(shè)不培育城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，致使一些小城鎮(zhèn)成為一座座“空殼城”，出現(xiàn)硬件設(shè)施浪費(fèi)、土地閑置、樓宇關(guān)閉、“高樓大廈乞丐住”的現(xiàn)象，失去可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。2 2 . .對(duì)人力資源的

2、吸引力缺乏在一些地區(qū)，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的“門(mén)檻”很高，買(mǎi)房或建房的價(jià)格或成本很高，在小城鎮(zhèn)落戶要交納各種費(fèi)用，并且由于包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰，使得農(nóng)民不愿完全放棄土地進(jìn)入城鎮(zhèn)，這些都在很大程度上挫傷了農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入小城鎮(zhèn)的積極性。3 3 . .鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支持力度下降國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)大批外資企業(yè)涌入中國(guó)市場(chǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生存和發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境與 8080 年代前期相比已經(jīng)大不相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)增長(zhǎng)速度放慢、吸收勞動(dòng)力能力下降和經(jīng)濟(jì)效益下滑等問(wèn)題。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在廣大農(nóng)村過(guò)度分散的問(wèn)題難以克服。 進(jìn)而影響小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 難以促進(jìn)有效公共需求的形成和擴(kuò)展，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去了一個(gè)極為重要的

3、產(chǎn)業(yè)推動(dòng)力。二、非農(nóng)化與城市化未能實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展1.1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)空間分散布局據(jù) 19921992 年對(duì)全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的統(tǒng)計(jì)，全國(guó) 20792079 萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，辦在縣以上城市的只占1%,1%,辦在建制鎮(zhèn)的只占 7%,7%,其余的 92%92%都分散在各村莊之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的空間分散布局導(dǎo)致以下問(wèn)題：1 1）企業(yè)規(guī)模過(guò)?。? 2）土地資源的浪費(fèi)；3 3）環(huán)境污染源增加；4 4）不能形成集聚經(jīng)濟(jì)效益；5 5）企業(yè)間缺乏專(zhuān)業(yè)化分工和協(xié)作；6 6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散不利于中心城鎮(zhèn)的建設(shè)，制約了城市化水平的提高；7 7）強(qiáng)化了農(nóng)村兼業(yè)化現(xiàn)象，制約了農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，其結(jié)果是導(dǎo)致“非城市化的

4、工業(yè)化”現(xiàn)象的發(fā)生，成為阻礙小城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展的嚴(yán)重桎梏。2 2.小城鎮(zhèn)人口的非穩(wěn)定性突出特點(diǎn)：“兼業(yè)人口”眾多，“家家務(wù)工、戶戶種田”“離土不離鄉(xiāng)”，小城鎮(zhèn)居民兼業(yè)務(wù)農(nóng)的狀況一直沒(méi)有根本改變。農(nóng)村勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移可以分為流動(dòng)和穩(wěn)定兩階段：流動(dòng)是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)向小城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程；穩(wěn)定則是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中分離出來(lái)后“沉淀”于小城鎮(zhèn)并穩(wěn)定就業(yè)和居住生活。我國(guó)小城鎮(zhèn)人口發(fā)展仍處于這樣的階段：非農(nóng)化進(jìn)程發(fā)展很快，城市化步伐依然滯后；有形的物質(zhì)形態(tài)的城市化發(fā)展相對(duì)較快，無(wú)形的生活方式和價(jià)值觀念的城市化明顯落小城鎮(zhèn)居民兼業(yè)務(wù)農(nóng)現(xiàn)象的普遍存在，造成其遷移行為具有暫時(shí)性、不徹底性和非

5、穩(wěn)定性的特征。三、小城鎮(zhèn)總體建設(shè)水平不高1 1 . .規(guī)模偏小小城鎮(zhèn)的發(fā)展只有達(dá)到最佳規(guī)模后才能夠發(fā)揮出最佳的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。大部分地區(qū)農(nóng)村小城鎮(zhèn)規(guī)模還比較小，有的小城鎮(zhèn)只是初步具備了雛形，較大的差距。這就限制了小城鎮(zhèn)的聚集規(guī)模效應(yīng)和輻射功能作用的發(fā)揮。目前，我國(guó)建制鎮(zhèn)規(guī)模主要是 1515 萬(wàn)人之間，占 80%80%其中，1212 萬(wàn)人之間的城鎮(zhèn)數(shù)居首位，占 28.2%;2328.2%;23 萬(wàn)人之間和 3535 萬(wàn)人之間的城鎮(zhèn)，各占 25%25%左右。這里的城鎮(zhèn)人口是指轄區(qū)內(nèi)的全部人口。如果只考察城鎮(zhèn)上的非農(nóng)業(yè)人口，目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有 60006000 多人，非農(nóng)業(yè)人口僅 33

6、003300 多人；集鎮(zhèn)有 17001700 人，非農(nóng)業(yè)人口不到 400400 人。然而，從目前與規(guī)?；l(fā)展還有城鎮(zhèn)規(guī)模小的弊端：(1)(1)空間和輻射區(qū)域狹小，難以吸引周邊的資源，對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)也無(wú)法起到輻射作用。(2)(2)行政人員相對(duì)多，加劇農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。(3)(3)受到行政區(qū)劃的制約，經(jīng)濟(jì)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施不能共享，造成資源浪費(fèi)，各鎮(zhèn)各自為政，在同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域爭(zhēng)市場(chǎng)、爭(zhēng)資源，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施在低水平上重復(fù)建設(shè)，其結(jié)果是都形成不了規(guī)模造成很大的浪費(fèi)，并阻礙了人口和其他資源的進(jìn)一步集聚。2 2 . .規(guī)劃管理不科學(xué)規(guī)劃管理是一項(xiàng)長(zhǎng)周期和長(zhǎng)效益的工作，由于領(lǐng)導(dǎo)干部任期一般為三年，導(dǎo)致短期行為嚴(yán)重，一些

7、政府只顧眼前的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，不重視為日后產(chǎn)生效益的規(guī)劃管理。有的盡管有一個(gè)總體規(guī)劃，但大都質(zhì)量不高，缺乏科學(xué)性小城鎮(zhèn)的規(guī)劃主要存在的弊端論證不充分，規(guī)劃不科學(xué)。不是從實(shí)際出發(fā)，而是從“長(zhǎng)官意志”出發(fā)。造成小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃中不能反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、自然歷史風(fēng)貌、人文景觀等要素。不能合理確定人口規(guī)模、用地規(guī)模，不能統(tǒng)籌安排工業(yè)、商業(yè)、居住、文化、市政等各項(xiàng)建設(shè)，規(guī)劃不科學(xué)。規(guī)劃起點(diǎn)低，缺乏戰(zhàn)略眼光。把小城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)作是區(qū)域性人口的簡(jiǎn)單集中，內(nèi)在結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化，不是從農(nóng)村現(xiàn)代化的高度去推進(jìn)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，不能正確處理近期與遠(yuǎn)期、需要與可能、生產(chǎn)與生活等方面的關(guān)系。重點(diǎn)不突出，布局不合理，生產(chǎn)生活設(shè)施不

8、配套。特色不突出，個(gè)性不明顯。小城鎮(zhèn)的發(fā)展本應(yīng)有不同的類(lèi)型，但當(dāng)前的小城鎮(zhèn)建設(shè)大多是“一鍋煮”，“一條馬路兩排房”就取代了所有的“風(fēng)格”。缺乏嚴(yán)肅性，隨意更改規(guī)劃。規(guī)劃缺乏權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)就改一次規(guī)劃。由于規(guī)劃不科學(xué)，執(zhí)行不嚴(yán)格，當(dāng)前許多小城鎮(zhèn)的建筑物都是沿公路兩邊延伸，形成馬路城鎮(zhèn)和帶狀城鎮(zhèn)，給城鎮(zhèn)集中的供水、供電、通訊設(shè)施的改善以及排水和環(huán)境污染的治理帶來(lái)相當(dāng)大的難度。3 3 . .基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的核心內(nèi)容之一，目前小城鎮(zhèn)發(fā)展中最突出的問(wèn)題：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分落后；各鎮(zhèn)各自為政，基礎(chǔ)設(shè)施不能共享；低水平的重復(fù)建設(shè)。4 4 . .城鎮(zhèn)功能不完備完備的

9、小城鎮(zhèn)功能，是一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)村的工業(yè)發(fā)展中心，商業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展中心，交通運(yùn)輸中心，財(cái)政金融中心，通訊信息中心，科技教育中心和政治文化中心的“交匯體”和“集合體”。小城鎮(zhèn)只有具備這樣七個(gè)“中心”作用，功能才算完備。然而現(xiàn)實(shí)情況是，多數(shù)小城鎮(zhèn)還只是簡(jiǎn)單的商品交換集合地，小城鎮(zhèn)的工業(yè)、交通、通訊和科技等方面都還很落后。5 5 . .城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏特色一些小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)千篇一律，一個(gè)模式，都是新區(qū)加老區(qū)，新區(qū)街道一字長(zhǎng)街，臨街建筑大同小異，沒(méi)有多少變化與特色，顯得單調(diào)、呆板，缺少個(gè)性、活力和朝氣。有的只是就小城鎮(zhèn)建設(shè)抓小城鎮(zhèn)建設(shè)，沒(méi)有把小城鎮(zhèn)建設(shè)同本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，缺少自己的特

10、色。其結(jié)果必然導(dǎo)致小城鎮(zhèn)缺乏支柱產(chǎn)業(yè)的支撐，發(fā)展后勁不足，有的甚至還沒(méi)興旺就出現(xiàn)了衰落的跡象。小城鎮(zhèn)沒(méi)有自己的特色文化內(nèi)涵，就沒(méi)有靈魂，難以發(fā)展。第二節(jié)存在問(wèn)題的原因分析一一制度性缺陷一、戶籍制度的缺陷城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)戶籍制度限制了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的正常流動(dòng)，導(dǎo)致了大量的“兩棲”人群的產(chǎn)生。盡管各地為加快小城鎮(zhèn)建設(shè)而出臺(tái)的一系列戶籍改革措施，但目前戶籍制度仍然是勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間自由流動(dòng)的一大障礙。僵化的戶籍制度主要從以下兩個(gè)方面對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)進(jìn)行限制：1 1 . .形成了游離于城鄉(xiāng)之間的“兩棲人”。2 2 . .嚴(yán)格限制了農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的空間范圍。二、社會(huì)保障制度的缺陷農(nóng)村社會(huì)保

11、證制度的不完善。小城鎮(zhèn)的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度的改革滯后。使得農(nóng)民不愿意放棄作為基本生存基礎(chǔ)的土地。在社會(huì)保障體系不完備的情況下，土地作為社會(huì)保障的替代物，為絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障， 也成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。 但同時(shí)也直接導(dǎo)致了農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的不徹底， 影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。三、家庭承包經(jīng)營(yíng)制的缺陷家庭承包經(jīng)營(yíng)制原有的制度設(shè)計(jì)是農(nóng)戶分戶承包經(jīng)營(yíng)，集體組織提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的服務(wù)。事實(shí)上，農(nóng)戶變成了各自為政、分散化了的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，給農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推行、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和先進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)耕作技術(shù)的傳播與推廣帶來(lái)很大困難。四、財(cái)政體制的缺陷政府部門(mén)的投資仍然是最重要的渠道。由于

12、大量小城鎮(zhèn)財(cái)政都是吃飯財(cái)政，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連工資都難以按月發(fā)放，在這種情況下就只能依靠手中的行政權(quán)力來(lái)擴(kuò)大資金來(lái)源。主要手段有：“以地生財(cái)”“集資建鎮(zhèn)”。五、土地規(guī)劃管理制度的缺陷小城鎮(zhèn)土地利用混亂無(wú)序，存在大量不規(guī)范的操作行為；鎮(zhèn)政府可根據(jù)自身利益或謀求政績(jī)的需要，在土地出讓上采取短期行為而無(wú)視城鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；利用手中權(quán)力，與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行“黑箱操作”，以謀取個(gè)人或小團(tuán)體的私利。造成國(guó)有土地資產(chǎn)流失。第三節(jié)推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策選擇一、深化戶籍制度改革戶籍制度的改革不能一蹴而就，而是要分階段、有步驟地循序漸進(jìn)地進(jìn)行。第一階段，放開(kāi)縣城以下建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的戶籍制度，凡是在小城鎮(zhèn)有合法的固定住所和生活來(lái)源

13、的，均可在小城鎮(zhèn)落戶，享受城鎮(zhèn)居民待遇。第二階段，徹底放開(kāi)中小城市的戶籍，允許有合法住所、固定職業(yè)和生活來(lái)源的中國(guó)公民落戶。第三階段是 20102010 年后，放開(kāi)大城市戶籍，在全國(guó)范圍內(nèi)按居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，實(shí)行身份證管理。二、完善社會(huì)保障機(jī)制要逐步建立有利于農(nóng)民成為永久性城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障制度。在現(xiàn)實(shí)條件下，建立和完善多層次、多形式的小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，是降低農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)的門(mén)檻和風(fēng)險(xiǎn)，促使農(nóng)民身份的徹底轉(zhuǎn)化，保持小城鎮(zhèn)社會(huì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度、政策、目標(biāo)和原則指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，可設(shè)定不同的保障方式：1 1 . .對(duì)于新進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民，在一定期限內(nèi)保

14、留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并允許依法有償轉(zhuǎn)讓。2 2 . .對(duì)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入和生活已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定，但尚無(wú)條件加入城市社會(huì)保障體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及其他居民，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)項(xiàng)目。3 3 . .對(duì)已經(jīng)脫離土地、喪失工作機(jī)會(huì)又無(wú)其他生活來(lái)源的小城鎮(zhèn)居民，建立小城鎮(zhèn)最低生活保障制度。4 4 . .對(duì)于具備條件的小城鎮(zhèn)，要逐步建立規(guī)范的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，待條件成熟時(shí)，納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的社會(huì)保障體系。小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度建設(shè)的目標(biāo)是：基本建立起以養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)為主體，并與社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和優(yōu)撫安置事業(yè)有機(jī)結(jié)合的社會(huì)保障體系，逐步形成覆蓋范圍廣，資金來(lái)源渠道多，社會(huì)化程度高，待遇合理適當(dāng)，

15、管理體制統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)社會(huì)保障事業(yè)新格局。三、引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集聚可采取優(yōu)惠政策引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中：取消以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值、發(fā)展速度作為評(píng)價(jià)政府領(lǐng)導(dǎo)人政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，降低企業(yè)集中的阻力；以市場(chǎng)為導(dǎo)向，打破行政分割和社區(qū)限制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)；嚴(yán)禁地方政府及各部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂攤派，降低企業(yè)在小城鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)成本；維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的合法權(quán)益。四、加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和管理1 1 . .科學(xué)規(guī)劃是小城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展的重要保證正確認(rèn)識(shí)規(guī)劃的重要性，堅(jiān)持規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。規(guī)劃要有超前眼光和區(qū)域意識(shí)，立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。做到“先行總體規(guī)劃，分步實(shí)施建設(shè)”。小城鎮(zhèn)與周邊地區(qū)的農(nóng)村、城鎮(zhèn)，以及中心城市之間的

16、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，是一個(gè)有機(jī)整體。因此，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃，不能著眼于單個(gè)小城鎮(zhèn)的發(fā)展定位，而是要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的高度和思路來(lái)確定規(guī)劃。只有將局部的、個(gè)別的小城鎮(zhèn)放到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體中來(lái)設(shè)計(jì)規(guī)劃，才能形成區(qū)域內(nèi)小城鎮(zhèn)群體的合理、有序結(jié)構(gòu)。否則，離開(kāi)區(qū)域發(fā)展的整體，既使小城鎮(zhèn)個(gè)體設(shè)計(jì)的再好，也會(huì)限制區(qū)域整體綜合優(yōu)勢(shì)的形成和發(fā)揮。2 2 .加強(qiáng)小城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)與管理，提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量強(qiáng)化生態(tài)環(huán)保意識(shí)，把生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作放在小城鎮(zhèn)建設(shè)的首位。綠化工作要與城鎮(zhèn)建設(shè)同步進(jìn)行，真正把小城鎮(zhèn)建設(shè)成“城在山中，房在綠中”的現(xiàn)代園藝式集鎮(zhèn)。硬件建設(shè)要配套，交通、通訊、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生以及水電等公用設(shè)施建設(shè)都應(yīng)

17、配套，保證居民生活方便。加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的管理和社區(qū)建設(shè)，培育居民的社區(qū)理念和社區(qū)的親和感，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，促進(jìn)人們生活方式的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。3 3 . .特別注重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)因?yàn)樾〕擎?zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)耗資巨大的工程，這就要求我們采取分階段逐步實(shí)施的辦法，進(jìn)行分散、分批地投資建設(shè)；但是要量力而行，因地制宜地確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，可以采取先“土”后“洋”的辦法逐步地發(fā)展和提高，不能把建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)定得太高，以免產(chǎn)生欲速不達(dá)的后果。五、完善土地管理制度1 1 .小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，要在節(jié)約用地、保持耕地的前提下，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓。2 2 . .對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地， 可以仍然實(shí)行土地部門(mén)征為國(guó)有， 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或開(kāi)發(fā)單位建設(shè)后進(jìn)行出售、 轉(zhuǎn)讓或租賃。也可以考慮由農(nóng)民以土地入股，與企業(yè)合作建設(shè)新廠房；也可以由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織直接將土地租給企業(yè)使用。城鎮(zhèn)的居民住房，既可以由擁有土地的農(nóng)民利用集體土地建設(shè)商品住房，出租或出售給遷入的居民，也可以將土地直接出售給遷入的居民，再由居民自主建房。3 3 . .合理利用土地級(jí)差地租，對(duì)工業(yè)、商業(yè)、住宅等用地，采取不同地價(jià)政策。有償出讓集鎮(zhèn)優(yōu)良區(qū)位的土地使用權(quán)，把用地結(jié)構(gòu)調(diào)整與小城鎮(zhèn)功能區(qū)的建設(shè)結(jié)合起來(lái)。4 4 . .為了協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)用地與農(nóng)村集體、農(nóng)民的利益關(guān)