淺談行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度

1、淺談行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度在當(dāng)前司法改革的大潮中，司法權(quán)相對(duì)獨(dú)立問(wèn)題仍然是改革的主題 之一。影響司法權(quán)相對(duì)獨(dú)立的因素有經(jīng)濟(jì)保障、人事權(quán)等主要方面， 但與行政區(qū)域一致配置的司法權(quán)也是影響其獨(dú)立性的重要方面。 因此， 建立與政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度是解決司法權(quán)缺乏獨(dú)立性的 重要路徑，同時(shí)也是司法改革的重要課題。一、與行政區(qū)域一致配置司法機(jī)關(guān)影響司法權(quán)依法行使的因素分析（ 一） 地方黨委的領(lǐng)導(dǎo) 地方黨委對(duì)地方司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)影響了司法權(quán)的獨(dú)立性，表現(xiàn)在 : 為了地方領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益 （ 部分領(lǐng)導(dǎo)升遷等 ） 和地方集體利益而實(shí)行的 地方保護(hù)主義、犧牲司法權(quán)威和司法公正而服務(wù)地方黨委政府決策的 司

2、法權(quán)的地方化和行政化、 地方黨委政府對(duì)本地政治經(jīng)濟(jì)有強(qiáng)大影響 力的個(gè)人的屈服或利益相關(guān)者干擾了司法獨(dú)立、 影響司法機(jī)關(guān)直接利益的各種考評(píng)難免讓司法公正失去平衡、 地方黨委及相關(guān)部門(mén)安排的 與行使司法權(quán)不緊密的大量社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)分散了有限的司法資源等。 此外，地方黨委的政法委、 紀(jì)委在實(shí)質(zhì)并未對(duì)司法機(jī)關(guān)起到領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān) 督作用，反而還存在一定的相互排斥，因?yàn)榈胤秸ㄎ?、紀(jì)委一般是 不擅長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)法律工作的， 因而形成外行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)行的局面。 造成 的結(jié)果是司法機(jī)關(guān)不得不應(yīng)付地方政法委和紀(jì)委的日常性領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān) 督工作，增加了司法機(jī)關(guān)一些不必要的工作量， 而這些工作基本都是 應(yīng)景之作，其基本底線是不能不講政治

3、。（ 二） 權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督地方司法機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告工作和法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)產(chǎn)生 由地方權(quán)力機(jī)關(guān)選舉， 制約了司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。 因?yàn)楫?dāng)前地方權(quán)力 機(jī)關(guān)本質(zhì)上還是在地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下， 司法權(quán)的地方化少不了地方黨 委的影子存在，權(quán)力機(jī)關(guān)及人大代表的形式監(jiān)督被隱藏的司法權(quán)與地 方各種利益博奕所掩蓋。 因此司法機(jī)關(guān)在辦案時(shí)經(jīng)常會(huì)因被干擾而顧 慮重重，要照顧到方方面面的利益，否則，被行政化和地方化了的人 大投票會(huì)讓司法機(jī)關(guān)不好看，從而使法律的地位和作用大打折扣， 因 為人大的投票或多或少是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的不同利益和矛盾斗爭(zhēng)的 結(jié)果。所以地方司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時(shí)不得不作妥協(xié)、讓步，甚至 聽(tīng)命于機(jī)關(guān)

4、或個(gè)人。（ 三） 司法權(quán)的化行政 與行政區(qū)域一致配置的司法權(quán)是司法權(quán)行政化的根源之一，司法權(quán) 的行政化主要表現(xiàn)在 : 一是司法機(jī)關(guān)在地方黨委和權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和 監(jiān)督下開(kāi)展工作， 都是行政化或變相行政化的領(lǐng)導(dǎo)。 因?yàn)榈胤近h委領(lǐng) 導(dǎo)下的對(duì)司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)作用的領(lǐng)導(dǎo)方式都是行政化的。 二是司法 機(jī)關(guān)在行政化系統(tǒng)中， 受制于地方行政化的領(lǐng)導(dǎo)。 而且本身也是行政 化的領(lǐng)導(dǎo)模式， 習(xí)慣和傳統(tǒng)及思維模式讓司法人員的價(jià)值追求不是法律和人權(quán)，只能是行政化的，從而直接影響了司法權(quán)的行為和結(jié)果。 在行政化的生態(tài)系統(tǒng)中， 不能片而要求司法人員最忠實(shí)于法律， 司法 官可能更多的是忠實(shí)于行政上級(jí)或更高上級(jí)。 司法人員不是

5、最忠實(shí)于 法律，那司法官的司法人格和司法精神就是一句空話， 司法公正和司 法效果只能是形式上和政治上的（ 四） 司法人員的區(qū)域化繁殖 與行政區(qū)域一致配置的司法權(quán)直接導(dǎo)致了司法人員的區(qū)域化繁殖， 原因有三: 一是與行政區(qū)域一致配置的司法權(quán)導(dǎo)致司法人員絕大多數(shù) 人都是本行政區(qū)域內(nèi)的人員 : 二是通過(guò)公務(wù)員考試進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的人 員，流動(dòng)驅(qū)向也可能是原生活行政區(qū)域 : 三是司法人員缺乏橫向縱向 交流。形成的結(jié)果是本行政區(qū)域的司法機(jī)關(guān)工作人員絕大部分是本土 人，即司法人員的區(qū)域化繁殖， 而本土化的司法人員在行使職權(quán)時(shí)避免不了熟人社會(huì)傳統(tǒng)人情關(guān)系的影響。上述四種因素的交織、融合導(dǎo)致了司法領(lǐng)域的潛規(guī)則盛行，

6、使司法 權(quán)在一定程度上成了偽司法權(quán)。 因?yàn)槿说内吚芎Ρ拘裕?總是選擇最 有效最經(jīng)濟(jì)的手段解決矛盾和問(wèn)題， 當(dāng)前刻在人們心中的法律是潛規(guī) 則，這就是一些相信社會(huì)是公平正義的人在司法權(quán)面前絕望的根本所 在。二、建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度應(yīng)遵循的規(guī)律 任何一個(gè)新制度的產(chǎn)生都必須遵循制度本身的規(guī)律，否則是沒(méi)有生 命力的。建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度也不例外， 它應(yīng)該 適應(yīng)黨的大政方針政策和我國(guó)的國(guó)情、遵循現(xiàn)代司法規(guī)律。 中共中 央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定 對(duì)司法改革有了明確要求。 確保審判權(quán)檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使。 改革司法管理體制， 推動(dòng)省以 下地方法院、 檢察院人財(cái)物

7、統(tǒng)一管理， 探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離 的司法管轄制度， 保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。 建立符合職業(yè)特點(diǎn)的 司法人員管理制度，健全法官、檢察官統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴 選機(jī)制，完善司法人員分類(lèi)管理制度，健全法官、檢察官職業(yè)保障制 度。我國(guó)的司法體制改革， 必須立足于改革進(jìn)入深水區(qū)、社會(huì)矛盾突 顯期、長(zhǎng)期的人治社會(huì)與建設(shè)法治國(guó)家的矛盾等基本國(guó)情， 既要吸收 借鑒人類(lèi)法治文明的優(yōu)秀成果， 又不能超越現(xiàn)階段實(shí)際情況。 遵循現(xiàn) 代司法規(guī)律?，F(xiàn)代司法理念的獨(dú)立、公平、公正、公開(kāi)、效率等是現(xiàn) 代國(guó)家的普遍信仰， 反映著司法活動(dòng)自身的規(guī)律， 只有正確有效地把 握和運(yùn)用司法規(guī)律， 才能實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。 與行政區(qū)

8、劃適當(dāng)分離的司法 管轄制度只有體現(xiàn)獨(dú)立、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力制約、程序公正、公開(kāi)、公 平、高效權(quán)威的要求，才能建設(shè)符合時(shí)代要求的司法制度。三、與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度構(gòu)想 顯然，與行政區(qū)劃一致配置司法管轄有天然的縱多不利于司法權(quán)依 法行使的因素，如果作為公平正義最后一道防線的司法權(quán)得不到有效 保障，法治國(guó)家的目標(biāo)將永遠(yuǎn)無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。 在如今法治國(guó)家建設(shè)和 國(guó)家政治體制改革大潮中， 建立與行政區(qū)域適當(dāng)分離的司法管轄制度 正逢其時(shí)。根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神，結(jié)合我國(guó)司法實(shí)際、按其規(guī)律 構(gòu)想如下 :（ 一 ） 總體思路 可概括為兩分、一離、三結(jié)合。兩分是指省以下兩院分別設(shè)兩級(jí)分 院，即省級(jí)保持現(xiàn)行領(lǐng)

9、導(dǎo)體制基本不變，省級(jí)兩院下設(shè)分院，分院下 設(shè)基層分院。先在全省地域按地理位置、面積、人口 , 千人犯罪率、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、縣 （ 市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制情況等設(shè)基層分院，從數(shù)量上 減少基層院:再根據(jù)基層分院設(shè)置情況設(shè)分院，一個(gè)分院管轄 8 個(gè)左 右基層分院，實(shí)現(xiàn)分院和基層分院與行政區(qū)劃的交錯(cuò)配置一離是指省 以下司法機(jī)關(guān)脫離地方組織機(jī)構(gòu)。 分院定正廳級(jí)，基層分院定正縣級(jí)， 人財(cái)物與省以下黨委、人大、政府等機(jī)關(guān)脫離，不存在任何領(lǐng)導(dǎo)與被 領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)地位的平等，分院和基層分院服從上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)， 兩院只對(duì)法律和人民利益負(fù)責(zé)， 對(duì)相應(yīng)行政區(qū)劃內(nèi)的各種事務(wù)有選擇 的服務(wù)和支持。 三結(jié)合是指對(duì)省以下司法機(jī)關(guān)的

10、監(jiān)督而言的。 一是兩 院所轄行政區(qū)劃內(nèi)的黨政及權(quán)力機(jī)關(guān)可對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法人員監(jiān)督， 通過(guò)橫向和上級(jí)橫向來(lái)實(shí)現(xiàn)。 如基層分院所轄縣級(jí)黨委可直接與該基 層分院反映和協(xié)調(diào)， 也可向分院反映。 二是人民陪審員與人民監(jiān)督員 監(jiān)督相結(jié)合。分院和基層分院的人民陪審員與人民監(jiān)督員由所轄行政 區(qū)域內(nèi)地方人大按一定比例選定任命， 通過(guò)其人民監(jiān)督員和陪審員對(duì) 兩級(jí)分院的檢察院和法院實(shí)施監(jiān)督。 三是組織監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合。 除黨委、人大以外的組織和廣大群眾可通過(guò)媒體、控告、申訴等多種 形式和不同渠道依法對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。（ 二） 運(yùn)行模式 可歸納為兩統(tǒng)、兩分、責(zé)保統(tǒng)二。兩統(tǒng)是指省以下司法機(jī)關(guān)人員統(tǒng) 一招錄、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)

11、一保障。 即省以下司法機(jī)關(guān)工作人員的招錄由省級(jí)司 法機(jī)關(guān)統(tǒng)一實(shí)施、 統(tǒng)一分配（適當(dāng)照顧個(gè)人合理意愿 ）、 定期交流（避免司法人員新的區(qū)域化繁殖 ） 。司法人員的產(chǎn)生由省級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)符 合條件的人員向省級(jí)人大機(jī)關(guān)提名， 由省級(jí)人大機(jī)關(guān)任命。 省以下司 法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一保障， 收入統(tǒng)一歸省財(cái)政， 各級(jí)依 財(cái)經(jīng)制度按系統(tǒng)層級(jí)流轉(zhuǎn)。 兩分是指對(duì)省以下司法機(jī)關(guān)人員實(shí)行分類(lèi) 管理和法檢兩院人事權(quán)分不同方式管理。 即司法機(jī)關(guān)對(duì)所屬人員進(jìn)行 分類(lèi)管理，分專(zhuān)業(yè)人員、綜合人員、行政服務(wù)人員、輔助人員等，分 類(lèi)管理的目的是去行政化、 提高效率， 讓不同類(lèi)人員走專(zhuān)業(yè)化道路和 不同的層級(jí)晉升軌道。 省以下

12、法院人事權(quán)由省政法委負(fù)責(zé)， 以保證上 下級(jí)法院的獨(dú)立性 : 省以下檢察院人事權(quán)由省檢察院統(tǒng)一行使，按級(jí) 分層負(fù)責(zé)， 保持檢察權(quán)的統(tǒng)一性，責(zé)保統(tǒng)一是指實(shí)行法官和檢察官依 法辦案責(zé)任制和司法官辦案風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。 實(shí)行法官和檢察官依法辦 案責(zé)任制， 保證他們辦案獨(dú)立的同時(shí)， 對(duì)過(guò)錯(cuò)辦案人員按訴訟追訴時(shí) 效進(jìn)行追責(zé) : 建立司法官辦案風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，為保證司法官在辦案過(guò) 程中，積極抵制司法機(jī)關(guān)內(nèi)外的各種干擾獨(dú)立辦案的不利因素而創(chuàng)造 條件，應(yīng)給予司法官精神和物資獎(jiǎng)勵(lì)、破格 （ 包括由上級(jí)機(jī)關(guān)直接考 評(píng)）晉級(jí)、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障金、家庭安全保證制度等。省以下兩級(jí)法院 和檢察院同步配置， 案件管轄區(qū)別對(duì)。 刑事和民商事案件依法按各自 所轄地域人員或案件與相應(yīng)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行銜接， 行政案件因行政區(qū)域