績效評價廣州

1、績效評價：以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算過程來自廣州市的實(shí)踐與挑戰(zhàn)廣州市財(cái)政局績效評價處 袁星侯廣州市是廣東省省會，素有中國“南大門”之稱。2002年3月底，廣州市行政區(qū)域內(nèi)人口(含戶籍人口和流動人口)已突破千萬大關(guān)。2007年GDP7,050.78億元，一般預(yù)算收入523.8億元，一般預(yù)算支出623.7億元。30年的改革，使得廣州市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化，經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化、財(cái)政公共化、預(yù)算法治化的程度在不斷提高。在此背景下，廣州市于2004年開始了績效評價改革探索，并逐步明確了“以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算過程”這一具有廣州市特色的改革模式。中山大學(xué)校長黃達(dá)人帶領(lǐng)的課題組對其的評價是：“廣州市財(cái)政支出績效評

2、價的規(guī)模及力度在中國城市政府預(yù)算改革中都是首屈一指的”?？傮w上看，廣州市財(cái)政支出績效評價改革還處于探索之中，仍然面臨諸多的挑戰(zhàn)。一、改革的背景和原因 為什么要開展績效評價呢？最根本的原因在于傳統(tǒng)財(cái)政體系的弊端。1財(cái)政資金分配科學(xué)依據(jù)不足?！邦^戴三盡帽，攔腰砍一刀”是對這一弊端的最好描述。某部門申請20臺電腦，通常的做法是給10臺，結(jié)果是部門和財(cái)政皆大歡喜，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。但財(cái)政給不給這10電腦并沒有十分充足的理由，審核時，沒有把這20臺電腦的申請和部門履行職責(zé)、已有的電腦數(shù)以及使用這批電腦要達(dá)到的效果等緊密聯(lián)系起來。2財(cái)政工作重點(diǎn)不夠突出?！爸厥杖?、輕支出、重分配、輕管理”。項(xiàng)目支出后，難以全程

3、有效的跟蹤和衡量其績效大小。3部門本位主義嚴(yán)重。沒有哪個部門說自己工作不重要的，有限的資金成了部門和財(cái)政博弈的“唐僧肉”，財(cái)政在很多時候只能搞平均、撒胡椒面。4項(xiàng)目管理不規(guī)范?！芭哪X袋”的結(jié)果只能是資金使用效益不高，一方面是有的項(xiàng)目急著用錢卻沒錢，另一方面是項(xiàng)目占著錢卻用不出去。5財(cái)政支出壓力增大。財(cái)政收入“雪球”越滾越大，但收支矛盾依然很突出。廣州市轄區(qū)一縣級某市2003年一般預(yù)算收入3億元左右，當(dāng)時該縣級市財(cái)政局長向廣州市借錢周轉(zhuǎn)，稱如果財(cái)政收入達(dá)到10億元，就不需廣州市支持了。2007年，該縣級市一般預(yù)算收入約10億元，卻仍然感覺“入不敷出”。 上述財(cái)政體系的弊端與公共財(cái)政是不相容的。老

4、百姓需要的政府不僅應(yīng)是廉潔的（這只意味著合規(guī)），它還應(yīng)是廉價的、高效的、透明的和負(fù)責(zé)任的（這才意味著高效）。在傳統(tǒng)財(cái)政管理和政府活動中引入績效理念，從注重資金投入轉(zhuǎn)向注重支出效果，從注重分錢轉(zhuǎn)向注重管理，從注重項(xiàng)目轉(zhuǎn)向注重效益，這在理財(cái)觀念上是一次革命。績效評價改革牽住了整個財(cái)政改革、政府效能的牛鼻子。二、改革的具體措施和實(shí)施過程（一）簡要?dú)v程 2004年，廣東省財(cái)政廳成立了全國第一個績效評價管理專門機(jī)構(gòu)績效評價處。廣州市緊隨其后，把財(cái)政局統(tǒng)計(jì)評價處改設(shè)為績效評價處。 2005年，廣州市按照 “先簡后繁，先易后難，由點(diǎn)及面”原則，選擇“麻雀學(xué)?！备脑旌娃r(nóng)村“五通”中“通水、通路”兩個基建類項(xiàng)目

5、作為試點(diǎn)，探索開展財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價工作。 2006年，廣州市領(lǐng)導(dǎo)意圖通過評部門績效大小，解決年初掙著“分錢”，年底突擊“花錢”，而資金使用效益又不盡如人意的問題。為此，市財(cái)政局制定了廣州市政府部門財(cái)政支出績效評價辦法（試行），三次征求部門意見，并選擇了部分單位進(jìn)行模擬測算驗(yàn)證。廣州市政府也召開了兩次常務(wù)會議（12屆71、87次）。最終，選擇了市政府直屬48個部門作為試點(diǎn)，探索開展部門財(cái)政支出績效評價工作。但遇到的困難重重，評價方法、評價指標(biāo)、相關(guān)專家、操作經(jīng)驗(yàn)等，都使得部門財(cái)政支出績效評價最終結(jié)果遲遲難以出籠。2007年，廣州市財(cái)政局長履新伊始，即要求財(cái)政支出績效評價對象由部門轉(zhuǎn)向項(xiàng)目，并

6、從預(yù)算處調(diào)一名副處長（財(cái)政學(xué)博士）加強(qiáng)此項(xiàng)工作。與此同時，市人大常委會在對2006年的決算意見中，破天荒地沒有用“官話”表述自己的意見。針對支出進(jìn)度慢的問題，市人大常委會明確提出要采取績效評價，加快支出進(jìn)度。2007年，廣州市全面推行了市直單位對市級財(cái)政2006年及跨年度安排500萬元以上的支出項(xiàng)目自我績效評價工作（即“自評”）。在參照以往經(jīng)驗(yàn)和省的做法基礎(chǔ)上，按照以市直單位自評為主、財(cái)政部門組織重點(diǎn)評價為輔的模式，積極推動績效評價改革，探索建立以績效評價結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理新機(jī)制。 2008年，廣州市財(cái)政支出績效評價改革，向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)。一是及早印發(fā)自評通知，組織全市近600多個項(xiàng)目單

7、位及區(qū)、縣級市財(cái)政部門績效評價培訓(xùn)，有效延長了自評時間，規(guī)范了評價周期。二是增加自評項(xiàng)目篩選環(huán)節(jié)，提前研究、細(xì)化評價指標(biāo)，重新修訂、完善自評表、初審表和專家評審表，建立規(guī)范的工作程序。三是抓好建章立制工作，印發(fā)了廣州市財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價試行辦法。四是按要求向市人大常委會做年度績效專題報告這是全國第一個向同級人大報告政府績效情況的專題報告。（二）基本做法 1全面推行項(xiàng)目自評2007年，廣州市共有52個部門單位報送了400個財(cái)政支出項(xiàng)目自評報告，涉及2006年及跨年度預(yù)算安排114億元。自評工作按照布置培訓(xùn)、單位自評、中介初審、專家復(fù)審、征求意見、抽樣復(fù)核、下達(dá)結(jié)論七個階段展開。在此過程中，組織

8、市直單位近千人的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，聘請7名綜合類專家和部門專家，從專家?guī)熘谐槿?1名行業(yè)專家，外請5名會計(jì)專業(yè)人員，對單位的自評報告進(jìn)行評審。 2008年，在自評組織中，為進(jìn)一步突出項(xiàng)目“績效”，提高財(cái)政支出評價工作效率，按照績效滯后或上年已評價過的跨年度、經(jīng)常性項(xiàng)目緩評的原則，增加了項(xiàng)目篩選環(huán)節(jié)。共有45個部門報送了172個項(xiàng)目的自評報告，涉及市財(cái)政資金37.4億元。從專家?guī)熘谐槿×?名綜合類專家、22名行業(yè)類專家，聘請了4名會計(jì)師、15名博士生和碩士生，邀請了人大財(cái)經(jīng)委、人事局、監(jiān)察局、審計(jì)局4個部門的工作人員，采取現(xiàn)場答疑、咨詢、校驗(yàn)等方式，對項(xiàng)目自評報告分類進(jìn)行封閉式評審。2著力開展重點(diǎn)評價隨

9、著財(cái)政支出重點(diǎn)向民生項(xiàng)目傾斜，2007年，廣州市選取了市民較為關(guān)注“科技三項(xiàng)費(fèi)用”、“就業(yè)再就業(yè)專項(xiàng)”、“城建信息專項(xiàng)”、“廣州市城市總體規(guī)劃（20062020）第一期”、“市珠江堤防建設(shè)工程原人民制革廠至黃埔港段”、“旅游發(fā)展專項(xiàng)”等6個支出項(xiàng)目組織實(shí)施重點(diǎn)評價。 2008年，又組織專家和中介機(jī)構(gòu)對“六榕寺擴(kuò)建配套市政道路建設(shè)”、“支持外經(jīng)貿(mào)發(fā)展和走出去”、“2007年度市級用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金”等3個支出項(xiàng)目開展重點(diǎn)評價。3積極運(yùn)用評價結(jié)果廣州市績效評價模式的特點(diǎn)，是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算過程，因此，注重將績效評價結(jié)果與預(yù)算過程有機(jī)結(jié)合。 一是在下達(dá)部門績效自評意見時，幫助部門找出項(xiàng)目

10、資金使用和管理上的問題，分析原因，提出改進(jìn)建議。讓部門真切感受到績效評價工作并不是“找茬”，而是“幫忙”。幫助其不斷加強(qiáng)工作的計(jì)劃性和項(xiàng)目支出預(yù)算剛性，并為部門下一步規(guī)劃提供重要依據(jù)。二是以績效結(jié)果為導(dǎo)向，優(yōu)化部門預(yù)算編制。每年，都會把評價結(jié)果反饋到市直各部門及市財(cái)政局相關(guān)業(yè)務(wù)處室（包括業(yè)務(wù)處室、預(yù)算處、國庫處、監(jiān)督檢查處、紀(jì)委辦監(jiān)查室），為編制以后年度部門預(yù)算提供重要依據(jù)。三是先試點(diǎn)，后鋪開，隨部門預(yù)算報送財(cái)政支出項(xiàng)目績效目標(biāo)。這是一個很“聰明”的步驟。部門為爭取預(yù)算報高了績效目標(biāo)，次年評價時，就會很難受；如果報低了績效目標(biāo)，財(cái)政局相關(guān)業(yè)務(wù)處就不會同意安排此項(xiàng)預(yù)算。四是在一定范圍內(nèi)通報財(cái)政支

11、出項(xiàng)目績效總體情況和重點(diǎn)項(xiàng)目績效情況，對使用財(cái)政資金績效較好的單位給予表揚(yáng)，指出存在的問題，加強(qiáng)對部門的激勵和監(jiān)督。 三、改革成效（一）各部門績效觀念和責(zé)任意識顯著增強(qiáng)廣州市某局一業(yè)務(wù)處長對財(cái)務(wù)處長明確表示，預(yù)算安排時，不要再多安排錢了，要不然，花不完就不是他的責(zé)任了。財(cái)政資金“花錢要看效果”逐漸成為共識，講求績效的用財(cái)風(fēng)氣正在形成，部門請款用款的觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變?？冃гu價的確能在一定程度上減少部門、單位亂要錢、亂花錢、支出無效等行為。進(jìn)一步看，一種績效文化正在政府部門和用款單位中形成。如進(jìn)一步加快廣州市服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見中，明確有加強(qiáng)專項(xiàng)資金績效評價的內(nèi)容。再如，廣州市紀(jì)委也明確提出“健全財(cái)

12、政支出績效評價制度，加強(qiáng)懲治腐敗體系建設(shè)”的任務(wù)。（二）自評水平逐步提高 財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價是一項(xiàng)全新的工作，涉及面廣，技術(shù)性強(qiáng)，操作難度大，需要領(lǐng)導(dǎo)重視和支持，需要各部門的理解和配合。近幾年的實(shí)踐，使得部門自評水平有了明顯提高。自評中，大部分部門、單位成立了以主管領(lǐng)導(dǎo)為組長的評價工作小組，有的部門一把手親自掛帥，認(rèn)真組織實(shí)施；有的部門除了組織機(jī)關(guān)和下屬單位人員參加培訓(xùn)外，還不斷與財(cái)政部門溝通，在深入理解績效內(nèi)涵的基礎(chǔ)上推進(jìn)本部門的自評工作；有的部門組織本系統(tǒng)集中評審和交叉互審，還聘請了專家組成評審委員會；有的部門在個性評價指標(biāo)設(shè)定和方法選用上能夠結(jié)合本部門職責(zé)和任務(wù)，在報告中附有圖片，體現(xiàn)

13、出工作的主動性和創(chuàng)造性；有的部門對績效評價有很強(qiáng)的責(zé)任感，自評材料報送較為齊全，裝訂較為美觀，附有清單；大部分部門、單位能夠組織人員現(xiàn)場核查和勘驗(yàn)，收集評價數(shù)據(jù)，認(rèn)真撰寫自評報告和填寫自評報告表，及時報送自評材料，為市級績效評價工作順利推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（三）為提高預(yù)算編制的科學(xué)性打下基礎(chǔ) 廣州市在推進(jìn)績效評價改革的過程中，探索建立以績效結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理新機(jī)制。預(yù)算的剛性來自部門工作的計(jì)劃性，廣州市正是以績效結(jié)果為導(dǎo)向，在一定范圍內(nèi)對績效評價結(jié)果及相關(guān)工作情況通報，不斷提高部門支出項(xiàng)目的計(jì)劃性。四、遇到的困難及挑戰(zhàn)績效評價最初遇到的多是技術(shù)上的問題，一但改革持續(xù)深入時，感覺到的沖突就越

14、大，遠(yuǎn)非技術(shù)上可以解決。簡單列舉七個方面的困難。（一）績效是個好東西，未必人人都喜歡2008年2月份廣東省人代會和廣州市人代會期間，媒體上炒的很厲害的兩件事，是地鐵二號線和某河涌整治項(xiàng)目，它們都涉及到一個問題，即怎樣看待“省了錢還挨批評”現(xiàn)象？首先要說明的是，績效評價就是要“花錢看效果”，從來就不是“只問花錢不看效果”，跟蹤問效是向納稅人負(fù)責(zé)的表現(xiàn)?？冃гu價所要解決的是給了錢花不出去，以及花錢無效、低效的問題，但決不是鼓勵部門亂花錢。一次，廣州市市財(cái)政局績效評價處工作人員在和某局財(cái)務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)交換意見時，該領(lǐng)導(dǎo)委屈地說：明明是按合同辦事，怎么到你這就給評個績效低呢？想花完錢還不簡單，手松一松，先把

15、錢付給承建商，不就行了。績效評價處工作人員說，你要真這樣，就是不看你績效大小了，審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等部門不會坐視不管的。目前雖然預(yù)算編制較以前已有較大的改進(jìn)，但仍難說就是十分科學(xué)、合理的，預(yù)算編制仍存在某種程度的基數(shù)法。因此，沒花完的錢是節(jié)省的還是因?yàn)轭A(yù)算做大了，還很難說。項(xiàng)目預(yù)算即是預(yù)先估算做這些項(xiàng)目需要花多少錢，從這個意義上說，如果項(xiàng)目預(yù)算做的比較合理，那項(xiàng)目錢有很大一塊花不掉的話，就意味著事沒做完。廣州市目前對此問題的處理，是在組織績效評價過程中并不只看“預(yù)算完成率”這一個指標(biāo)，還設(shè)計(jì)很多共性和個性指標(biāo)一同反映項(xiàng)目績效，并準(zhǔn)備匯報各類指標(biāo)，動態(tài)修訂。（二）新績效與舊績效的把握20世紀(jì)90年

16、代的績效預(yù)算，目標(biāo)是為了測量政府部門及其項(xiàng)目在多大程度上完成了使命、達(dá)到了最初目標(biāo)，從而推動政府部門及其項(xiàng)目效率的提高。新績效和舊績效的概念是不同的。“績效”可以區(qū)分為“績”和“效”，績是效的基礎(chǔ)，在項(xiàng)目預(yù)算中測量產(chǎn)出即“績”，遠(yuǎn)比比測量結(jié)果即“效”運(yùn)用地更多，理由之一是績比效更易衡量；理由之二是政府部門難以簡單地用績效來評價是否達(dá)到了預(yù)設(shè)目標(biāo)，因?yàn)樗煌谒饺瞬块T，它面對很多的使命要求，每一個使命下都附帶多個目標(biāo)，使命與使命之間也常常發(fā)生沖突。政府機(jī)構(gòu)無法避免地受到諸多來自政府內(nèi)外的利益集團(tuán)要求的影響。政府外部的利益集團(tuán)有它的政策利益，而政府內(nèi)部的利益集團(tuán)則傾向于把預(yù)算過程的重點(diǎn)放在支出控制

17、上，而不主張將資源配置和項(xiàng)目效果掛鉤。廣州市某次承辦的大型集會的開幕式前，進(jìn)行了煙火預(yù)演，有批評說太浪費(fèi)，但最終媒體反響不錯，大家也都滿意，此事也就沒引起很大爭議。所以，在政府某項(xiàng)支出績效目標(biāo)是多元又相沖突的情況下，用一個標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)衡量是困難的。在實(shí)際操作中，難以把“績”和“效”截然分開，正如區(qū)分預(yù)算是控制型還是責(zé)任型一樣。一次，廣州市某局看到對其項(xiàng)目下達(dá)的績效等級與自評相距甚遠(yuǎn)，就約財(cái)政局的工作人員逐項(xiàng)解釋扣分的原因，解釋工作竟從上午九點(diǎn)持續(xù)到下午一點(diǎn)多。這樣，對于政府的諸多項(xiàng)目而言，設(shè)計(jì)準(zhǔn)確的測量方法尚且困難，更不用說爭取參與者對測量方法的合理性和有效性達(dá)成一致意見的難度有多大了。（三）績

18、效評價、財(cái)政監(jiān)督與績效審計(jì)如果在實(shí)際操作中，因?yàn)樾П容^難以衡量，就很容易把一個績效評價報告做成財(cái)監(jiān)或?qū)徲?jì)報告，特別是在績效評價工作開展之初。加之現(xiàn)實(shí)中，如一些城市在審計(jì)中越來越加入有關(guān)績效的內(nèi)容，以后績效評價怎么走，如何定位呢？績效評價不同于財(cái)政監(jiān)督或?qū)徲?jì)。財(cái)務(wù)檢查、財(cái)政監(jiān)督或?qū)徲?jì)主要側(cè)重于資金使用的安全性、合法性和合規(guī)性，看其是否有違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的情況。而績效評價除了有資金使用安全性、合法性和合規(guī)性上的考慮外，更側(cè)重于資金使用的經(jīng)濟(jì)性、有效性和效率性，它關(guān)注的重點(diǎn)是資金使用效果。（四）領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵過去的經(jīng)歷一再證明，預(yù)算改革要獲得成功，領(lǐng)導(dǎo)的重視至關(guān)重要。但出于種種目的，領(lǐng)導(dǎo)的重視與認(rèn)識并不

19、一致。 廣州市在績效評價中，始終強(qiáng)調(diào)，這是一把手工程，不僅僅是財(cái)政局的事，它是資金使用單位和財(cái)政局的共同責(zé)任，是整個公共部門甚至社會層面的事情。這項(xiàng)工作，并不是財(cái)政局想攬活，沒事找點(diǎn)事做，這是社會公眾、人大代表、市領(lǐng)導(dǎo)的要求，是整個改革的要求。對內(nèi)看，績效評價也不僅僅是財(cái)務(wù)、會計(jì)人員的事情。一個單位的財(cái)務(wù)、會計(jì)人員也就兩、三個，單靠他們是無法完成此項(xiàng)工作的。再說，財(cái)務(wù)、會計(jì)人員只管錢，管財(cái)務(wù)，管記賬，并不知道資金使用的政治效果、社會效果如何，甚至項(xiàng)目立項(xiàng)時的可行性研究和目標(biāo)也不知道，但績效評價的結(jié)果，最終要與部門領(lǐng)導(dǎo)甚至市領(lǐng)導(dǎo)見面的。（五）部門的態(tài)度很重要部門對此的認(rèn)識，也不盡一致。廣州市在推

20、行績效評價中，個別部門、單位未成立自評工作小組，遲報或不報自評材料。一些部門、單位對績效評價工作隨便應(yīng)付，自評報告撰寫質(zhì)量較差：有的只反映項(xiàng)目績效，回避存在的問題；有的項(xiàng)目不同，自評報告內(nèi)容卻基本雷同；有的內(nèi)容非常簡略，上千萬資金的項(xiàng)目，自評報告內(nèi)容不足一頁紙，缺少評價指標(biāo)、數(shù)據(jù)分析和相關(guān)資料；有的表格填寫隨意，存在明顯錯漏和不一致；有的沒有加蓋公章，核查時，不能準(zhǔn)確說明自評材料中的數(shù)據(jù)、資金使用和項(xiàng)目管理情況。（六）績效能在多大程度上改進(jìn)預(yù)算沒人能夠真正地把握政府預(yù)算，因?yàn)檎A(yù)算實(shí)在太復(fù)雜了，涉及到的因素太多。就績效評價本身而方，準(zhǔn)確的測量方法、恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)、多目標(biāo)的綜合影響、測量的技術(shù)難度

21、、利益主體多元化都困擾著改革。最后產(chǎn)生的可能就是一套基于績效配置資源的雜亂規(guī)則?？冃?yōu)的項(xiàng)目才應(yīng)該享受財(cái)政支持嗎，難道不會是正因?yàn)槿鄙儇?cái)政支持才造成項(xiàng)目的低效嗎？績效低的項(xiàng)目就應(yīng)該被懲罰并減少對其的財(cái)政支持嗎，難道不應(yīng)該給予足夠的財(cái)政支持以期提高這些項(xiàng)目的績效嗎？另一方面，如果部門不認(rèn)為他們要對改革負(fù)責(zé)，也不愿意為預(yù)算決策提供信息，那么他們不會主動推進(jìn)績效評價改革。當(dāng)推進(jìn)此項(xiàng)改革的公務(wù)員認(rèn)識到績效信息只是預(yù)算決策中的一個因素，而非唯一的決定因素，對預(yù)算決策影響甚微時，又可能會對預(yù)算改革敷衍應(yīng)付。  出師表兩漢：諸葛亮先帝創(chuàng)業(yè)未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此誠危急存亡之秋也。然侍衛(wèi)之臣不懈于內(nèi)，忠