我國行政訴訟面臨的困境與解析

1、我國行政訴訟面臨的困境與解析我國行政訴訟法于1989年頒布，1990年實施，標(biāo)志著當(dāng)代中 國“人治時代的終結(jié)”、“法治時代的開始”，意味著一場“靜悄悄的革命，” 具有“劃時代的里程碑意義”，有力地推進(jìn)了中國的法治進(jìn)程。（注：龔祥瑞：法治的理想與現(xiàn)實，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第148頁。）但毋庸諱 言，行政訴訟法實施的十年，是充滿矛盾與沖突的十年，成效與問題同在， 動力與阻力共存?！懊窀婀佟弊鳛橐环N制度設(shè)計，令人歡欣鼓舞，但存在的諸多 困難與阻力又使行政訴訟步履維艱， 讓人憂心忡忡?？梢哉f，“行政訴訟的現(xiàn)狀 并不樂觀，在許多地方，用走入困境來形容并不為過，也并非危言聳聽”。（注：陳有西：

2、對行政訴訟困境的宏觀思考，載行政法學(xué)研究，1993年第 4期。）我國的行政訴訟，令人堪憂。一我國行政訴訟面臨的困境我國行政訴訟面臨的困境，表現(xiàn)為以下幾個方面：困境一：行政訴訟案件少。行政案件與民事案件、刑事案件相比，顯得較為冷清，突出的表現(xiàn) 就是行政案件受理的數(shù)量極低。以1996年為例，全國法院行政案件的審結(jié)數(shù)僅 為79527件，而法院審結(jié)各類案件的總數(shù)為 5273544件，僅占各類案件總數(shù)的% 即使是提起的行政訴訟案件，與現(xiàn)實中實際發(fā)生的具體行政行為相比， 也是微乎 其微，鳳毛麟角；同時有資料表明，這幾年行政案件的增長速度也明顯減慢，比 如1990年一一行政訴訟法實施的第一年，全國各級法院一

3、審行政案件為13006起，1991年為25667起，上升率為% 1992年以后上升率急劇下降；從1993年 到1998年的6年問，我國各級人民法院受理的一審行政訴訟案件為 37萬多件（但 各年并不平衡，1998年一年的行政案件為98463起，就占了這幾年總和的27%, 這個數(shù)字與全國現(xiàn)有12億人口的絕對數(shù)量相比，總起訴率只有萬分之二點三。 比如1997年，在我國每100萬人中，僅有60人提起行政訴訟，而有些國家，每 100萬人中就有幾百人提起行政訴訟（注：高娣： 行政訴訟：民與“官”在法 律的天平上，載法制日報，1998年9月23日。），我國的行政訴訟案件，少 得可憐。我國行政訴訟案件少，這是

4、由于我國公民的合法權(quán)益較少受到侵害 的緣故嗎？答案是否定的。因為只要看一看各級信訪機構(gòu)收到和接待的近于天文數(shù)字的來信來訪就知道，事實并非如此。行政案件少，并不是行政爭議發(fā)生的少， 而是大量的具有行政意義的案件沒有訴到法庭。困境二：行政案件撤訴多。行政爭議案件不僅起訴率本身就很低，而且行政案件審結(jié)時的“撤 銷率”遠(yuǎn)低于“維持率”，“維持、撤銷案件率”遠(yuǎn)低于“撤訴率”，而撤訴案 件中“正常撤訴率”又遠(yuǎn)低于“非正常撤訴率”。 例如據(jù)南陽地區(qū)統(tǒng)計，在該地 的五縣市法院的裁判中，平均撤訴率就高達(dá) %幾乎等于平均維持率（%與平均 撤銷率（%二者之和。在我國行政訴訟案件中，有些撤訴屬于正常撤訴，但大 多數(shù)屬

5、于“非正常撤訴”，“非正常撤訴”的情況主要有兩種：一是行政機關(guān)對 原告威脅、恫嚇、欺詐，或?qū)υ嫘惺乖V權(quán)設(shè)置障礙，進(jìn)行刁難，導(dǎo)致原告違心 撤訴或者被迫撤訴；二是部分審判人員在審理行政案件時， 為照顧行政機關(guān)的面 子而打“和牌”、“變相調(diào)解”，他們或者說服被告，讓被告給原告私下許諾， 滿足原告的要求，或者動員原告申請撤訴。（注：龔祥瑞：法治的理想與現(xiàn)實， 中國政法大學(xué)出版社1993年版，第124、127頁。）行政案件撤訴率與非正常撤 訴率高，導(dǎo)致案件中途流失，這不能說是一種正常的現(xiàn)象。困境三：行政訴訟審判難。一方面，由于不少地方政府為了規(guī)避法律，凡是有可能被訴的行為， 都交由黨委或黨委書記去做，

6、事實上許多行為都是由黨組織作出的， 而行政訴 訟法盡管實現(xiàn)了對政府的法律控制，但卻控制不了黨組織，由于黨不能作“被 告”，所以黨的部門往往成了違法行為的“避風(fēng)港”，正所謂“黨委作報告，政府作被告；書記出點子，鄉(xiāng)長挨板子”；另一方面，行政審判受到的其他方面的 壓力也很大，法外干預(yù)很嚴(yán)重，領(lǐng)導(dǎo)作“批示”，走后門，托關(guān)系，整個執(zhí)法環(huán) 境不盡如人意，“人情案、關(guān)系案、金錢案”也很難避免。正是基于上述的壓力， 許多法院對行政案件不敢作出撤銷或變更的判決，而大量的是借助于不予受理、 駁回起訴、強迫撤訴等非正常的方式結(jié)案，一種“異化” 了的非正式的行政糾紛 解決方式正在形成。困境四：行政裁判執(zhí)行差。我國的行

7、政訴訟案件不僅受理難、審理難、判決難，而且執(zhí)行難、 執(zhí)行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了 “司法白條”，尤其是判令行政機 關(guān)返還財物、賠償損失、賠禮道歉、限期履行法定職責(zé)的行政案件，難以得到兌 現(xiàn)。在現(xiàn)實中，一些被執(zhí)行組織由于“履行不能”、“囊中羞澀”，自己的工資 都發(fā)不上，哪能管得上相對人的死活？還有些行政機關(guān)，即使有能力履行，但橫行跋扈，肆無忌憚，根本不把法院放在眼里，“你判你的，我干我的”，常常以 法院裁判影響當(dāng)?shù)亍敖?jīng)濟(jì)發(fā)展”為名，拒絕履行法院裁判?？梢姡覈男姓V訟猶如霧里看花，水中望月，行政行為失范， 行政訴訟低迷，“民”與“官”在法律的天平上， 嚴(yán)重失衡：”書面中的法”與 “

8、現(xiàn)實中的法”，嚴(yán)重脫節(jié)；我國的行政訴訟法治，猶如一盞“不發(fā)光的燈”， 任重而道遠(yuǎn)。二我國行政訴訟面臨困境的成因我國的行政訴訟陷入困境，被學(xué)者們稱為“憲法意義上的挫折”， 即構(gòu)成憲法本質(zhì)的那些意義的失落，憲法規(guī)定與行政法治“沒有表達(dá)為一種現(xiàn)實 的機構(gòu)與制度，沒有被公民與政府的意識解釋或主張”。（注：楊海坤、朱中一：90年代中國行政訴訟法學(xué)研究綜述，中國法學(xué)會訴訟法學(xué)會1999年年會論 文；）具體說來，我國行政訴訟面臨困境的成因主要有：成因一：觀念上嚴(yán)重滯后。首先，從整個社會的觀念來看，我國是一個缺乏民主與法治傳統(tǒng)的 國家，長期以來，在封建社會所形成的“官貴民賤”、“下不能犯上”、“民不 能告官”

9、、“怕官”、“忌訴”、“息事寧人”的思想嚴(yán)重，“官本位”、“等 級制”的權(quán)力觀念和官僚主義作風(fēng)盛行， 崇尚人治，輕視以至否定法治。一些地 方、一些部門，往往是掌權(quán)人的一個表態(tài)、一張條子，就足以使法律扭曲變形， 使辦案人員不得不唯命是從；實踐中的“條子案”、“首長案”、裙帶關(guān)系、門 戶關(guān)系、尊卑關(guān)系，不僅給社會帶來不正之風(fēng)，同時也阻礙了行政訴訟現(xiàn)代化的 實現(xiàn)。其次，從行政相對人的角度來看，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，許多公 民在自已的合法權(quán)益受到行政機關(guān)侵犯時， 不敢告、不愿告、不知道告、不會告。 由于許多事情行政機關(guān)說了算，老百姓只能服從，不容質(zhì)疑。稍有不恭言行，輕 則受到批評斗爭，重則遭到打擊迫害

10、，甚至被“專政”一一這致使老百姓害怕、 畏懼行政機關(guān)，不敢有任何不滿的表露，何來奢談什么“告”行政機關(guān)。況且， 即使今天將行政機關(guān)告到法院，明天仍在它管理下生活；今天把行政機關(guān)告贏了， 明天它還可以以其他理由或借口來懲罰你，正所謂“贏了一陣了，輸了一輩子”， “跑得了和尚跑不了廟”，告了不值！況且在許多人眼中，法院與行政機關(guān)都是 “官府衙門”，必然會“官官相護(hù)”，告了也白告，所以許多老百姓只能“民不 與官斗”，一忍了之。并且，現(xiàn)實中也有許多人并不知道行政訴訟為何物，即使 有的老百姓聽說過，但也不知道如何告，到哪個“衙門”去告，要經(jīng)過哪些程序， 履行哪些手續(xù)，繳納多少費用等，由于法律知識缺乏，實

11、踐中就很少起訴。這也 是導(dǎo)致行政訴訟案件少的直接根源。再次，從行政機關(guān)來看：“勝訴了喜笑顏開，敗訴了怒氣沖天”， 不少行政人員“官本位”觀念極重， 抵觸情緒較大，認(rèn)為行政訴訟不利于行政管 理，妨礙了行政效率，觀念難以改變，不敢或羞于當(dāng)被告，于是就對原告威脅、 恐嚇、打擊或報復(fù)，對法院行政審判不配合，利用手中各種資源分配權(quán)制約法院， 對法院審判施加直接或間接壓力，有的直接向法院揚言“你給我輸案子， 我就不 給你票子、房子、車子”，甚或搬動上級領(lǐng)導(dǎo)說情，采取“組織措施”，撤換行 政庭庭長、法院主管院長，以達(dá)到干擾、阻礙行政審判的目的。最后，從法院方面看，一些法院對有些行政案件，如計劃生育、城 市拆

12、遷、亂收費、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等，不敢管、不敢問，怕踩“告壓線”，以為一旦受 理了，就是對政府的“大不敬”，給政府“找麻煩”，“支持群眾告政府”，制 造社會“不穩(wěn)定因素”，它不能從根源上疏通解決渠道，而是以高壓手段，強迫 人們就范，以求得一時的“穩(wěn)定”。這種觀念存在于一些掌權(quán)者心中， 行政訴訟 面臨著不應(yīng)有的責(zé)難、壓力和困惑?？傊?，上述行政相對人、行政機關(guān)、人民法院以及整個社會觀念上 的缺失，乃是導(dǎo)致我國行政審判面臨困境的主觀原因。成因二：制度上的先天不足。我國的行政訴訟制度確立于市場經(jīng)濟(jì)尚未建立之時，隨著市場經(jīng)濟(jì) 的不斷深入發(fā)展，它的弊端與缺陷日益暴露出來，這主要體現(xiàn)為：一是行政訴 訟法本身不完善，某

13、些規(guī)定不明確，缺乏可操作性；二是現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī) 章相互之間矛盾、沖突，給行政執(zhí)法和行政審判帶來不便； 三是行政訴訟法還缺 少與之相配套的一系列法律、法規(guī)。具體說來：1 .行政訴訟受案范圍太狹窄。僅限于具體行政行為的合法性審查， 而對大量抽象性行政行為與具體行政行為的合理性無權(quán)進(jìn)行審查，這大大制約了行政相對人權(quán)益的保障程度；2 .行政訴訟當(dāng)事人制度不完善。首先，就原告資格而言，法律僅規(guī) 定直接利害關(guān)系人享有訴權(quán)，而對公民、法人、其他組織的合法權(quán)益受到行政行 為間接侵害或不利影響時是否具有原告資格， 則未明確，這導(dǎo)致在實踐中，該類 被間接侵害的人大多被排斥于行政訴訟之外； 而在被告資格上，法律

14、對委托與授 權(quán)的界限區(qū)分不明確，造成規(guī)章授權(quán)或規(guī)章以下規(guī)范性文件授權(quán)的組織能否作被 告，以及對某些臨時性機構(gòu)和綜合執(zhí)法機構(gòu)被告資格的認(rèn)定也不明確，由此造成行政訴訟工作量的增加和度的難以把握。3 .行政訴訟檢察監(jiān)督不力。我國行訴法雖然規(guī)定人民檢察院有權(quán)對 行政審判是否合法進(jìn)行監(jiān)督，但對監(jiān)督的方式、途徑、效力等方面規(guī)定的甚不明 確，缺乏可操作性，從而導(dǎo)致現(xiàn)實中行政監(jiān)督行為的失范。4 .行政訴訟證據(jù)制度不完善。行訴法對原告舉證的性質(zhì)、被告舉證 的范圍、程度，被告補證的限制以及人民法院調(diào)取、審查、運用證據(jù)的規(guī)則等，都缺少操作性規(guī)定5 .行政訴訟中法律規(guī)定的重合、沖突現(xiàn)象嚴(yán)重。由于我國行政訴訟 適用的法

15、律規(guī)范是由不同效力等級的規(guī)范性文件構(gòu)成的，層次多，數(shù)量大，相互之間發(fā)生抵觸、矛盾，甚至不一致的現(xiàn)象十分普遍，而行政訴訟立法對其在審判 適用中遇此情況如何處理，所做的規(guī)定較為原則，僅規(guī)定了報請上級或國務(wù)院進(jìn) 行解釋或裁決的制度，致使一些行政案件在法定期限內(nèi)難以審結(jié)， 某些行政爭議 長期不能解決，行政相對人的合法權(quán)益也就無法得到保障。6 .行政案件的執(zhí)行措施不完善。由于我國還沒制定出專門的強制執(zhí) 行法，“執(zhí)行難”，執(zhí)行中混亂狀況甚為嚴(yán)重。可見，由于我國行政制度上的先天不足，“營養(yǎng)不良”，導(dǎo)致了現(xiàn) 實中行政審判的不規(guī)范。成因三：行政執(zhí)法環(huán)境不盡如人意。在我國，行政執(zhí)法環(huán)境不盡如人意，除了上文列舉的部

16、分情形外， 最主要的體現(xiàn)為“行政審判不獨立”。這又可分為兩種情況：第一、行政審判外部不獨立。對此表現(xiàn)有四：（1）審判機關(guān)相對于 人大來說不獨立。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)向人大機關(guān)負(fù)責(zé)并匯報工作。 但現(xiàn)實中，一些地方人大對人民法院超?！皞€案監(jiān)督”，不僅嚴(yán)重影響了法院獨 立審判，更會導(dǎo)致立法權(quán)僭越司法權(quán)；（2）司法權(quán)相對于行政權(quán)來說不獨立。盡 管立法上明確規(guī)定“人民法院依法獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和 任何個人的干涉”，但現(xiàn)實中，行政權(quán)高于司法權(quán)，行政機關(guān)干預(yù)司法機關(guān)正常 活動的情況并不少見；（3）審判機關(guān)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系上，仍未理順；（4）人民 法院沒有獨立的用人權(quán)、財政權(quán)，法

17、院的人、財、物，審判人員的住房、子女上 學(xué)、就業(yè)的等都受制于行政機關(guān)，法院對行政機關(guān)有“天然”的依附關(guān)系， 這樣 審判機關(guān)的獨立地位很難保證。以上四者，構(gòu)成了行政審判外部不獨立。第二，行政審判內(nèi)部不獨立。在審判機關(guān)內(nèi)部，行政審判組織不獨 立，表現(xiàn)為：（1）行政審判組織沒有獨立的裁決權(quán)，合議庭一個案件審理后，要 向庭長、院長“層層匯報”、“層層審批”；（2）對于重大、疑難、復(fù)雜的案件， 由審判委員會討論、決定；（3）審判人員不獨立，我國實行的是“法院獨立”， 而不是“法官獨立”。以上三者，構(gòu)成了我國行政審判內(nèi)部不獨立。綜上所述，由于以上“觀念上的嚴(yán)重缺失”、“制度上的先天不 足”，以及“執(zhí)法環(huán)境

18、上的不盡如人意”，導(dǎo)致了我國行政訴訟審判難的現(xiàn)狀。三擺脫我國行政訴訟困境的出路通過上文關(guān)于我國行政訴訟困境與成因的探討，我們可以發(fā)現(xiàn)，行 政訴訟在我國陷入困境，有著邏輯上的必然性。對于我國行政訴訟的現(xiàn)狀，用“困 境” 一詞來概括，似乎有失偏頗，但筆者很難找到更合適的用語。我國行政訴訟法實施十周年了，但我們不可因此而盲目樂觀， 歡呼雀躍，因為“時間”代表不了什么。我們需要的態(tài)度是慎重而求實。十年來，我國行政訴訟雖然取得了一定的“成就”，但這些“成就” 絕非象有的學(xué)者所吹捧的那樣“光輝”、 “偉大”，因為任何“成就”都應(yīng)得到 一國的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展以及該項制度與其經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展適應(yīng)程度的印證。至于我國行政訴訟面臨困境的成因，本文的分析難免牽強附會，因 為任何“分析”都不過是學(xué)者們的“猜想”與事后的歸納而矣。我國行政訴訟陷入困境的真正根源，則極可能是多方面的、“非條理”、“非系統(tǒng)”的。如何走出目前我國行政訴訟的“困境”，是擺在我們面前的重要課 題。但擺脫我國行政訴訟困境的路徑，筆者預(yù)言，肯定是“多方面”的，而絕非 是“單一”的。任何謀求“一針就靈”、一蹴而就的努力都只能是一種徒勞。 因 此，本文僅僅只是奢望通過對我國行政訴訟的透視，引發(fā)人們的關(guān)注與思考，而不可能在短短的幾千文字中，