城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整問題及反思

1、Theory and Practice of Education 2010年第 3期學(xué)校布局調(diào)整既是教育自身發(fā)展的需要, 也是社會變革 的重要組成部分 。 歷次學(xué)校布局調(diào)整都有特定的目的, 城鎮(zhèn) 化是由非農(nóng)業(yè)布局拉動的, 是社會轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志 。 新一輪 學(xué)校布局調(diào)整契合了國家推動城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展 戰(zhàn)略 。 城鎮(zhèn)化有助于推動中小學(xué)布局調(diào)整和農(nóng)村教育的轉(zhuǎn) 型, 反過來, 中小學(xué)布局的合理調(diào)整以及農(nóng)村教育的順利轉(zhuǎn) 型也有助于城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展 。一 、 我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整存在的突出 問題農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是一個持續(xù) 、 漸進的過程 。 新中國 成立后, 學(xué)校布局調(diào)整就沒有停止過 。

2、每一次大規(guī)模的學(xué)校 布局調(diào)整都有其特定的行為預(yù)期和表現(xiàn)形式, 調(diào)整力度也有 所不同 。 而開始于 2001年的全國新一輪中小學(xué)布局調(diào)整, 與 國家城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的國家發(fā)展戰(zhàn)略正好契合 。學(xué)校教育布局調(diào)整既是社會變革的重要組成部分, 也有 教育自身內(nèi)部調(diào)整的需要 。 以城市的眼光關(guān)照并設(shè)計農(nóng)村教 育的方式, 往往會使農(nóng)村在盲目追趕城市的過程中增加本已 十分沉重的負擔(dān),并最終導(dǎo)致理論邏輯與實踐邏輯的相悖 。 作為社會變革的重要組成部分, 學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)該看到更長 遠的城鎮(zhèn)人口及產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢, 把短期建設(shè)任務(wù)與長遠規(guī)劃 結(jié)合起來, 著力于城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大和功能的完善, 以充分發(fā)揮其規(guī)模聚集效應(yīng) 1

3、。2001年以來, 不少地區(qū)撤并了一批條件較差的教學(xué)點, 妥善安置了一批不合格教師, 集中配置了教學(xué)資源, 辦學(xué)的 規(guī)模效益明顯提高 。 然而, 由于一些地方政府還存在簡單化 、 工具化的傾向, 使得這一過程還存在不少問題, 制約著學(xué)校 布局調(diào)整的順利進行和城鎮(zhèn)化水平的進一步提高 。(一 地方政府盲目執(zhí)行, 缺乏科學(xué)合理規(guī)劃農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是一項系統(tǒng)工程, 需要制定科學(xué)的規(guī)劃 。布局調(diào)整規(guī)劃方案應(yīng)該結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃重點考慮學(xué) 校規(guī)模 、 服務(wù)范圍和服務(wù)人口等因素, 還需要考慮村民的心 理感受 、 經(jīng)濟承受能力 、 自然條件等因素 。 然而, 許多地方政 府盲目追求規(guī)模效益, 將國家布局調(diào)整政

4、策簡單理解為撤并 或減少學(xué)校, 盲目追求撤并的數(shù)量與速度 。(二 部分村民干部不理解, 利益感情受傷害多年以來,政府投入農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費非常有限, 村 級小學(xué)多是由當(dāng)?shù)卮甯刹繋ьI(lǐng)村民多方籌資建起來的, 現(xiàn)在 要將學(xué)校停辦或撤并, 許多干部和村民難以理解 。 更重要的 是, 孩子到鄰村或中心校上學(xué), 交通 、 飲食 、 住宿等問題加重 了家庭負擔(dān), 家長還要擔(dān)心孩子在路上和學(xué)校的安全 。(三 路途遙遠存在隱患, 新的輟學(xué)問題凸顯在一項基于中西部 6省 177個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查中 2 , 樣本學(xué) 生上學(xué)的平均距離為 4.8公里, 66.2%的學(xué)生上學(xué)靠步行, 29.6%的家長和 27%的學(xué)生認為自己上

5、學(xué)不方便 。 盡管導(dǎo)致 近幾年農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)的原因有多種, 但不可否認, 農(nóng)村邊遠 山區(qū)大規(guī)模撤點并校, 客觀上造成了部分學(xué)生上學(xué)難 、 上學(xué) 遠的問題, 甚至導(dǎo)致這些地區(qū)輟學(xué)率遠高于其他地區(qū) 。(四 教育經(jīng)費嚴(yán)重短缺, 寄宿辦學(xué)加重負擔(dān)農(nóng)村稅費改革導(dǎo)致了教育經(jīng)費不足, 學(xué)校布局調(diào)整的目 的之一在于優(yōu)化資源配置 。 然而, 布局調(diào)整對學(xué)生寄宿提出 了更高的要求, 加重了家庭和學(xué)校的負擔(dān) 。 6省區(qū)的調(diào)查顯 示, 經(jīng)費不足仍是布局調(diào)整后的主要障礙, 同時由于缺乏后續(xù)配套資金, 有些學(xué)校又增添了新的債務(wù) 3。 二 、 小城鎮(zhèn)建設(shè)是農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的 重要動因城鎮(zhèn)化是由非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的布局拉動的, 是社會

6、轉(zhuǎn)型的重要 標(biāo)志 。 中國城鎮(zhèn)化走大城市優(yōu)先發(fā)展的道路還是小城鎮(zhèn)優(yōu)先 發(fā)展的道路, 在學(xué)術(shù)界存在著不同意見 。 在國外的城市化進城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村中小學(xué) 布局調(diào)整問題及反思 張洪華摘要:小城鎮(zhèn)在國家的城鎮(zhèn)體系和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占有重要地位, 因此, 發(fā)展小城鎮(zhèn)有助于縮小城鄉(xiāng)差距, 促進城鄉(xiāng)一體良性發(fā)展 。 新一輪學(xué)校布局調(diào)整適應(yīng)了城鎮(zhèn)化政策趨勢, 面臨著較好的機遇, 取得了顯 著成績, 但也存在不少挑戰(zhàn) 。 今后農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的總體趨勢會趨于謹慎 。關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化; 小城鎮(zhèn); 農(nóng)村; 中小學(xué); 布局調(diào)整3Theory and Practice of Education 2010年第 3期程中,

7、人口的集中過程是:農(nóng)村 城市 特大城市 小城鎮(zhèn) (逆城市 , 人口轉(zhuǎn)移所帶來的壓力主要在城市解決, 大城市 不斷擴張, 然后再出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象, 周邊衛(wèi)星城紛紛建立 。 在我國, 著名社會學(xué)家費孝通一開始就預(yù)設(shè)了中國城市化的 方向:農(nóng)村 小城鎮(zhèn) 城市 特大城市, 這與國家在 “ 十五 ” 規(guī)劃中提出的大中城市同小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路是 一致的 。無論 “ 優(yōu)先發(fā)展大城市 ” 還是 “ 優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn) ” , 有一點 是可以明確的:小城鎮(zhèn)在國家的城鎮(zhèn)體系和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占重 要地位 。 在我國歷史上,小城鎮(zhèn)一直是地方的流通與行政中 心 。 解放后, 受 “ 化消費城為生產(chǎn)城 ” 政策的影響, 小

8、城鎮(zhèn)的商 品流通職能被排除在生產(chǎn)范圍之外, 限制 、 打擊小城鎮(zhèn)的個體 和集體商業(yè),大大削弱了小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村地區(qū)商品集散中心 的地位 。 無以為業(yè)的人口不斷向大城市和農(nóng)村兩面瀉放, 人口 分布兩頭粗 、中間細, 呈葫蘆狀 。 大中城市人口膨脹, 就業(yè)壓力 大, 農(nóng)村勞動力嚴(yán)重過剩, 小城鎮(zhèn)本身日見蕭條冷落 4 。 1945年 10月梁思成教授在重慶 大公報 上撰寫的 市鎮(zhèn)的體系秩 序 一文, 揭開了我國小城鎮(zhèn)發(fā)展研究的序幕 。 20世紀(jì) 80年 代以來,以費孝通為代表的社會學(xué)者把小城鎮(zhèn)研究提高到一 個新的高度, 先后形成了我國小城鎮(zhèn)研究的數(shù)次高潮 。新中國成立前, 我國的城鎮(zhèn)化水平很低, 不到

9、 10%。 新中 國成立之初,小城鎮(zhèn)尤其是集鎮(zhèn)得到恢復(fù)并迅速發(fā)展 。 1998年中共中央采納了費孝通關(guān)于小城鎮(zhèn)發(fā)展的理論, 在 關(guān)于農(nóng) 業(yè)和農(nóng)村中若干重大問題的決定 中第一次提出 “ 小城鎮(zhèn) 、 大 戰(zhàn)略 ” 的問題, 明確了小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略是農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路, 從而使小城鎮(zhèn)理論由自下而上的地方發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝?府城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分,小城鎮(zhèn)發(fā)展模式得以制度化 并在全國推廣實施 。 20世紀(jì)末, 我國城市化率達到 30%以上, 進入高速發(fā)展階段 。 2008年底,中國城鎮(zhèn)人口突破 6億, 城鎮(zhèn) 化率達到 45.7%。 與 2000年相比, 城鎮(zhèn)人口增加 1.48億, 城鎮(zhèn)化率提高 9.4

10、6個百分點, 年均提高 3.78個百分點 5。 盡管如此, 我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平仍然較低, 城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化近20個百分點, 處于全球最低國家之列 6 。 按照國際公認的納瑟姆曲線, 我國仍然處于城市化發(fā)展水平的第二個階段, 要實 現(xiàn)國家現(xiàn)代化, 城鎮(zhèn)化率不應(yīng)低于 70%。 因此, 我國農(nóng)村至少 還要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移 3億人口 。 大規(guī)模農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移, 為小城鎮(zhèn) 建設(shè)和農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整提供了機遇和挑戰(zhàn) 。 盡管自 2001年開始的新一輪中小學(xué)布局調(diào)整的高潮已經(jīng)過去,但還遠遠 沒有結(jié)束 。 因為農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的問題依然存在, 農(nóng)村人 口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程還遠遠沒有結(jié)束 。農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的直

11、接原因是人口變化導(dǎo)致的適 齡入學(xué)兒童數(shù)量的減少以及農(nóng)村教育資源尤其是教育經(jīng)費 的短缺 。 小城鎮(zhèn)是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的紐帶, 發(fā)展小城鎮(zhèn)是解決 “ 三 農(nóng) ” 問題 、 縮小城鄉(xiāng)差距的重大戰(zhàn)略, 有助于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和 資源重組 。 小城鎮(zhèn)建設(shè)為合理規(guī)劃農(nóng)村中小學(xué)布局 、 促進農(nóng)村教育轉(zhuǎn)型提供了機遇和挑戰(zhàn), 新一輪農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整 應(yīng)該順勢而為, 借機重組教育資源, 提升農(nóng)村教育質(zhì)量 。三 、 基于農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整現(xiàn)狀的反思(一 農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整已經(jīng)取得初步成效農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是深化農(nóng)村教育改革的重要舉措 。 新一輪的學(xué)校布局調(diào)整在不少地區(qū)已經(jīng)取得了可喜的成績, 突出表現(xiàn)在:撤并了一批條件較差的教

12、學(xué)點, 優(yōu)化了教師隊 伍, 集中了教育資源, 減輕了村社辦學(xué)的壓力 。 河北省東光縣 在完成學(xué)校布局調(diào)整后, 農(nóng)村小學(xué)全部實現(xiàn) “ 校校通 ” , 并配 齊了微機室 、 多媒體教室 、 語音室 、 實驗室等, 使整個縣的農(nóng) 村孩子享受著和城市孩子一樣的優(yōu)質(zhì)教育 。為此, 東光人說:“ 如果說 普九 使農(nóng)村教育實現(xiàn)了第一次騰飛的話, 學(xué)校布 局調(diào)整使農(nóng)村教育實現(xiàn)了第二次騰飛 。(二 農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整面臨的機遇1. 農(nóng)村人口減少,學(xué)校規(guī)模效益低, 布局調(diào)整順理成章 我國農(nóng)村學(xué)校以行政區(qū)劃為依據(jù)的布局觀念已不適應(yīng) 人口變化的現(xiàn)實 。 隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,我國正在經(jīng)歷經(jīng) 濟社會發(fā)展史上規(guī)模最大的從

13、農(nóng)業(yè)到工業(yè) 、 服務(wù)業(yè)的勞動力 大轉(zhuǎn)移 。 越來越多的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,農(nóng)村常住人口和 學(xué)齡人口的減少, 致使農(nóng)村學(xué)校生源減少, 規(guī)模效益下降, 在 許多地區(qū)村辦小學(xué)已經(jīng)難以為繼, 中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整勢在必行 7。2. 城鎮(zhèn)化建設(shè)是系統(tǒng)工程, 學(xué)校布局乘上東風(fēng), 調(diào)整阻 力相對較小城鎮(zhèn)化是整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟 、 社會 、 文化的轉(zhuǎn)型, 是一個系統(tǒng) 的綜合發(fā)展過程 。 在這一過程中, 農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移, 城鎮(zhèn) 各功能分區(qū) 、結(jié)構(gòu)布局同步進行, 相互配套, 綜合發(fā)展 。 從空 間上來說, 學(xué)校布局屬于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的一部分; 從長 遠角度來說, 學(xué)校布局調(diào)整有利于促進農(nóng)村教育轉(zhuǎn)型, 積極 發(fā)揮教育

14、的文化功能 。3. 國家對農(nóng)村教育和基礎(chǔ)教育高度重視, 支持力度越來 越大, 政策環(huán)境比較寬松我國農(nóng)村人口占 80%左右,要變?nèi)丝谪摀?dān)為人口資源 優(yōu)勢, 需要做好農(nóng)村基礎(chǔ)教育工作 。 黨的十七大報告在尊重 十六大報告有關(guān)教育發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上, 把 “ 建設(shè)人力 資源強國 ” 與 “ 立足城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余人口 ” 緊密聯(lián)系起來, 更是集中反映了黨對“ 三農(nóng) ” 尤其是農(nóng)村教育問題的高度關(guān) 注, 為中小學(xué)布局調(diào)整營造了寬松的氛圍 。(三 農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整面臨的挑戰(zhàn)1. 如何確定學(xué)校布局標(biāo)準(zhǔn), 尋求教育發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展的 平衡世界銀行全民教育資助項目高級執(zhí)行專家塞爾加 ·塞尼 克 (S

15、erge Theunynck 認為, 學(xué)校布局調(diào)整沒有標(biāo)準(zhǔn)不行, 沒 有標(biāo)準(zhǔn), 學(xué)校可能建在不恰當(dāng)?shù)牡攸c, 或?qū)е聦W(xué)校資源閑置 。4Theory and Practice of Education 2010年第 3期沒有彈性的標(biāo)準(zhǔn)也不行, 剛性的標(biāo)準(zhǔn)會影響到入學(xué) 8。 當(dāng)前許多小城鎮(zhèn)要么沒有規(guī)劃, 要么有規(guī)劃卻不明朗, 要么規(guī)劃 周期太短, 即使有 50年以上規(guī)劃者, 又經(jīng)常隨黨政主要領(lǐng)導(dǎo) 人的更換而修改或中斷 。 在這種情況下, 要確定標(biāo)準(zhǔn)保證與 城鎮(zhèn)布局協(xié)調(diào)的確困難重重 。2. 如何準(zhǔn)確預(yù)測人口規(guī)模和轉(zhuǎn)移趨勢, 處理好就近入學(xué) 與吸引優(yōu)質(zhì)生源的關(guān)系通過研究費孝通的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式理論發(fā)現(xiàn),

16、小城鎮(zhèn)多 是通過 “ 市場力量引起的農(nóng)村利益主體自發(fā)積聚和組織 ” 而逐步形成的 9 。 由于城鎮(zhèn)化并不是一個可以通過行政控制的確定過程, 要對人口規(guī)模和轉(zhuǎn)移趨勢作出準(zhǔn)確的預(yù)測, 以安 排移民子女就近入學(xué)就會非常困難,如果要嚴(yán)格戶籍制度, 堅持就近入學(xué), 又會影響學(xué)校吸納優(yōu)質(zhì)生源前來就讀 。3. 如何協(xié)調(diào)不同利益群體, 顧全城鎮(zhèn)發(fā)展與教育發(fā)展的 大局郭建如認為, 中小學(xué)空間布局的調(diào)整在一定意義上是利 益格局的調(diào)整, 在調(diào)整過程中貫穿著相關(guān)方的利益分配及權(quán) 力運作 。 在這一過程中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán) 、 社區(qū)以及村莊勢力和 學(xué)校系統(tǒng)之間會圍繞著中小學(xué)教育布局產(chǎn)生各種復(fù)雜的關(guān) 系,使得中小學(xué)的布局結(jié)

17、構(gòu)調(diào)整并不僅僅是對效率的追求, 也不僅僅是地圖上的規(guī)劃, 而是滲透著權(quán)力爭斗的教育政治 過程 10。4. 如何在教育經(jīng)費和教育資源有限的條件下, 不增加農(nóng) 民負擔(dān), 確保教育優(yōu)先發(fā)展必要的經(jīng)費投入是保證農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整順利進行 的必要條件 。 然而,現(xiàn)實情況是, 我國小城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域不均 衡, 多數(shù)小城鎮(zhèn)財政短缺, 在國家資金有限 、 不能滿足城鎮(zhèn)建 設(shè)和教育發(fā)展需要的前提下, 確保教育優(yōu)先發(fā)展還存在不少 困難 。5. 如何妥善安置不合格教師,引進優(yōu)秀師資 學(xué)校合并不可避免地要裁汰教職員工, 某些教學(xué)人員和 大量的辦公室工作人員會被淘汰 。 另一方面, 由于我國城鄉(xiāng) 發(fā)展的不平衡, 農(nóng)村教育無

18、論是辦學(xué)條件還是師資水平等方 面都無法與城市教育相比, 要實現(xiàn)農(nóng)村教育的轉(zhuǎn)型, 還需要 引進一大批優(yōu)秀的師資 。 因此, 在這一過程中, 如何妥善安置 多余的不合格教師, 又能按需引進優(yōu)秀的教師, 對地方政府 和學(xué)校來說, 無疑都是一種挑戰(zhàn) 。6. 如何借布局調(diào)整之機, 促進農(nóng)村教育轉(zhuǎn)型, 又不照搬 城市教育模式撤點并校, 鼓勵學(xué)生到中心學(xué)校讀書, 不能僅僅追求規(guī) 模效益, 不能簡單照搬城市教育的做法 。 在學(xué)校的硬件建設(shè) 上, 需要統(tǒng)籌資源, 力爭接近或者達到城市學(xué)校的水平 。 而在 軟件上, 尤其是人才培養(yǎng)方面, 需要與城市學(xué)校共同探索, 努 力培養(yǎng)適應(yīng)未來社會而不僅僅是應(yīng)對考試的人才 。

19、7. 如何推進城鎮(zhèn)化進程,既保證基礎(chǔ)教育質(zhì)量, 又滿足 社區(qū)教育的需要中小學(xué)是城鎮(zhèn)建設(shè)的重要組成部分, 是農(nóng)村社區(qū)教育的 依托對象, 也是地方文化體系的重要組成部分 。 普通中小學(xué) 在當(dāng)前農(nóng)村集鎮(zhèn)社區(qū)教育中具有獨特的優(yōu)勢, 尤其是在人力 資源和文體設(shè)施方面 。 然而, 目前農(nóng)村中小學(xué)都承擔(dān)著繁重 的基礎(chǔ)教育任務(wù), 學(xué)校教育資源向社會開放不足, 整合社會 教育資源的能力也有待提高 。(四 農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的未來走向鑒于有些地區(qū)學(xué)校布局調(diào)整方案的出臺過于隨意甚至 盲目, 加之地方小城鎮(zhèn)發(fā)展定位不準(zhǔn)確, 導(dǎo)致布局調(diào)整出現(xiàn) 了許多問題, 損害了國家和農(nóng)民的利益 。 因此, 許多地區(qū)學(xué)校 布局調(diào)整方式趨于謹慎,