行政法與行政訴訟法課件.

1、 必讀法律法規(guī)必讀法律法規(guī) 憲法憲法公務員法公務員法 行政處罰法行政處罰法 治安管理處罰法治安管理處罰法行政許可法行政許可法 行政復議法行政復議法 行政訴訟法行政訴訟法 國家賠償法國家賠償法等等 第一節(jié)行政法的含義第一節(jié)行政法的含義 一、公共行政一、公共行政 (一一)國家意志執(zhí)行說國家意志執(zhí)行說 古德諾古德諾 (18591939） 美國政治學家教育家 。1859 年1月18日生于紐約。19141929 年任約翰霍普金斯大學校長，先后教授行政法、歷史和政治學，是美國政治學會的主要創(chuàng)建人。 1913 年曾到北京任袁世凱政府的法律顧問，年曾到北京任袁世凱政府的法律顧問，古德諾在華兩年期間，為幫助袁世

2、凱實現(xiàn)皇帝夢不遺余力于。1915年發(fā)表共和與君主論，認為共和制度不適宜中國，為袁世凱的復辟制造輿論。 著作有比較行政法 、 政治與行政 等。他在代表作代表作政治與行政政治與行政中，率先系統(tǒng)闡述了政治與行政分離理論，認為政治是表示國家意志的領域，行政是實現(xiàn)國認為政治是表示國家意志的領域，行政是實現(xiàn)國家意志的方法和技術，家意志的方法和技術，行政不應受政治權宜措施及政黨因素的影響。對美國的行政實踐和理論研究都產(chǎn)生了深遠的影響。 (二)排除說 該觀點認為行政是指國家立法、司法以外的一類職能。 (三)目的說 該觀點認為行政是指在法律規(guī)制之下，為實現(xiàn)國家目的而為的積極、連續(xù)、整體、統(tǒng)一的管理活動。 (四)

3、內(nèi)容說 該說認為行政是指國家行政機關對國家公共事務的決策、組織、管理和調(diào)控。 馬克思： “行政是國家的組織活動”。 特點： 1.行政是一種國家活動，而不是一般社會組織對事務的管理； 2.行政不同于其他機關的活動。與立法、司法活動不同，是以組織、執(zhí)行為其活動方式。 我們認為，公共行政是指國家行政機關和其他公共機構(gòu)管理公共事務的活動。這一概念可從以下幾個方面把握： 1.公共行政是對公共事務的管理。 2.公共行政的主體，即行政主體，是國家行政機關和其他公共機構(gòu)。 3.公共行政的手段方式多樣。 1、行政具有國家意志性。 對公共行政按照不同的標準，可以劃分為不同的類型。行 政私行政公共行政國家行政社會公

4、行政 行政積極行政消極行政干預行政給付行政負擔行政授益行政羈束行政裁量行政 1國家行政與社會行政。以實施公共行政的主體為標準，可將公共行政分為國家行政和社會行政。 國家行政是指國家設立行政機關，直接管理公共事務的活動。又稱為直接行政。 社會行政是指社會公共機構(gòu)管理公共事務的活動。又稱為間接行政。 2規(guī)制行政與給付行政。以公共行政的目的為標準，可將公共行政分為規(guī)制行政和給付行政。 規(guī)制行政是指以規(guī)范限制公民等一方的自由來實現(xiàn)某種公共秩序的行政活動，如交通規(guī)制、經(jīng)濟規(guī)制等。 給付行政是指通過給公民等一方直接提供幫助或服務以實現(xiàn)某種公共目標的行政活動，如義務教育、社會保障等。 3授益行政與負擔行政。

5、以公共行政對公民等一方產(chǎn)生的不同影響為標準，可將公共行政劃分為授益行政和負擔行政。授益行政是指給予公民等一方某種權利和利益的行為，如行政許可、減免稅收。 負擔行政是指給公民等一方設定義務、增加負擔的行為，如行政罰款、行政收費等。 4消極行政與積極行政。以實施公共行政的主動與否為標準，可將公共行政劃分為消極行政和積極行政。 消極行政主張無為而治，將公共行政限定在極小的范圍內(nèi)，只有在危及個人安全自由和公共秩序時才被動采取相關措施。 積極行政指主動采取各種手段管理公共事務以推進經(jīng)濟社會的發(fā)展。 我國行政法中的行政已不限于行政機關的組織和管理活動。而擴展到非國家行政機關的公共組織。如一些公共團體，企業(yè)

6、，單位的組織和管理活動。如公立學校對學生的處分等。 二、行政法的概念 行政法是指調(diào)整在公共行政過程中所形成的各種社會關系，以配置、規(guī)范行政權和確認、保障公民等一方權益為核心來規(guī)定各方主體之間權利義務的法律規(guī)范之總稱。 對這一概念可從以下方面予以分析： 1行政法是有關公共行政的法。 2行政法是有關公共行政的法律規(guī)范之總稱。 3行政法的核心內(nèi)容主要有兩方面： 配置、規(guī)范行政主體的行政權。 確認、保障公民等行政相對人一方在公共行政中的權益。 4行政法的目的是要將公共行政納入法治的軌道，實現(xiàn)公共行政的民主、公正、理性和高效的價值追求。 三、行政法的特點 (一)形式上的特點 1行政法沒有統(tǒng)一完整的實體法

7、典。 2行政法由效力層次不同的法律規(guī)范構(gòu)成。 (二)內(nèi)容上的特點 1行政法調(diào)整領域?qū)挿?、?nèi)容豐富。 2行政法中融實體規(guī)范與程序規(guī)范于一體。 3行政法富有變動性。行政法學內(nèi)容框架行政法學內(nèi)容框架 基基 本范疇本范疇行政行為行政行為 行政救濟行政救濟 行政法主體行政法主體概念、特征、淵源概念、特征、淵源地位、作用、原則地位、作用、原則法律關系、基本原則法律關系、基本原則 行政主體行政主體受委托的組織受委托的組織 公務員公務員行政相對人行政相對人行政法制監(jiān)督主體行政法制監(jiān)督主體抽象行政行為抽象行政行為具體行政行為具體行政行為行政程序行政程序行政復議行政復議行政訴訟行政訴訟行政行政 賠償賠償行政補償行

8、政補償 四、行政法的分類 根據(jù)不同標準，可對行政法進行不同的劃分： (一)行政組織法、行政活動法與行政救濟法 (二)行政實體法與行政程序法 (三)一般行政法與部門行政法 行政法的淵源，是指行政法的表現(xiàn)形式。行政法的淵源包括基本淵源和其他淵源兩部分。其中，基本淵源的適用范圍最廣。行政法的淵源憲 法法 律行政法規(guī)地方性法規(guī)自治條例和單行條例行政規(guī)章國際條約法律解釋 一、行政法的基本淵源 在我國，行政法的基本淵源包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章等。 1.憲法。 2.法律。 3.行政法規(guī)。 行政法規(guī)是指國務院根據(jù)憲法、法律和權力機關的特別授權，按照法定程序制定和發(fā)布的規(guī)

9、范性文件。 4.地方性法規(guī)。 5.自治條例和單行條例。 6.規(guī)章。 規(guī)章分為部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。 二、行政法的其他淵源 行政法的其他淵源包括國際條約與協(xié)定、法律解釋以及國家行政機關與執(zhí)政黨聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。 1.國際條約與協(xié)定。 2.法律解釋。 3.國家行政機關與執(zhí)政黨等聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。 行政法的地位可從其在依法治國中的地位以及在法律部門中的地位兩方面予以分析。 (一)行政法在依法治國中的地位 在依法治國這一方略的推進過程中，行政法具有不可替代的重要地位。 1行政法是推進依法治國的重要手段。 2行政法的建設是依法治國的重心所在。 3行政法的發(fā)展將推動依法治國的進程。 (二)行政法

10、在法律體系中的地位 在現(xiàn)代國家的法律體系中，行政法具有重要地位。 行政法與憲法的關系十分密切。 行政法是重要的公法部門之一。 在所有的法律規(guī)范中，行政法規(guī)范所占的比例最大，行政法對社會生活的影響也日益寬泛。 二、行政法的作用 關于行政法的作用不同觀點有四種： 1.保權。認為行政法的主要作用在于保障行政權，即賦予行政機關行政權和有效的管理手段，確保行政相對人履行行政法上的義務。 2.控權。認為行政法的主要作用在于控權，即規(guī)范和控制行政權，并通過控權來保障公民等一方的合法權益。 3.平衡。認為行政法具有平衡作用。行政法既能保障行政管理的有效實施，又能保護公民等一方的合法權益。 4.服務。認為行政法

11、的主要作用是為個人提供服務。 除上述第一種觀點視相對人為客體，視行政法為工具，需要徹底批判外，其他三種觀點都有相當?shù)暮侠硇裕疾粔蛉?。我們認為行政法的作用是多方面的。 具體表現(xiàn)在： (一)支持和保障公共行政的有效開展 (二)規(guī)范和控制行政權 (三)保障個人自由和權利 (四)促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展 行政法理論基礎諸說 1、管理說 這一學說主要源于前蘇聯(lián)。其主要觀點是，認為行政法是在各行政領域內(nèi)規(guī)范被管理者行為，用以保障國家行政權的順利行使，維護國家行政管理秩序的一個部門法。 2、控權說 這一學說主要源于英美法系，主張行政法是控制、約束政府權力，防止并及時救濟違法行政和不當行政給行政相對人造成的

12、侵害的部門法。 3、折衷說 這一學說認為行政法具有控權和保權的雙重作用，既是控制政府權力的法，也是保障國家行政管理的法。 (一)行政合法性原則行政合法性原則 行政合法性原則是指行政權的設立和運用必須依據(jù)法律，符合法律要求，不得與法律相抵觸。 行政合法性原則要求包括了實體合法與程序合法兩方面的內(nèi)容。違反實體法與違反程序法均構(gòu)成對合法性原則的破壞。 行政機關（行政機關（行政權行政權） 公民公民 代表代表 代表機關代表機關 司法機關（司法權）司法機關（司法權）公民權利公民權利 立法機關立法機關 權力機關權力機關 民意機關民意機關選舉組成 1、公民權利是行政權得以產(chǎn)生的前提和基、公民權利是行政權得以產(chǎn)

13、生的前提和基礎（源于公民權利），行政權是公民權利礎（源于公民權利），行政權是公民權利得以保障的手段。得以保障的手段。 行政權存在的目的是維持和保障公民權利，行政權存在的目的是維持和保障公民權利，而不是侵犯公民權利，但最易侵犯和危險而不是侵犯公民權利，但最易侵犯和危險公民權利的則是行政權。公民權利的則是行政權。 二者即相互依存，又相互對立。二者即相互依存，又相互對立。 2、“法無明文規(guī)定不得有權法無明文規(guī)定不得有權”與與“法不禁法不禁止皆自由止皆自由”即即“法無明文規(guī)定便不可為法無明文規(guī)定便不可為”與與“法無明文法無明文規(guī)定便可為規(guī)定便可為 ”1. 行政主體的行政權的行政主體的行政權的取得取得2

14、. 行政主體的行政權的行政主體的行政權的行使行使3. 行政主體的行政權的行政主體的行政權的監(jiān)督監(jiān)督行政主體行政主體法無明文規(guī)定便不可法無明文規(guī)定便不可為為 行政相對人行政相對人法無明文規(guī)定便可為法無明文規(guī)定便可為 1、權自法出。、權自法出。 2、法律保留。、法律保留。 3、法律優(yōu)先。、法律優(yōu)先。 4、行為有據(jù)。、行為有據(jù)。 5、司法審查。司法審查。合法行政合法行政 職權法定職權法定 依法的規(guī)定行政依法的規(guī)定行政 法律優(yōu)先法律優(yōu)先 法律保留法律保留 又稱行政適當性原則，是指行政主體在行使自由裁量權時，其行政決定要客觀、適度、符合理性。其具體要求有： （1）行政行為的動因應符合立法目的；（2）行政

15、行為應建立在正當考慮的基礎上，采取的手段和措施應當必要、適當，行政行為的內(nèi)容應合乎情理； ；（3）行政行為應當遵循公平、公正的原則，不偏私、不歧視；（4）不得任意遲延或不作為；（5）行政合理性原則還包含實施緊急行為、以實現(xiàn)社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展目標的要求。（行政應急性原則） 行政合理性原則是行政法治原則的另一重要組成部分，它與合法性原則共同構(gòu)成行政法的基本原則。合法性原則著重解決合法與否的問題，合理性原則解決適當與否的問題。 合法性原則適用于一切行政領域，而合理性原則主要適用于自由裁量領域。 隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，行政機關享有的自由裁量權也隨之增加。不論在哪個國家，不論在哪個國家，行政自由裁量權都是存

16、在的，行政自由裁量權都是存在的，只是范圍和監(jiān)督制約的方式不同而已。 現(xiàn)代行政的特點是行政權力的迅速擴張，行政權力擴張的表現(xiàn)是行政機關擁有巨大的自由裁量權,它的存在是提高行政效率之它的存在是提高行政效率之必需必需。 但要實現(xiàn)行政法治，又必須對行政自由載必須對行政自由載量權加以一定的控制。量權加以一定的控制。 在我國，行政裁量權，是指行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)根據(jù)具體的事實和依據(jù)，選擇自己認為最為適當?shù)姆绞?、范圍、幅度、種類去處理行政事務的權力 1.在法律沒有規(guī)定限制條件的情況下，行政機關在不違反憲法和法律的前提下，可以采取必要的措施。這種自由裁量權很大，只要該行政機關具有相應的職權，它采取的措施

17、，當屬合理。 2.法律只規(guī)定了模糊的標準，而沒有規(guī)定明確的范圍和方式。行政機關根據(jù)實際情況和對標準的合理解釋，采取具體措施，行使自由裁量權。 3.法律規(guī)定了具體明確的范圍和方式，由行政機關選擇裁量。 4.在緊急情況下，為了維護社會秩序和公共利益，行政機關可超越法律的限制采取適當?shù)木o急措施，這種情況就是我們所說的應急性原則。 行政自由裁量權的存在，也有被濫用的可能。 歷史學家阿克頓勛爵曾說：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力導致絕對的腐敗” ，從古到今，腐敗發(fā)生在所有的國家，而且形式各不相同，但相同的是它是權力的專利，自由裁量權并不例外。 我們既應當承認和保護自由裁量權的作用，又應當對自由裁量權的行

18、使加以控制。自由裁量給予了行政更多的權力，因此也應受到更多的限制。 （一）司法控制 司法控制的出發(fā)點是行政合理性原則。行政自由裁量權不是憑空產(chǎn)生的，說到底是法律授予的，是法定的；法定的權力必須根據(jù)并符合法律的要求去行使。 行政合理性原則既是對行政自由裁量權正確適用的要求，又是對不正確適用甚至是違法適用的判斷依據(jù)。 行政自由裁量權的運行態(tài)勢表明，行政自由裁量權出現(xiàn)負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置?！?應當從立法技術上對自由裁量的腐化和控制，包括： 1.加強立法解釋，抽象行政行為規(guī)范化。 2.完善程

19、序立法，促進行政行為程序化。 3.擴展行政訴訟的受案范圍，加強司法權力，全面審查具體行政行為。 自由裁量權的控制除了立法權、司法權以及未及論述的權利、公意對行政權力的制衡外，內(nèi)部的自律也是必不可少的，行政機關自身理性認識的提高在任何時候都是自由裁量權良好控制的組成部分。 除行政復議、信訪、行政仲裁、行政監(jiān)察等相對熟悉的制度外，還應： 1.合理分工。對權力運行進行合理分工，對權力與利益進行分離，可以有效阻止“部門權力利益化”和“利益法制化”，去除謀求部門利益不正當動機的原因。 2.責任追究。 1、無權限、無權限 2、級別越權、級別越權 3、事務越權、事務越權 4、地域越權、地域越權 案例 某市規(guī)

20、劃局為華達公司頒發(fā)建設工程規(guī)某市規(guī)劃局為華達公司頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證，同意華達公司將其臨沿江大道劃許可證，同意華達公司將其臨沿江大道的二層樓房改建為三層樓房。的二層樓房改建為三層樓房。 其后華達公司又申請增建兩層，但未獲批其后華達公司又申請增建兩層，但未獲批準。一年后，華達公司建成五層樓房一棟，準。一年后，華達公司建成五層樓房一棟，命名為華達商廈。命名為華達商廈。 規(guī)劃局察知，即向華達公司作出了行政處規(guī)劃局察知，即向華達公司作出了行政處罰決定。罰決定。 認定：華達公司超出批準范圍建成華達商認定：華達公司超出批準范圍建成華達商廈，屬違法建設；商廈所在沿江大道是歷廈，屬違法建設；商廈所在沿江大道

21、是歷史名街，該市城市總體規(guī)劃對沿江大道景史名街，該市城市總體規(guī)劃對沿江大道景觀之保護規(guī)定要求觀之保護規(guī)定要求“從整體環(huán)境出發(fā)，使從整體環(huán)境出發(fā)，使新舊建筑互相協(xié)調(diào)，保證完美的風貌，而新舊建筑互相協(xié)調(diào)，保證完美的風貌，而商廈第商廈第4 -5層遮擋了沿江大道的典型景觀武層遮擋了沿江大道的典型景觀武陵閣，嚴重影響了沿江大道的完美風貌。陵閣，嚴重影響了沿江大道的完美風貌。 根據(jù)根據(jù)城市規(guī)劃法城市規(guī)劃法第第40條規(guī)定，限華達條規(guī)定，限華達商廈商廈60日內(nèi)整體拆除商廈的第日內(nèi)整體拆除商廈的第4-5層。層。 華達公司復議請求減少拆除面積，遭到拒華達公司復議請求減少拆除面積，遭到拒絕后，遂訴至法院。絕后，遂訴

22、至法院。 1.華達公司超出批準范圍建成華達商廈，是華達公司超出批準范圍建成華達商廈，是否屬違法建設？否屬違法建設？ 2.對華達商廈的處置是整體拆除，還是拆除對華達商廈的處置是整體拆除，還是拆除華達商廈華達商廈4-5層的遮擋武陵閣的部分？層的遮擋武陵閣的部分？ 法院經(jīng)現(xiàn)場勘查確認：華達商廈第法院經(jīng)現(xiàn)場勘查確認：華達商廈第4-5層只有一小層只有一小部分遮擋了武陵閣。部分遮擋了武陵閣。 法院認為：華達商廈第法院認為：華達商廈第4-5屋確屬違法建設，市規(guī)屋確屬違法建設，市規(guī)劃局有權責令華達公司采取補救措施，但由于華劃局有權責令華達公司采取補救措施，但由于華達商廈第達商廈第4-5層只有一小部分遮擋了武陵

23、閣，故市層只有一小部分遮擋了武陵閣，故市規(guī)劃局要求華達公司整體拆除第規(guī)劃局要求華達公司整體拆除第4-5層明顯超出了層明顯超出了必要限度，從而可能給華達公司造成不應有的損必要限度，從而可能給華達公司造成不應有的損失，是不合理的，所以處罰決定顯失公正，依法失，是不合理的，所以處罰決定顯失公正，依法應予變更。應予變更。 根據(jù)根據(jù)行政訴訟法行政訴訟法第第54條（條（4）項、）項、城城市規(guī)劃法市規(guī)劃法第第40條的規(guī)定，法院判決將處條的規(guī)定，法院判決將處罰決定變更為：罰決定變更為： 拆除華達商廈拆除華達商廈4-5層的遮擋武陵閣的部分，層的遮擋武陵閣的部分，對違法建設的其余部分處以罰款。對違法建設的其余部分

24、處以罰款。 宣判后，雙方均服。宣判后，雙方均服。 本案在實體處理（即判決結(jié)果）方面是很本案在實體處理（即判決結(jié)果）方面是很妥當?shù)?，爭訟雙方均服判息訴就是明證。妥當?shù)?，爭訟雙方均服判息訴就是明證。 然而，本案判決理由的論證上尚存在不足然而，本案判決理由的論證上尚存在不足之處，案中，法院認為：華達商廈小部分之處，案中，法院認為：華達商廈小部分遮擋了武陵閣，規(guī)劃局卻要求整體拆除明遮擋了武陵閣，規(guī)劃局卻要求整體拆除明顯超出了顯超出了必要限度必要限度，可能給華達公司造成，可能給華達公司造成不應有的損失，是不合理的，所以依法應不應有的損失，是不合理的，所以依法應予變更。予變更。 然而，該判決理由中使用的一

25、個相當模糊然而，該判決理由中使用的一個相當模糊的表述的表述“明顯超出了必要限度明顯超出了必要限度”，卻使，卻使判案理由顯得不夠縝密、周詳。判案理由顯得不夠縝密、周詳。 “限度限度”在本案中意指什么，何為在本案中意指什么，何為“必要必要的的”限度？如何判斷明顯超出了必要的限限度？如何判斷明顯超出了必要的限度？規(guī)劃局的行政處罰應把握什么樣的限度？規(guī)劃局的行政處罰應把握什么樣的限度？有沒有一個基本的標準？等等。度？有沒有一個基本的標準？等等。 在本案的判決理由中并未給予明確的闡釋在本案的判決理由中并未給予明確的闡釋和解答。和解答。 要使理由更充分，還需要尋找更有說明力要使理由更充分，還需要尋找更有說

26、明力的理論依據(jù)。的理論依據(jù)。 我們認為，真正的理由在于法院對行政法我們認為，真正的理由在于法院對行政法上的上的比例原則比例原則的自覺感受和不自覺的運用。的自覺感受和不自覺的運用。行政法意義上的比例原則，是指行政權力行政法意義上的比例原則，是指行政權力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式來進行。來進行。 比例原則始于比例原則始于德國德國，它由司法判例所確立，它由司法判例所確立，后被明文規(guī)定于法律條文，并為現(xiàn)時的葡后被明文規(guī)定于法律條文，并為現(xiàn)時的葡萄牙、西班牙以及我國臺灣地區(qū)所接受，萄牙、

27、西班牙以及我國臺灣地區(qū)所接受，在其行政執(zhí)法與行政訴訟中得到了不同程在其行政執(zhí)法與行政訴訟中得到了不同程度的適用。度的適用。 比例原則強調(diào)行政比例原則強調(diào)行政手段與目的手段與目的之間的均衡之間的均衡關系。關系。 比例原則包含有三個次級原則：比例原則包含有三個次級原則： 第一，適當性原則。第一，適當性原則。 即行政機關采取的措施及方法應有助于行即行政機關采取的措施及方法應有助于行政目的之實現(xiàn)，否則即違反適當性原則。政目的之實現(xiàn)，否則即違反適當性原則。 如某公司長期假冒他人專利產(chǎn)品，當?shù)毓と缒彻鹃L期假冒他人專利產(chǎn)品，當?shù)毓ど滩块T只定期收取罰款，而不禁止假冒專商部門只定期收取罰款，而不禁止假冒專利產(chǎn)

28、品的行為，工商部門采取的罰款方式利產(chǎn)品的行為，工商部門采取的罰款方式實已淪為變相收費，無助于保護知識產(chǎn)權，實已淪為變相收費，無助于保護知識產(chǎn)權，維護市場秩序目的之實現(xiàn)。維護市場秩序目的之實現(xiàn)。 第二，第二，必要性原則必要性原則（亦稱最小損害（亦稱最小損害原則）。原則）。 意指在有多種同樣可達成行政目標之方法意指在有多種同樣可達成行政目標之方法可供選擇時，行政機關應選擇對相對人權可供選擇時，行政機關應選擇對相對人權益侵害最小者，不能超出必要的限度，否益侵害最小者，不能超出必要的限度，否則即違反必要性原則。則即違反必要性原則。 如稅務部門有權扣押欠稅者財產(chǎn)，若其可如稅務部門有權扣押欠稅者財產(chǎn)，若其

29、可在扣押產(chǎn)品與扣押設備之間選擇，則一般在扣押產(chǎn)品與扣押設備之間選擇，則一般應選擇前者，因為這對欠稅者的損害相對應選擇前者，因為這對欠稅者的損害相對較小。較小。 第三，第三，相當性原則相當性原則。 行政權關采取的方法對相對人權益造成的行政權關采取的方法對相對人權益造成的侵害不得與欲實現(xiàn)之目的顯失均衡，兩者侵害不得與欲實現(xiàn)之目的顯失均衡，兩者之間應保持相對均衡的關系，否則即違反之間應保持相對均衡的關系，否則即違反相當性原則。相當性原則。 如警察使用槍支的目的在于制服犯人，若如警察使用槍支的目的在于制服犯人，若警察鳴槍示警后，犯人已畏服，則行政目警察鳴槍示警后，犯人已畏服，則行政目的即已達到。此時，

30、若警察仍向犯人射擊的即已達到。此時，若警察仍向犯人射擊致其傷亡，則該侵害與行政目的不存在均致其傷亡，則該侵害與行政目的不存在均衡關系，從而違背相當性原則。衡關系，從而違背相當性原則。 從法律期望的角度看，在行政執(zhí)法中，行政機關從法律期望的角度看，在行政執(zhí)法中，行政機關應嚴格遵循比例原則，合理地行使自由裁量權，應嚴格遵循比例原則，合理地行使自由裁量權，使具體行政行為不僅合法，而且合理。使具體行政行為不僅合法，而且合理。 在行政訴訟中，法院在充分尊重行政自由裁量權在行政訴訟中，法院在充分尊重行政自由裁量權的基礎上，適用比例原則來解決爭訟，兼顧衡平的基礎上，適用比例原則來解決爭訟，兼顧衡平行政目標和

31、相對人權益，在確保行政目標前提下，行政目標和相對人權益，在確保行政目標前提下，使相對人權益受到最小的損害。使相對人權益受到最小的損害。上述案例本是司法審查中適用比例原則的典型上述案例本是司法審查中適用比例原則的典型案例案例 該案中，市規(guī)劃局采取的該案中，市規(guī)劃局采取的手段手段：是責令拆：是責令拆除華達商廈第除華達商廈第4-5層；層； 行政行政目的目的是保護沿江大道的整體景觀，維是保護沿江大道的整體景觀，維護城市規(guī)劃；護城市規(guī)劃； 華達公司受到的華達公司受到的損害損害是商廈的第是商廈的第4 -5層被拆層被拆除。除。 若以比例原則衡量該案，我們可以得出以若以比例原則衡量該案，我們可以得出以下結(jié)論：

32、下結(jié)論： 1.市規(guī)劃局的處罰決定符合適當性原則市規(guī)劃局的處罰決定符合適當性原則市規(guī)劃局決定將華達商廈第市規(guī)劃局決定將華達商廈第4-5層全部拆層全部拆除，無疑能充分滿足沿江大道景觀和維護除，無疑能充分滿足沿江大道景觀和維護城市規(guī)劃之目的，即采取的手段有助于行城市規(guī)劃之目的，即采取的手段有助于行政目標之實現(xiàn)。因此該處罰決定符合適當政目標之實現(xiàn)。因此該處罰決定符合適當性原則。性原則。 2.市規(guī)劃局的處罰決定違反必要性原則市規(guī)劃局的處罰決定違反必要性原則市規(guī)劃局只需要求華達公司拆除華達商市規(guī)劃局只需要求華達公司拆除華達商廈第廈第4-5層的一小部分就可避免遮擋武陵閣，層的一小部分就可避免遮擋武陵閣，滿足

33、行政目的，但規(guī)劃局卻要求將第滿足行政目的，但規(guī)劃局卻要求將第4-5層層整體拆除。整體拆除。 規(guī)劃局在給華達公司造成較小損害就可以規(guī)劃局在給華達公司造成較小損害就可以達到執(zhí)法目的的情況下，卻非要選擇給華達到執(zhí)法目的的情況下，卻非要選擇給華達公司造成較大損害的方法。故該處罰決達公司造成較大損害的方法。故該處罰決定違反了必要性原則。定違反了必要性原則。 3.市規(guī)劃局的處罰決定違反了相當性原則市規(guī)劃局的處罰決定違反了相當性原則本案中，相對人損害與行政目的之間本案中，相對人損害與行政目的之間的比例關系是：拆除華達商廈第的比例關系是：拆除華達商廈第4-5層一小層一小部分與行政目的之間的均衡關系。部分與行政

34、目的之間的均衡關系。 規(guī)劃局決定將華達商廈第規(guī)劃局決定將華達商廈第4-5層整體拆除則層整體拆除則打破了這種均衡的比例關系，因此該處罰打破了這種均衡的比例關系，因此該處罰決定違反了相當性原則。決定違反了相當性原則。 4.綜上，規(guī)劃局的處罰決定嚴重綜上，規(guī)劃局的處罰決定嚴重違反比例原則違反比例原則，法院依法應予變更。法院依法應予變更。市規(guī)劃局的處罰決定帶給華達公司的損失將遠市規(guī)劃局的處罰決定帶給華達公司的損失將遠遠超出最小損害，該處罰決定違反必要性原則和遠超出最小損害，該處罰決定違反必要性原則和相當性原則達到了非常明顯的程度，嚴重違反了相當性原則達到了非常明顯的程度，嚴重違反了比例原則，構(gòu)成了比例

35、原則，構(gòu)成了行政訴訟法行政訴訟法第第5 4條（條（4）項規(guī)定的項規(guī)定的“顯失公正顯失公正”，根據(jù)該規(guī)定，法院對此，根據(jù)該規(guī)定，法院對此應當予以變更。應當予以變更。 從上面的分析可以看出，不運用比例原則，從上面的分析可以看出，不運用比例原則，本案的推理不能圓滿完成。本案的推理不能圓滿完成。 本案中，若在判決理由中加上本案中，若在判決理由中加上“規(guī)劃局有規(guī)劃局有權責令華達公司采取補救措施，但必須同權責令華達公司采取補救措施，但必須同時兼顧行政目標與相對人權益，在確保實時兼顧行政目標與相對人權益，在確保實現(xiàn)行政目標的前提下，應使相對人權益遭現(xiàn)行政目標的前提下，應使相對人權益遭受最小的損害受最小的損害

36、”這樣一句話，本案判決理這樣一句話，本案判決理由的因果邏輯就清晰明了而且論證充分了由的因果邏輯就清晰明了而且論證充分了。 首先，比例原則來自權利的基本性質(zhì)。首先，比例原則來自權利的基本性質(zhì)。 現(xiàn)代法治以人民權利為本位，人民謀求生存、自由以及幸福的權利應當?shù)玫絿易畲笙薅鹊淖鹬兀@是權利的基本性質(zhì)。 這種性質(zhì)對于行政權的運作具有內(nèi)在的支配作用，這種支配作用就體現(xiàn)為行政手段與目的之間的均衡比例關系。 其次，比例原則是公平正義的具體化。其次，比例原則是公平正義的具體化。 正如古希臘先哲所言，“公正，就是合比例；不公正，就是破壞比例?！?行政手段與目的之間的均衡比例實際上就是公平正義觀念的量化體現(xiàn)。

37、再次，依比例行政是依法行政的應有之義。再次，依比例行政是依法行政的應有之義。 依法行政不僅限于依“法律條文”行政，還包括依“法律原則和精神”行政。 比例原則源自權利的基本性質(zhì)，體現(xiàn)公平正義的觀念，屬于行政法原則和精神的基本內(nèi)容之一，域外學界甚至將比例原則稱之為是“行政法中的行政法中的帝王條款帝王條款” 一、比例原則的沿革與含義一、比例原則的沿革與含義 比例原則來自德國行政法，最早主要適用比例原則來自德國行政法，最早主要適用于警察行政領域。比例原則有廣義與狹義于警察行政領域。比例原則有廣義與狹義之分。之分。 在德國法中，廣義的比例原則包含適當性原則、必要性原則和狹義比例原則。 適當性原則，又稱適

38、合性原則、妥當性原則。要求行政機關執(zhí)行職務時,面對多種選擇，僅得擇取可達到所欲求之行政目的之方法而為之。 必要性原則，又稱最溫和方式原則，要求行政機關執(zhí)行職務時，面對多數(shù)可選方法，應盡可能選擇最少不良作用者。 狹義比例原則要求行政機關執(zhí)行職務時，面對多數(shù)可能選擇之處置，應就方法與目的關系權衡更有利者而為之。 二、比例原則的內(nèi)容 總體來說，比例原則要求行政主體實施行政行為應平衡和兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權益，如果行政目標的實現(xiàn)可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者應有適當?shù)谋壤?。一般認為，比例原則包括以下三個具體原則： 1適當性原則。這一原

39、則又稱適應性原則、適合性原則、妥當性原則，是指行政主體所采取的手段必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少應有助于達成其所追求的目的。 2必要性原則。該原則又稱最小損害原則、不可替代原則、最溫和之手段原則等，要求在對眾多能同樣達成行政目的的手段進行選擇時，行政主體應選擇對相對人權利限制或侵害最小的手段，即該手段對行政目的的達成是必要的。 3狹義比例原則。該原則又稱均衡性原則或法益相稱性原則等，是指行政主體所采取的為達到行政目的所必要的手段給相對人造成的侵害，應與行政主體欲實現(xiàn)之行政目的合比例或相稱，即行政主體追求之公益與相對人被侵害之私益之間符合比例。 三、在我國確立比例原則的意義 在我國，引進比例原則并將

40、其作為行政法的基本原則具有以下重要意義： 1推動我國法治的發(fā)展。 2控制行政自由裁量權。 3促使政府行為理性、經(jīng)濟和效益。 1、立法公開、立法公開 2、執(zhí)法公開、執(zhí)法公開 3、救濟公開、救濟公開 4、信息、情報公開、信息、情報公開案例： 2002年8月21日，徐州市泉山區(qū)城市管理局執(zhí)法人員以陳某擅自占用道路經(jīng)營冷飲并影響市容為由，以城市環(huán)境綜合整治指揮部的名義，扣押了陳經(jīng)營用的冰柜等物品。陳不服，認為城市管理局和徐州市泉山區(qū)人民政府扣押財產(chǎn)的行政強制措施違法，于2003年1月6日向江蘇省徐州市中級人民法院提起行政訴訟。 本案的焦點之一是：城市環(huán)境綜合整治指揮部是否具有行政訴訟的被告資格？泉山區(qū)

41、人民政府是否應該作為本案的被告？ 一、行政主體概述 (一)行政主體的概念 行政主體是指依法享有國家行政職權、能代表國家獨立進行行政管理并獨立參加行政訴訟的組織。這一概念可以從以下幾方面把握： 1.行政主體是一種組織，而不是個人。 2.行政主體是依法擁有國家行政職權的組織。 3.行政主體有權代表國家獨立行使行政權力。 4.行政主體能夠獨立參加行政訴訟。與其他幾個概念的區(qū)別：與其他幾個概念的區(qū)別：1、行政主體與行政法主體2、行政主體與行政機關3、行政主體與行政機構(gòu) (二)行政主體的資格條件 1.擁有行政權力。擁有行政權力。 行政主體的職權與職責行政主體的職權與職責 （1 1）行政職權）行政職權行政

42、職權是國家行政權的轉(zhuǎn)化形式，是行行政職權是國家行政權的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權能。政主體實施國家行政管理活動的資格及其權能。行政職權分為固有職權和授予職權。行政職權分為固有職權和授予職權。 （2 2）行政優(yōu)益權）行政優(yōu)益權 國家為保障行政主體有效地行使職權、國家為保障行政主體有效地行使職權、履行職責，賦予行政主體職務上或物質(zhì)上的許履行職責，賦予行政主體職務上或物質(zhì)上的許多優(yōu)益條件，行政主體享受這些優(yōu)益條件的資多優(yōu)益條件，行政主體享受這些優(yōu)益條件的資格和可選擇性便是行政優(yōu)益權，格和可選擇性便是行政優(yōu)益權， 行政優(yōu)益權由行政優(yōu)先權和行政受益權行政優(yōu)益權由行政優(yōu)先權和行政

43、受益權構(gòu)成構(gòu)成: :A.A.行政優(yōu)先權是行政主體在行使職行政優(yōu)先權是行政主體在行使職權時依法所享有的種種優(yōu)惠條件。主要權時依法所享有的種種優(yōu)惠條件。主要包括：先行處置權、獲得社會協(xié)助權和包括：先行處置權、獲得社會協(xié)助權和推定有效權。推定有效權。B.B.行政受益權是國家為保證行政主行政受益權是國家為保證行政主體有物質(zhì)能力行使行政職權而向其提供體有物質(zhì)能力行使行政職權而向其提供物質(zhì)條件，行政主體具有享受這些條件物質(zhì)條件，行政主體具有享受這些條件的資格和可選擇性。的資格和可選擇性。 一、行政立法權一、行政立法權 二、行政命令權二、行政命令權 三、行政處理權三、行政處理權 四、行政監(jiān)督權四、行政監(jiān)督權

44、 五、行政裁決權五、行政裁決權 六、行政強制權六、行政強制權 七、行政處罰權七、行政處罰權 行政職責行政職責是行政主體在行使職權過程中必須承擔的法定義務。 任何行政主體在享有或行使行政職權的同時，必須履行職責。 行政職責是義務，不能拋棄或違反，否則將承擔相應的法律責任。 行政職責的核心是“依法行政”。 2.能以自己的名義開展行政活動。能以自己的名義開展行政活動。 3.能獨立承擔法律后果或法律責任。能獨立承擔法律后果或法律責任。 （1）“權”。行政主體必須是享有行政權的組織； （2）“名”。行政主體必須是能夠以自己的名義實施行政活動的組織； （3）“責”。行政主體必須是能夠獨立承擔法律責任的組織

45、。 我國現(xiàn)行的行政主體主要有兩類： 一類是職權性行政主體，即行政機關； 一類是授權性行政主體，即法律法規(guī)授權的組織 在我國行政序列中，派出所屬于地方人民政府職能部門即公安部門的派出機構(gòu)，是 市公安機關派出具體負責一地治安管理工作的基層機構(gòu)，行使公安機關的部分權力。 派出機構(gòu)一般不具有行政主體資格，只有法律、法規(guī)授權時才能在授權范圍內(nèi)獨立行使行政職權。治安管理處罰法授予了派出所有對違反治安管理的行為處以警告、500元以下罰款的權力。也就是說，它只對其在治安管理領域內(nèi)作出的警告、500元以下罰款行為獨立承擔責任，它所作出的其他行為，由于沒有法律的明確授權，仍應視為其派出的公安機關的行為，由公安機關

46、承擔法律后果。一旦引起爭議，由公安機關應訴，作為被告。 本案中，原告先以派出所為被告提起行政訴訟是不合乎法律規(guī)定的，因此，人民法院依法告知其作出變更。 第91條： 治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。 (三)行政主體的地位 行政主體的法律地位可以表現(xiàn)在許多方面。在行政法上，行政主體的地位包括兩部分： 1.行政主體在國家行政組織中的地位。 2.行政主體在對外管理中的法律地位。行政主體在對外管理中的法律地位是其權利義務的綜合體現(xiàn)。 二、行政主體的范圍和種類 (一)行政主體的范圍 在實踐中，行政主體的范圍十分廣泛。具體地說，行政主體包含以下十類

47、： 國務院。 國務院組成部門。 國務院直屬機構(gòu)。 經(jīng)國務院授權的辦事機構(gòu)。 國務院部、委管理的國家局。 中央行政機關國務院國務院 國務院各部委國務院各部委 國務院直屬機構(gòu)國務院直屬機構(gòu)國務院辦事機構(gòu)國務院辦事機構(gòu) 國務院部委管理的國家局國務院部委管理的國家局國務院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國務院議事協(xié)調(diào)機構(gòu) 地方行政機關地方行政機關地方各級人民政府地方各級人民政府 地方各級人民政府的職能部門地方各級人民政府的職能部門派出機關派出機關 行政公署行政公署 區(qū)公所區(qū)公所街道辦事處街道辦事處 地方各級人民政府。 地方各級人民政府的職能部門。 經(jīng)法律、法規(guī)授權的派出機關和派出機構(gòu)。 經(jīng)法律、法規(guī)授權的行政機關內(nèi)部機構(gòu)

48、、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)。 法律、法規(guī)授權的其他組織。 行政機關的內(nèi)部機構(gòu)成為行政主體的情形有如下兩種： 1.法律、法規(guī)設立的專門性內(nèi)部機構(gòu)。 2.法律、法規(guī)授權的內(nèi)部機構(gòu)。 如如商標法商標法授予國家工商行政管理總局內(nèi)設的授予國家工商行政管理總局內(nèi)設的商標局以行政主體資格，主管全國商標注冊和管商標局以行政主體資格，主管全國商標注冊和管理工作；理工作；專利法專利法授予國家專利局內(nèi)設的專利授予國家專利局內(nèi)設的專利復審委員會以行政主體資格，主管全國的專利管復審委員會以行政主體資格，主管全國的專利管理工作。理工作。 此外，各級交通部門內(nèi)設的航政機構(gòu)和高速公路此外，各級交通部門內(nèi)設的航政機構(gòu)和高速公路管

49、理機構(gòu)；管理機構(gòu)； 縣級以上公安機關內(nèi)設的交通警察大隊和消防監(jiān)縣級以上公安機關內(nèi)設的交通警察大隊和消防監(jiān)督機構(gòu)等，都已被有關法律、法規(guī)授予行政主體督機構(gòu)等，都已被有關法律、法規(guī)授予行政主體資格。資格。 我國派出機構(gòu)種類較多，如審計署駐各地辦事處、我國派出機構(gòu)種類較多，如審計署駐各地辦事處、公安派出所、工商所、稅務所、財政所等。公安派出所、工商所、稅務所、財政所等。 經(jīng)過法律、法規(guī)授權的派出機構(gòu)，就獲得了行政經(jīng)過法律、法規(guī)授權的派出機構(gòu)，就獲得了行政主體資格，在授權范圍內(nèi)成為行政主體。主體資格，在授權范圍內(nèi)成為行政主體。 派出機構(gòu)除行使所受職權外，也可行使所在機關派出機構(gòu)除行使所受職權外，也可行

50、使所在機關的職權。但行使所在機關的職權時，不能以自己的職權。但行使所在機關的職權時，不能以自己的名義行使，而應以所在機關的名義行使。代表的名義行使，而應以所在機關的名義行使。代表所在機關行使職權，行政機關是行政主體。所在機關行使職權，行政機關是行政主體。 第一，它們的設立機關不同。派出機關是由各級人民政府設置的；派出機構(gòu)則由各級人民政府的職能部門設置。 第二，它們的職能范圍不同。派出機關的職能是多方面的或綜合性的，相當于一級政府；派出機構(gòu)則只限于管理某項專門的行政事務。 第三，它們的主體資格不同。派出機關在法律上能以自己的名義行使行政權，是職權行政主體，且是地域性行政主體；派出機構(gòu)則只能成為授

51、權行政主體，且只能是公務性行政主體。 臨時機構(gòu)是指國家行政機關設立的，協(xié)助其處理某項臨時性行政工作的組織。如國務院就曾設有國家防汛救災指揮部、經(jīng)濟鑒證類清理整頓領導小組、行政審批制度改革辦公室等臨時機構(gòu)。 臨時機構(gòu)不具有行政主體資格，但經(jīng)行政法律、法規(guī)的授權，也可成為行政主體。如中央職稱改革領導小組和省級人民政府設置的職稱改革領導小組，就曾被授權為行政主體。 在行政管理中，法律、法規(guī)授權的組織很多，具體有以下幾類： (1)行政性公司。 (2)經(jīng)授權的事業(yè)單位。 (3)經(jīng)授權的企業(yè)單位。 (4)經(jīng)授權的社會團體、群眾性組織及其他社會組織。 各類機關、機構(gòu)、組織的行政主體資格各類機關、機構(gòu)、組織的

52、行政主體資格 中央機關與機構(gòu)中央機關與機構(gòu)地方機關與機構(gòu)地方機關與機構(gòu)非政府組織與個人非政府組織與個人是主體是主體國務院國務院組成部門國務院直屬單位和特設機構(gòu)國務院組成部門管理的機構(gòu)經(jīng)授權的內(nèi)設機構(gòu)經(jīng)授權的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（學位） 各級人民政府縣以上政府工作部門、直屬機構(gòu)、特設機構(gòu)三種派出機關（行署、區(qū)公所、街道辦事處）中央機關或機構(gòu)依法設立的分支機構(gòu)經(jīng)授權的派出機構(gòu)、內(nèi)設機構(gòu)特定條件下的綜合執(zhí)法機構(gòu)被授權的企業(yè)組織（如公用事業(yè)單位）被授權的事業(yè)單位（如高等院校）被授權的社會團體（如某些行業(yè)協(xié)會）被授權的基層群眾性自治組織（如村居委會） 非主體國務院辦公機構(gòu)、辦事機構(gòu)未經(jīng)授權的內(nèi)設機構(gòu)未經(jīng)授權的議

53、事協(xié)調(diào)機構(gòu)地方政府辦公機構(gòu)、辦事機構(gòu)未經(jīng)授權的內(nèi)設機構(gòu)、派出機構(gòu)未經(jīng)授權的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)受委托的組織和個人 我國現(xiàn)行的行政主體主要有兩類： 一類是職權性行政主體，即行政機關行政機關； 一類是授權性行政主體，即法律法規(guī)授權法律法規(guī)授權的組織的組織 （一） 中央行政機關國務院國務院 國務院各部委國務院各部委 國務院直屬機構(gòu)國務院直屬機構(gòu)國務院辦事機構(gòu)國務院辦事機構(gòu) 國務院部委管理的國家局國務院部委管理的國家局國務院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國務院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（二）地方行政機關（二）地方行政機關（三）民族自治地方行政機關（三）民族自治地方行政機關（四）特別行政區(qū)的行政機關（四）特別行政區(qū)的行政機關地方各級人民政府地

54、方各級人民政府 地方各級人民政府的職能部門地方各級人民政府的職能部門派出機關派出機關 行政公署行政公署 區(qū)公所區(qū)公所街道辦事處街道辦事處一、概念一、概念 指依具體法律、法規(guī)、規(guī)章授權而行使特定行政職能的非國家行政機關組織。二、被授權組織的條件和范圍（一）條件：1、相應組織應與所授權行使的行政職能無利害關系。2、相應組織應具備了解和掌握與所行使行政職能有關的法律、法規(guī)和有關技術知識的工作人員；3、相應組織應具備所授權行政職能行使所需要的基本設備和條件；4、對于某些特別行政職能，被授權組織還應具備某些特別的條件。1、基層群眾性自治組織：居民委員會、村民委員會2、行業(yè)組織 3、工青婦等社會團體4、事

55、業(yè)單位5、行業(yè)性行政公司6、有關的技術檢驗、鑒定機構(gòu)7、行政機關的內(nèi)設機構(gòu)和派出機構(gòu)（一）被授權組織在行使法律、法規(guī)、規(guī)章所授行政職能時，是行政主體，具有與行政機關基本相同的法律地位；（二）被授權組織以自己名義行使法律、法規(guī)、規(guī)章所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任；（三）被授權組織在非行使行政職能的場合，不享有行政權，不具有行政主體的地位。一、行政委托一、行政委托 行政委托指行政機關委托非行政機關的組織行使某種行政職能、辦理某種行政事務。二、受委托組織的法律地位二、受委托組織的法律地位 受委托組織不是行政主體，它行使一定行政職能必須以委托行政機關的名義，并且由委托行政機關

56、對其行為向外承擔法律責任。 (二)行政主體的種類 根據(jù)不同的標準，可以對行政主體作不同的分類。 1.職權行政主體與授權行政主體。 2.中央行政主體和地方行政主體。 3.地域性行政主體和公務性行政主體。 三、行政主體的資格及確認 (一)行政主體的資格 行政主體的資格要件包括組織要件和法律要件兩類： 1.組織要件。行政機關的組織要件一般應包括以下內(nèi)容： 行政機關的設立有法律依據(jù)，屬于國務院行政組織序列。 行政機關的成立經(jīng)有權機關批準。 行政機關已被正式對外公告其成立。 行政機關已有法定編制和人員。 行政機關已有獨立的行政經(jīng)費預算。 行政機關已具備必要的辦公條件。 法律、法規(guī)授權組織作為行政主體應具

57、備兩個組織要件： 該組織應具有法人資格。 該組織一般是不以贏利為目的的事業(yè)單位、社會團體和群眾組織。 2.法律要件。 從目前的行政主體理論看，行政主體的法律要件只有一項，即必須具有法律、法規(guī)的明確授權。這里既包括憲法和行政組織法對中央和地方各級人民政府的授權，也包括法律、法規(guī)對其他行政機關和行政機關以外的組織的授權。 (二)行政主體資格的確認 在行政法上，對行政主體資格的確認具有直接、重要的意義： 對行政主體資格的確認，有助于明確一個組織的法律地位。一個具有行政主體資格的組織才能對外管理。 對行政主體資格的確認，有助于確定行政行為的效力。 對行政主體資格的確認，有助于確認行政訴訟的被告。 在大

58、多數(shù)情況下，行政主體為依法享有行政職權的行政機關，比較容易確認。但在以下幾種特殊情況下，行政主體的確認較為復雜，有待明確。 1.行政授權中的行政主體。在實踐中，行政授權不夠規(guī)范。有法律、法規(guī)授權，也有規(guī)章授權。按照行政主體理論，行政機關外的組織經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章授權后成為行政主體。 2.委托行政中的行政主體。行政委托是指一個行政主體因工作需要等原因委托其他組織或個人以其名義進行管理活動，其行為后果歸屬于委托行政主體的法律制度。在行政委托關系中，委托人是行政主體，受委托的組織或個人是行政主體的代理人，但其不因委托而享有行政主體資格。 3.行政派出關系中的行政主體。我國的派出組織有兩種：派出機關和

59、派出機構(gòu)。在行政派出關系中，設立派出組織的行政機關是行政主體，派出組織本身不是行政主體，其行為后果歸屬于設立它的行政機關。但當法律、法規(guī)直接授權派出組織進行管理時，該派出組織獲得行政主體資格。 4.非常設性機構(gòu)是否為行政主體。非常設性機構(gòu)又稱臨時機構(gòu)，在國務院部門機構(gòu)設置編制條例中稱為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，是行政機關為完成一定的任務或為協(xié)調(diào)各部門的工作而臨時設置的組織。原則上，非常設性機構(gòu)是代表設立它的行政機關行使職權，不具有行政主體資格。但當法律、法規(guī)明確授權非常設性機構(gòu)進行管理時，該機構(gòu)成為行政主體。 我國公務員制度具有鮮明的中國特色 第一，我國公務員是指第一，我國公務員是指“依法履行公職、納入依

60、法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員人員”。 這比西方國家公務員的范圍要寬泛得多。西方國“公務員”一般是指通過非選舉程序被任命擔任行政機關職務的工作人員。 而我國則包括中國共產(chǎn)黨各級機關、各級人大及其常委會機關、各級行政機關、各級政協(xié)機關、各級審判機關、各級檢察機關、各民主黨派和工商聯(lián)的各級機關中除工勤人員以外的工作人員。 第二，我國公務員隊伍要接受黨的領導，堅持社會主義方向，參與政治活動。 在西方國家，法律規(guī)定公務員在國家政治活動中要保持“中立”，公務員參加政黨或其他政治組織的活動受到禁止或限制。 第三，我國由公務員主管部門