經(jīng)濟(jì)林開發(fā)中的有關(guān)法律問題

1、略說經(jīng)濟(jì)林開發(fā)中的有關(guān)法律問題 現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的基本目標(biāo)有三個(gè)：即建設(shè)完備的林業(yè)生態(tài)體系、發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和繁榮的生態(tài)文化體系。但是，以森林法、森林法實(shí)施條例為主的林業(yè)法律制度，其立法的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)主要在于林業(yè)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)，國家通過法律制度的形式對(duì)林業(yè)建設(shè)規(guī)定了諸多行政許可或法定登記制度，很多林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)都在國家控制之下。如林木采伐許可制度、木材運(yùn)輸許可制度、木材經(jīng)營（加工）許可制度、林地用途變更許可制度、林權(quán)登記和變更登記制度等，這些法律制度對(duì)于林業(yè)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)無疑是重要和必要的，但是用這種法律制度去規(guī)范以經(jīng)濟(jì)屬性為主的經(jīng)濟(jì)林開發(fā)活動(dòng)，則猶如馬鞍駕在了牛背上，不但發(fā)揮不了法

2、律制度應(yīng)有的作用，反而會(huì)阻礙林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)林開發(fā)有如“戴著腳鐐走路”。一、經(jīng)濟(jì)林種植面臨的法律爭(zhēng)議與困境最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋（法釋200515號(hào)）第一條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實(shí)施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進(jìn)行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，并具有下列情形之一的，屬于中華人民共和國刑法修正案（二）規(guī)定的數(shù)量較大，造成林地大量毀壞，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單

3、處罰金?！蹦敲矗谏址▽?shí)施條例第二條第四款規(guī)定的林地上種植桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶葉、梔子、花椒、花卉、藥材等，會(huì)不會(huì)構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪呢？也許有人覺得匪夷所思：在林地上種植林木，怎么會(huì)構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪呢？但是，以下兩個(gè)問題的存在使得該行為定性出現(xiàn)爭(zhēng)議。其一，桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶葉、梔子、花椒、花卉、藥材等究竟屬于經(jīng)濟(jì)林還是農(nóng)作物的問題。森林法第四條第（三）項(xiàng)規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)林：以生產(chǎn)果品、食用油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木”。雖然法律法規(guī)并未規(guī)定經(jīng)濟(jì)林的具體品種，但我們從森林法的此項(xiàng)規(guī)定中，有理由認(rèn)為：桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶葉、梔子、花椒，甚至木本花

4、卉、藥材皆為經(jīng)濟(jì)林。如此，在林地上種植以上此類植物，應(yīng)不屬于“非法占用林地，改變被占用林地用途”，自然也就不會(huì)構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。但是，中華人民共和國種子管理?xiàng)l例農(nóng)作物種子實(shí)施細(xì)則（一九九一年六月二十四日農(nóng)業(yè)部發(fā)布）第二條規(guī)定：“農(nóng)作物種子包括糧、棉、油、麻、桑、茶、糖、煙、果菜、藥、花卉、牧草、綠肥及其他種用的籽粒、果實(shí)和根、莖、苗、芽等繁殖材料?！币勒赵摋l規(guī)定，我們可認(rèn)為農(nóng)作物包括糧、棉、油、麻、桑、茶、糖、煙、果菜、藥、花卉、牧草、綠肥。如此，我們認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)林的茶、桑、果、藥、花卉等，也就成為了“農(nóng)作物”，在林地上種植這些“農(nóng)作物”，豈不是就有非法之虞了？再者，我們視為經(jīng)濟(jì)林的茶、桑、

5、果、藥、花卉等，在行政管理和歸口統(tǒng)計(jì)上一直存在著爭(zhēng)議，林業(yè)主管部門依據(jù)森林法、森林法實(shí)施條例等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在理論上掌握著其采伐、運(yùn)輸、加工等行政許可權(quán)；但在實(shí)際行政管理和歸口統(tǒng)計(jì)上屬于農(nóng)業(yè)主管部門，而非林業(yè)主管部門。如此，林業(yè)主管部門認(rèn)為：茶、桑、果、藥、花卉生產(chǎn)屬于“林業(yè)生產(chǎn)”；而農(nóng)業(yè)主管部門認(rèn)為；此類生產(chǎn)應(yīng)屬于“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。假如按國家行政職權(quán)劃分，將此類生產(chǎn)認(rèn)定為“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，則后果是相當(dāng)?shù)夭幻?。按最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋，就有可能構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪了。其二，在“縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地”上能否種植桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶葉、梔子、

6、花椒、花卉、藥材等植物的問題。也許有人說，這還不是第一個(gè)問題嗎？如果認(rèn)定以上這些植物為經(jīng)濟(jì)林的話，自然可以種植，如果認(rèn)定為農(nóng)作物的話，也就應(yīng)該另當(dāng)別論。事實(shí)上這不僅僅是經(jīng)濟(jì)林與農(nóng)作物之爭(zhēng)的問題，而且還是土地利用規(guī)劃的問題。全國土地分類（試行）規(guī)定：“林地指生長(zhǎng)喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林的土地，不包括居民點(diǎn)綠地，以及鐵路、公路、河流、溝渠護(hù)路、護(hù)岸林?！倍?，該土地分類標(biāo)準(zhǔn)將果園、桑園、茶園、橡膠園、其它園地（包括可可、咖啡、沽棕、胡椒、花卉、藥材等其他多年生作物的園地）規(guī)定為與林地并列的園地，而并非林地子類。顯然，按照這一規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地”并不包含種植桃、李、梨、杏、桑、

7、柑橘、茶葉、梔子、花椒、花卉、藥材等植物的用途，種植這些植物從理論上講，人民政府應(yīng)規(guī)劃有專門的地類，如園地等，否則就是“鵲巢鳩占”。如此，就形成了一種悖論：桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶葉、梔子、花椒，以及木本花卉、藥材等，作為森林法規(guī)定的五大林種之一經(jīng)濟(jì)林，無論是從法理還是從立法原意講，在森林法實(shí)施條例第二條第四款規(guī)定的“縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地”上種植應(yīng)該不存在非法之嫌；但不幸的是，縣級(jí)以上人民政府土地利用規(guī)劃是依據(jù)全國土地分類規(guī)定制定的，這樣，“縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地”，并不是用來種植桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶葉、梔子、花椒，以及木本花卉、藥材等植物的?；蛘邠Q句話說，在“縣級(jí)以

8、上人民政府規(guī)劃的宜林地”上種植以上植物，就有違反土地利用規(guī)則之嫌了。二、經(jīng)濟(jì)林撫育和采伐面臨的法律困境森林法第二十三條第一款規(guī)定：“禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。”森林法實(shí)施條例第二十一條規(guī)定：“禁止毀林開墾、毀林采種和違反技術(shù)規(guī)程采脂、挖筍、掘根、剝樹皮及過度修枝的毀林行為?！蹦敲?，在經(jīng)濟(jì)林撫育過程中的修枝行為是否可能成為非法呢？我們知道，經(jīng)濟(jì)林撫育過程中的修枝是以提高林產(chǎn)品的產(chǎn)出率為目標(biāo)和目的的，其著眼點(diǎn)是林木經(jīng)濟(jì)效益最大化，只要是于此無利的，無論是長(zhǎng)得再好、再茂盛的枝條，都會(huì)被剪除；但是，森林法和森林法實(shí)施條例所保護(hù)的是森林資源，以上禁止毀林規(guī)定都是列在“森林保護(hù)”

9、一章（第三章），由此可見，其著眼點(diǎn)在于林木生態(tài)效益最大化，剪除有利于林木茂盛生長(zhǎng)的粗壯枝條也就在其禁止之列。這樣，經(jīng)濟(jì)林撫育與森林資源保護(hù)由于價(jià)值取向不一，也就往往發(fā)生合法與合理性沖突。與此相類似的，是經(jīng)濟(jì)林的采伐問題。森林法第三十二條第一款規(guī)定：“采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外。”經(jīng)濟(jì)林作為森林法規(guī)定的五大林種之一，從法律規(guī)定的角度來說，當(dāng)然應(yīng)該遵守這一制度。但是，從經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)的內(nèi)在規(guī)律來說，采伐許可制度顯然有些“文不對(duì)題”，不僅不合適，而且難以操作。照理講，經(jīng)濟(jì)林的生產(chǎn)應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，其采伐與更新，應(yīng)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，大

10、體受制于以下幾個(gè)主要因素：市場(chǎng)需求、市場(chǎng)價(jià)格、產(chǎn)出率與生產(chǎn)成本。如果其綜合經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)達(dá)不到生產(chǎn)者的期望，生產(chǎn)者就會(huì)自愿而且要求自由地對(duì)經(jīng)濟(jì)林進(jìn)行采伐或更新，但是，現(xiàn)行林木采伐許可制度不能很好地滿足經(jīng)濟(jì)規(guī)律的這一要求。我們知道，林木采伐許可制度其實(shí)是為適應(yīng)自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律而建立起的法律制度，其著眼點(diǎn)并不在經(jīng)濟(jì)規(guī)律上，或者說適應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律并不是其首要考慮的目標(biāo)，由此造成了該制度與經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)不相一致的價(jià)值取向與操作要求。為保護(hù)森林資源，保障社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，在林木采伐許可制度之下，規(guī)定有采伐限額、年度采伐計(jì)劃，以及林木生長(zhǎng)年限、采伐時(shí)間、采伐數(shù)量、采伐方式、采伐強(qiáng)度等諸多必要條件，而這顯然與一般經(jīng)

11、濟(jì)生產(chǎn)所必需的自由、方便、快捷要求相背離。譬如，某生產(chǎn)者在種植某一品種經(jīng)濟(jì)林后，發(fā)現(xiàn)其林產(chǎn)品市場(chǎng)銷售行情不好，或是產(chǎn)量較低，這時(shí)，無論該林木是新種植還是已經(jīng)在生產(chǎn)林產(chǎn)品，生產(chǎn)者為避免更大經(jīng)濟(jì)損失，就會(huì)考慮對(duì)林木進(jìn)行采伐或更新，而且是越快越好。但是，依照有關(guān)林木采伐管理制度和技術(shù)規(guī)程，其采伐或更新申請(qǐng)往往并不能被許可，如果嚴(yán)格按照法律或制度條文規(guī)定辦事的話。退一步而言，即使采伐審批機(jī)關(guān)“靈活”辦事，對(duì)經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)者的采伐申請(qǐng)隨報(bào)隨批，則此時(shí)采伐許可是否還有存在的必要呢？再退而言之，如果經(jīng)濟(jì)林采伐審批真的必要，那么仍然有些問題是難以解決的，如采伐蓄積的計(jì)算與林業(yè)“兩金”的征收。一些人工種植的經(jīng)濟(jì)林主

12、干很短而枝丫眾多，很難準(zhǔn)確計(jì)算其蓄積量，當(dāng)然也就無法核定其采伐計(jì)劃，隨之而來的是，不能進(jìn)行有效的采伐限額管理。如果對(duì)經(jīng)濟(jì)林采伐“網(wǎng)開一面”，撇開采伐限額與采伐計(jì)劃不論，則采伐許可制度對(duì)經(jīng)濟(jì)林而言又有什么實(shí)際意義呢？再者，經(jīng)濟(jì)林的采伐或更新一般不是以出售林木為目的，而且事實(shí)上也很少出售，所以無從征收林業(yè)“兩金”。除此之外，還有一個(gè)令人頭疼的問題是，如果有人盜伐或?yàn)E伐經(jīng)濟(jì)林，該如何處理呢？定性與處罰，法律法規(guī)和司法解釋有明確的規(guī)定，似乎不成問題，但關(guān)鍵是如何核定林木價(jià)值與計(jì)算林木蓄積的問題。如果是林業(yè)行政案件，按照法律規(guī)定，就要依據(jù)被盜伐、濫伐林木的價(jià)值進(jìn)行處罰。關(guān)于盜伐、濫伐林木價(jià)值的確定，國家

13、林業(yè)局關(guān)于如何計(jì)算盜伐、濫伐林木造成直接經(jīng)濟(jì)損失的復(fù)函（1999年6月16日  林函策字1999190號(hào)）中規(guī)定：“被盜伐、濫伐林木的價(jià)值，有國家規(guī)定價(jià)格的，按國家規(guī)定價(jià)格計(jì)算；沒有國家規(guī)定價(jià)格的，按主管部門規(guī)定的價(jià)格計(jì)算；沒有國家或主管部門規(guī)定價(jià)格的，按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算；進(jìn)入流通領(lǐng)域的，按實(shí)際銷售價(jià)格計(jì)算；實(shí)際銷售價(jià)格低于國家或主管部門規(guī)定價(jià)格的，按國家或主管部門規(guī)定的價(jià)格計(jì)算；實(shí)際銷售價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格，又沒有國家或主管部門規(guī)定價(jià)格的，按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算，但不能按違法行為銷贓的價(jià)格計(jì)算。”由此可見，這里所確定的盜伐、濫伐林木價(jià)值，其實(shí)是指林木的經(jīng)濟(jì)或財(cái)產(chǎn)價(jià)值，并不包括生態(tài)價(jià)值。森林法、森林

14、法實(shí)施條例等法律法規(guī)對(duì)盜伐、濫伐林木行為規(guī)定處罰，主要是為保護(hù)森林資源或者是保護(hù)生態(tài)，而并非為專門保護(hù)林木的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。對(duì)破壞林木生態(tài)價(jià)值行為（尤其是濫伐）的處罰，卻依據(jù)林木的財(cái)產(chǎn)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，如何保證處罰的公正性、合理性與科學(xué)性？難道說，一株林木的生態(tài)價(jià)值與其財(cái)產(chǎn)價(jià)值一定等值或者成正比嗎？譬如濫伐等蓄積量的柑橘與茶樹，應(yīng)該說其對(duì)生態(tài)的破壞并無多大差異，但由于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值或者說市場(chǎng)價(jià)格有所不同，所以實(shí)際處罰的輕重也就不同，這顯然不公正、不合理、不科學(xué)。值得一提的是，除經(jīng)濟(jì)林之外，盜伐、濫伐其他種類的林木，是同樣存在這個(gè)問題的。在林業(yè)行政處罰之外，盜伐、濫伐經(jīng)濟(jì)林如何認(rèn)定犯罪呢？最高人民法院關(guān)于審

15、理破壞森林資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋（法釋200036號(hào)）第四條規(guī)定：“盜伐林木數(shù)量較大，以二至五立方米或者幼樹一百至二百株為起點(diǎn)；盜伐林木數(shù)量巨大，以二十至五十立方米或者幼樹一千至二千株為起點(diǎn)；盜伐林木數(shù)量特別巨大，以一百至二百立方米或者幼樹五千至一萬株為起點(diǎn)?！钡诹鶙l規(guī)定：“濫伐林木數(shù)量較大，以十至二十立方米或者幼樹五百至一千株為起點(diǎn)；濫伐林木數(shù)量巨大，以五十至一百立方米或者幼樹二千五百至五千株為起點(diǎn)?！边@一規(guī)定對(duì)盜伐、濫伐林木的定罪看似非常明確，但實(shí)際上對(duì)盜伐、濫伐經(jīng)濟(jì)林卻是“有勁使不上”。我們常見的經(jīng)濟(jì)林品種，如桃、李、梨、杏、柑橘、茶葉、梔子、花椒，以及木本花卉、藥材等，

16、即使是在林木被采伐之前，我們也很難準(zhǔn)確地計(jì)算其蓄積，甚至根本就無法計(jì)算，又何談被采伐林木滅失的情形？雖然我們可以查明被盜伐、濫伐經(jīng)濟(jì)林的株數(shù)，但最高人民法院關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋規(guī)定只有對(duì)盜伐、濫伐幼樹才以株數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，而許多品種的經(jīng)濟(jì)林尤其是人工種植的經(jīng)濟(jì)林其主干非常之短，根本就無法測(cè)量所謂的“胸徑”，當(dāng)然也就不能貿(mào)然認(rèn)定其是否為“幼樹”。這樣，就造成了盜伐、濫伐經(jīng)濟(jì)林無法取證和認(rèn)定的問題，最終此類案件大多是不了了之，至多也是給予林業(yè)行政處罰而已。三、經(jīng)濟(jì)林流通面臨的法律爭(zhēng)議與困境（一）經(jīng)濟(jì)林運(yùn)輸問題。森林法實(shí)施條例第三十五條第一款規(guī)定：“從林區(qū)運(yùn)出非國家統(tǒng)

17、一調(diào)撥的木材，必須持有縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門核發(fā)的木材運(yùn)輸證。”湖北省木材流通管理?xiàng)l例第十四條至十八條對(duì)木材運(yùn)輸許可作了更為具體的規(guī)定。對(duì)于我們常見的經(jīng)濟(jì)林品種，如桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶樹、梔子、花椒，以及木本花卉、藥材等，真正運(yùn)輸多年生林木及其制品的并不多見（或許桑樹、木本花卉與可作為藥材的樹皮要要稍多一些），而比較多見的是運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)林苗木。那么運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)林苗木是否要經(jīng)過行政許可呢？這里是有些爭(zhēng)議的，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于苗木是否屬于木材品種的問題。現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確規(guī)定運(yùn)輸苗木要經(jīng)過行政許可，湖北省林業(yè)廳關(guān)于規(guī)定木材具體品種的通知（1999年10月29日  鄂林政字1999第2

18、90號(hào)）也未明確規(guī)定苗木為木材品種，以此看來，運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)林苗木似乎并不需要行政許可。但是，國家林業(yè)局關(guān)于規(guī)范樹木采挖管理有關(guān)問題的通知（2003年3月26日  林資發(fā)200341號(hào)）第六條規(guī)定：“運(yùn)輸采挖樹木的，要依法辦理木材運(yùn)輸證，實(shí)行憑證運(yùn)輸。木材檢查站要加強(qiáng)對(duì)采挖樹木運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)督檢查。”第八條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自采挖、運(yùn)輸、收購采挖樹木，或者因采挖樹木造成林地、植被破壞的，要依照法律法規(guī)關(guān)于林木采伐、林地管理、木材運(yùn)輸和收購的規(guī)定進(jìn)行處罰?！钡诰艞l規(guī)定：“本通知所稱采挖的樹木包括活立木、再生樹蔸、樹樁?！泵缒井?dāng)然屬于“活立木”范疇，如此，運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)林苗木似乎應(yīng)該經(jīng)過行政許可，但是，該

19、通知在引文部分寫道：“有些地方為了加快綠化美化的進(jìn)程，直接采挖多年生樹木進(jìn)行異地移植和經(jīng)營為規(guī)范樹木移植、制止亂采亂挖，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下?！彼?，從通知的原意講，又似乎是為規(guī)范多年生樹木的異地移植和經(jīng)營，其中并不包含苗木。除文字規(guī)定的爭(zhēng)議之外，在執(zhí)法實(shí)踐中也?！俺镀ぁ辈粩?。執(zhí)法機(jī)關(guān)常常將經(jīng)濟(jì)林“苗木”認(rèn)定為木材，而無證運(yùn)輸人和承運(yùn)人則爭(zhēng)辯他們運(yùn)輸?shù)氖敲缒?，而非木材，由此產(chǎn)生諸多處罰糾紛。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)林苗木是否屬于木材無關(guān)緊要，問題的關(guān)鍵在于是否需要用行政手段控制經(jīng)濟(jì)林苗木的生產(chǎn)與采挖。因?yàn)闅w根結(jié)蒂，木材運(yùn)輸制度是建立在林木采伐制度之上的，其根本目的不是對(duì)木材運(yùn)輸本身的規(guī)范，而是通過對(duì)木材運(yùn)

20、輸?shù)囊?guī)范來達(dá)到控制采伐的目的，其根子在采伐（采挖）上。那么，經(jīng)濟(jì)林苗木的生產(chǎn)與采挖是否有必要規(guī)定行政許可呢？我們知道，法律法規(guī)規(guī)定林木采伐許可制度是為了保護(hù)森林資源，而經(jīng)濟(jì)林苗木的生產(chǎn)雖然其直接目的不是為了培育森林資源，而是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，但事實(shí)上經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也培育了森林資源。這就是說經(jīng)濟(jì)林苗木的生產(chǎn)與采挖并不是消耗森林資源，而是培育森林資源。而且，經(jīng)濟(jì)林苗木一般為人工繁殖，極少從野外采挖。如此，對(duì)經(jīng)濟(jì)林苗木的生產(chǎn)與采挖有什么好控制呢？推而言之，實(shí)行運(yùn)輸許可也就沒有必要了。除經(jīng)濟(jì)林苗木之外，對(duì)我們常見的一些經(jīng)濟(jì)林原木及其制品，其實(shí)也用不著規(guī)定運(yùn)輸許可。我們?cè)谇懊娼?jīng)濟(jì)林采伐

21、的討論中，已經(jīng)闡明其采伐許可的不必要性，所以隨之而來的是，其運(yùn)輸許可也無必要。當(dāng)然，這一問題也不是絕對(duì)的，對(duì)有可能從野外采挖的一些經(jīng)濟(jì)林品種，如銀杏、杜仲及一些木本花卉、藥材等，還是應(yīng)該實(shí)行采伐（采挖）與運(yùn)輸許可制度的。（二）經(jīng)濟(jì)林經(jīng)營（加工）問題。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)林是以生產(chǎn)果品、食用油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木，所以將林木作為木材形態(tài)進(jìn)行經(jīng)營（加工）的并不很多，比較多見的是經(jīng)濟(jì)林苗木經(jīng)營（加工）。前面已經(jīng)討論過，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)林苗木是否屬于木材存在爭(zhēng)議，所以經(jīng)營（加工）經(jīng)濟(jì)林苗木是否需要經(jīng)過行政許可也就各說不一。雖然國家林業(yè)局關(guān)于規(guī)范樹木采挖管理有關(guān)問題的通知第五條規(guī)定：“經(jīng)營（加

22、工）采挖樹木必須經(jīng)縣級(jí)以上林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得收購未經(jīng)批準(zhǔn)采挖的樹木。”但正如我們前面所討論的那樣，該通知是為了規(guī)范多年生樹木的異地移植和經(jīng)營，而并非控制苗木的經(jīng)營（加工）。雖然經(jīng)營（加工）經(jīng)濟(jì)林苗木是否需要辦理木材經(jīng)營（加工）許可證存在爭(zhēng)議，但有一點(diǎn)是肯定的，生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)林苗木需辦理林木種子生產(chǎn)許可證，經(jīng)營經(jīng)濟(jì)林苗木需辦理林木種子經(jīng)營許可證。種子法第二條第二款規(guī)定：“本法所稱種子，是指農(nóng)作物和林木的種植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果實(shí)和根、莖、苗、芽、葉等?！钡诙畻l第一款規(guī)定：“主要農(nóng)作物和主要林木的商品種子生產(chǎn)實(shí)行許可制度?！钡诙鶙l規(guī)定：“種子經(jīng)營實(shí)行許可制度。種子經(jīng)營者

23、必須先取得種子經(jīng)營許可證后，方可憑種子經(jīng)營許可證向工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理或者變更營業(yè)執(zhí)照?！蔽覀冋f，木材經(jīng)營（加工）許可制度與木材運(yùn)輸許可制度一樣，都是建立在林木采伐許可制度之上的，如果是林木采伐許可制度不需要規(guī)范的對(duì)象，木材經(jīng)營（加工）制度也就用不著“多此一舉”地去管理。如此，對(duì)我們常見的一些經(jīng)濟(jì)林品種，如桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶樹、梔子、花椒等，無論是其苗木，還是多年生林木或是其制品，從其自身發(fā)展規(guī)律而言，經(jīng)營（加工）應(yīng)該是用不著辦理木材經(jīng)營（加工）許可證的，雖然我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定經(jīng)營（加工）木材應(yīng)經(jīng)行政許可。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)林苗木作為種子而言，其生產(chǎn)與經(jīng)營，按種子法的規(guī)定，還是應(yīng)該經(jīng)過

24、行政許可的。四、經(jīng)濟(jì)林地管理面臨的法律爭(zhēng)議與困境經(jīng)濟(jì)林地從邏輯上講屬于林地是不存在任何問題，推而言之，當(dāng)然應(yīng)該納入林地管理范圍。那么，在耕地（非基本農(nóng)田）、溝渠（農(nóng)田水利用地）、路邊（交通用地）、堤防（水利建設(shè)用地）等地類上種植經(jīng)濟(jì)林的，其土地該如何管理呢？如果依照森林法和森林法實(shí)施條例的規(guī)定，我們是可以將此地類作為林地管理的。森林法實(shí)施條例第二條第四款規(guī)定：“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地?！比绱?，種植桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶樹、梔子、花椒，以及木本花卉、藥材等經(jīng)濟(jì)林的土地，哪怕其從

25、前地類為耕地（非基本農(nóng)田）、農(nóng)田水利用地、交通用地、水利建設(shè)用地等，我們也可以依法認(rèn)定其為“林地”，而將其納入林地管理范疇。但這合情合理嗎？我想很難作出理直氣壯的肯定回答。在耕地（非基本農(nóng)田）、溝渠（農(nóng)田水利用地）、路邊（交通用地）、堤防（水利建設(shè)用地）等地類上種植經(jīng)濟(jì)林，屬于全國土地分類（試行）規(guī)定的“可調(diào)整”范圍或其地類本身所屬范圍（如護(hù)路、護(hù)堤林地分別為交通用地和水利建設(shè)用地），但反過來將種植經(jīng)濟(jì)林的這些土地恢復(fù)為原來地類，用于種植農(nóng)作物、修建道路、興建水利等，怎么又成為法律禁止事項(xiàng)或是要經(jīng)過行政許可（審核）呢？如最高人民法院關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋所規(guī)定的

26、非法占用農(nóng)用地罪，就有在林地上“種植農(nóng)作物”的情形。森林法、森林法實(shí)施條例等法律法規(guī)對(duì)勘查、開采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等工程征占用林地，規(guī)定了行政審批（審核）制度。這就好比是，自己的一件東西借給別人使用，別人用后卻成為他人的了，如要?dú)w還，竟然屬于“非法”或者要看別人愿不愿意，這還有理可講嗎？當(dāng)然，在實(shí)際工作中，很多人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一問題。在對(duì)種植經(jīng)濟(jì)林的耕地、農(nóng)田水利用地、交通用地、水利建設(shè)用地進(jìn)行管理時(shí)，一些地方采取了折衷的辦法：辦理林木所有權(quán)證，但不辦林地使用權(quán)證；林木納入采伐制度管理，但其種植的土地不納入林地制度管理。這辦法粗看起來似乎不錯(cuò)，但深究起來不過是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”

27、的法子，并不合于法、順乎理。其一，有悖于森林法實(shí)施條例關(guān)于林地管理的規(guī)定，有濫用職權(quán)之嫌。其二，有失管理的協(xié)調(diào)性，“皮之不存，毛將焉附？”林地使用權(quán)如果受不到保護(hù)，生長(zhǎng)于其上的林木又怎么能得到保護(hù)？再者，也有違公平原則，同屬森林資源管理制度調(diào)整的兩種“唇齒相依”對(duì)象，一個(gè)要嚴(yán)格依法辦事，另一個(gè)卻可以“網(wǎng)開一面”。這就好比要一個(gè)人活著，只管其呼吸，而不管其心跳一樣。以上問題的存在，不僅造成了有關(guān)主管部門管理“合法”與“合理”取舍的困難，而且造成了執(zhí)法機(jī)關(guān)或“濫用職權(quán)”或“不作為”的困惑與困境。五、經(jīng)濟(jì)林林權(quán)問題面臨的法律爭(zhēng)議與困境既然經(jīng)濟(jì)林作為森林法明文規(guī)定的林種之一，那么從法律層面講，就要遵守

28、物權(quán)法、森林法、森林法實(shí)施條例等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的林權(quán)管理制度。如依照林權(quán)登記制度，經(jīng)濟(jì)林權(quán)屬的產(chǎn)生、變更與消滅應(yīng)當(dāng)?shù)怯?。也就是說，經(jīng)濟(jì)林種植后，其林權(quán)人就應(yīng)當(dāng)?shù)接袡?quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)林木所有權(quán)、林木使用權(quán)、林地使用權(quán)初始登記；如將林權(quán)轉(zhuǎn)讓他人時(shí)，出讓人或者受讓人應(yīng)當(dāng)按規(guī)定申請(qǐng)辦理林權(quán)變更登記；甚至當(dāng)林權(quán)消滅后，還應(yīng)當(dāng)辦理注銷登記。否則，林權(quán)人的合法權(quán)益就得不到法律保護(hù)。但是，經(jīng)濟(jì)林權(quán)利人真的必須用林權(quán)制度才能保護(hù)自己的合法權(quán)益嗎？筆者認(rèn)為既不必要也不需要。其一，從林權(quán)制度本質(zhì)上講，它首先是為保護(hù)森林資源而設(shè)立的一項(xiàng)環(huán)境資源制度，而并非單純?yōu)楸Ｗo(hù)公私財(cái)產(chǎn)而設(shè)立的物權(quán)制度，其設(shè)立的主要目的在于控制森林

29、資源流轉(zhuǎn)與強(qiáng)化林權(quán)的公信力，雖然法律所宣示的是保護(hù)林權(quán)人的合法權(quán)益，但實(shí)際上保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)是公共利益。經(jīng)濟(jì)林的性質(zhì)與法律定位（森林法規(guī)定經(jīng)濟(jì)林是以生產(chǎn)果品、食用油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木）決定了經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)首先應(yīng)該是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，個(gè)體林權(quán)人（非國家和集體）的利益重心應(yīng)該是私權(quán)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)利益，而非公權(quán)性質(zhì)的公共利益。從經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的角度講，經(jīng)濟(jì)林應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的一種生產(chǎn)資料或是消費(fèi)品，而且在此意義上與其他一般生產(chǎn)資料或是消費(fèi)品并沒有什么本質(zhì)的不同。因此，與一般生產(chǎn)資料或是消費(fèi)品一樣，經(jīng)濟(jì)林權(quán)利人并不需要用法定的登記制度作為公示手段來強(qiáng)化其權(quán)利的公信力。其二，從經(jīng)濟(jì)規(guī)律來講，經(jīng)濟(jì)

30、活動(dòng)尤其是交易活動(dòng)，其內(nèi)在要求為自由、安全、方便、快捷，但林權(quán)登記制度顯然無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)的這一要求。國家林業(yè)局林木和林地權(quán)屬登記管理辦法第十條規(guī)定：“登記機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)受理的登記申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)自受理之日起10個(gè)工作日內(nèi)，在森林、林木和林地所在地進(jìn)行公告。公告期為30天?！钡谑粭l規(guī)定：“對(duì)經(jīng)審查符合下列全部條件的登記申請(qǐng)，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起3個(gè)月內(nèi)予以登記?！背チ謾?quán)交易雙方達(dá)成協(xié)議之前所花費(fèi)的時(shí)間不說，登記還需要等待如此之久，這種交易還算方便、快捷嗎？不登記，林權(quán)交易不生效，在登記成功之前的時(shí)間段里，這種交易一定安全嗎？當(dāng)然，在交易自由的背后，還得依賴林權(quán)關(guān)聯(lián)人（如相鄰地權(quán)利人）的確認(rèn)

31、。因此，林權(quán)登記制度在看似保護(hù)經(jīng)濟(jì)林權(quán)利人合法權(quán)益的表象下，實(shí)質(zhì)上是限制了其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)有的權(quán)利。其三，從部門管理的角度講，桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶樹、梔子、花椒等經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)，在農(nóng)業(yè)主管部門看來卻是一種“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，它們與稻、麥、玉米、高粱等農(nóng)作物生產(chǎn)并無二致。農(nóng)業(yè)主管部門在管理（國家實(shí)際分配的行政管理權(quán)）此類“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”時(shí)，既未規(guī)定也未要求實(shí)施地上種植物權(quán)屬登記制度，此類物權(quán)的主張與保護(hù)適用于一般物權(quán)制度，并不需要特別的規(guī)定。退而言之，除去經(jīng)濟(jì)林設(shè)立林權(quán)登記制度有無必要不論，有關(guān)法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)林及其土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓規(guī)定也并非完美無缺，而是存在著理想與現(xiàn)實(shí)悖論的。依照森林法第十五條規(guī)定，

32、經(jīng)濟(jì)林和其林地使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，而防護(hù)林、特種用途林和其林地使用權(quán)是不得轉(zhuǎn)讓的。那么，在退耕土地上種植的經(jīng)濟(jì)林及土地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓呢？從退耕還林的性質(zhì)講，在退耕土地上種植的林木，其性質(zhì)應(yīng)為防護(hù)林，而不能是經(jīng)濟(jì)林。即使是桃、李、梨、杏、桑、柑橘、茶樹、梔子、花椒等一般意義上的經(jīng)濟(jì)林，從退耕還林意義上講，因其造林目的是以防護(hù)為主，所以也應(yīng)定性為防護(hù)林；而且，森林分類經(jīng)營區(qū)劃大多是以地理?xiàng)l件為主要依據(jù)編制的，而不是以某一小班或單元的現(xiàn)有林種為依據(jù)，在退耕土地上種植的經(jīng)濟(jì)林，在森林分類經(jīng)營方案中也往往被區(qū)劃為生態(tài)公益林或是防護(hù)林范疇。這樣，其林木和土地使用權(quán)按照森林法規(guī)定是不能轉(zhuǎn)讓的。但是，退耕還林

33、條例明確將經(jīng)濟(jì)林列為退耕還林林種，而且與生態(tài)林并列。雖然此地的生態(tài)林不是森林法規(guī)定的林種，無從知其具體外延與內(nèi)涵，但從退耕還林條例將退耕還林林種分為生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林來看，生態(tài)林外延應(yīng)大于防護(hù)林外延，而經(jīng)濟(jì)林又屬于與生態(tài)林并列的概念，當(dāng)然也就不屬于防護(hù)林范疇，這就直接否定了在退耕土地上種植的經(jīng)濟(jì)林為防護(hù)林。如此，其林權(quán)又是可以轉(zhuǎn)讓的。事實(shí)上，退耕還林條例第四十八條第二款也規(guī)定退耕土地的承包經(jīng)營權(quán)可以依法繼承、轉(zhuǎn)讓。這樣，森林法的理性選擇與退耕還林條例的現(xiàn)實(shí)選擇，使得在退耕土地上種植的經(jīng)濟(jì)林及土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓出現(xiàn)了兩種不完全一致的聲音，從而造成了管理與執(zhí)法的混亂。六、經(jīng)濟(jì)林開發(fā)有關(guān)法律制度的完善在經(jīng)

34、濟(jì)林開發(fā)活動(dòng)中，造成以上諸多法律爭(zhēng)議與困境的根本原因在于經(jīng)濟(jì)林的經(jīng)濟(jì)屬性、法律定位與其管理制度之間發(fā)生了錯(cuò)位。無可否認(rèn)，經(jīng)濟(jì)林具有資源屬性，是森林資源的一部分，這也是國家對(duì)經(jīng)濟(jì)林實(shí)施森林資源管理制度的法理和依據(jù)所在。但是，經(jīng)濟(jì)林同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)（財(cái)產(chǎn)）屬性，而且人們營造經(jīng)濟(jì)林的主要目的及法律定位決定了其首先是一種經(jīng)濟(jì)要素，應(yīng)依照經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)其生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)和管理。如果硬要以森林資源管理制度來指導(dǎo)和規(guī)范這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，則多少有些“牛頭不對(duì)馬嘴”。也許有人擔(dān)心，經(jīng)濟(jì)林是森林資源的重要組成部分，如果不以森林資源管理制度來規(guī)范，會(huì)不會(huì)造成這部分森林資源破壞呢？這種擔(dān)心是大可不必的。既然經(jīng)濟(jì)林是以生產(chǎn)果品、食

35、用油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等為主要目的的林木，那么生產(chǎn)者就不會(huì)為了獲取木材而去亂砍濫伐，其采伐的目的要么是為了更新，要么是為了適應(yīng)市場(chǎng)變化與發(fā)展。前者符合林木的自然生長(zhǎng)規(guī)律，不存在破壞之論；后者符合經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)規(guī)律，雖然這一規(guī)律與森林資源管理規(guī)律存在著一定差異，但經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)的繁榮與森林資源的增長(zhǎng)卻是一致的。遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)，只會(huì)促進(jìn)森林資源增長(zhǎng)，而不會(huì)造成森林資源毀壞；如果違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，則會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)，從而損失這部分森林資源。不過話又說回來，經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)方式畢竟與其他林種經(jīng)營方式不一樣，如要求深耕土地、除去雜草、定高剪枝等，這在一定程度上破壞了原有生態(tài)以及降低了林木生態(tài)功能。與防護(hù)林相比，同面積的經(jīng)濟(jì)林所起的生態(tài)作用相對(duì)較弱，如果國家不加強(qiáng)規(guī)劃、指導(dǎo)和管理，任由生產(chǎn)者在一些生態(tài)比較脆弱的地區(qū)開墾林地種植經(jīng)濟(jì)林，則勢(shì)必危害生態(tài)安全。在林業(yè)以生態(tài)建設(shè)為主的指導(dǎo)思想下，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)林生產(chǎn)是不可能不加以控制而放任自流的。如退耕還林條例第二十一條規(guī)定：“年度退耕還林實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)包括下列主要內(nèi)容（二）生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)