也談我國的社會保障法律制度

1、社會保障是旨在保護公民免除因年老、疾病、失業(yè)、死亡或災害等原因而遭受損失，并保證其基本生活的各種措施的總稱。社會保障是包括社會救濟、社會保險、社會福利、社會互相、優(yōu)擾安置等的聯(lián)合保障。社會保障對于融資、調節(jié)投資、平衡需求、保障及配置勞動力等都具有多方面的功能，同時能夠起到社會補償、社會穩(wěn)定、社會公平的作用。一、我國特色的社會保障法律制度的現(xiàn)狀我國的社會保障工作始于50年代初。1951年2月，政務院發(fā)布了中華人民共和國勞動保險條例，這是新中國成立后的第一部社會保險法規(guī)，奠定了我國社會保障法律制度的基礎。此后，我國還陸續(xù)頒布和實施了有關養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、扶貧、救災、社會福利和優(yōu)撫安置等方面的規(guī)定，

2、初步形成了與計劃經濟相適應的包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫安置在內的社會保障法律制度，顯示了勞動人民當家作主的權利和國家對勞動者權益的保護，體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。這一制度的建立，在相當長的時期內，對發(fā)展我國國民經濟、鞏固國家政權、保障人民生活起到了重要的作用。當前，我國的經濟體制正由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，我國社會從農業(yè)社會開始向工業(yè)社會邁進，經濟結構進行戰(zhàn)略性調整，形成以公有制為主體、多種經濟成分并存的格局；過去在計劃經濟體制下形成的社會保障制度，已不適應社會主義市場經濟的建立和發(fā)展的客觀需要，成為深化經濟體制改革的制約因素。社會保障工作面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，急需進行改革

3、。二、社會保障制度立法現(xiàn)狀改革開放以來，尤其從80年代中期開始，我國社會保障制度進行了一系列改革與重整。1985年9月，中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃的建議第一次在國家級文件中明確使用“社會保障”概念，將我國的社會保險、社會福利、社會救濟、社會優(yōu)撫等制度統(tǒng)一歸并于社會保障制度中。相應的立法活動也在逐步進行。在社會保險方面，1994年制定的勞動法就社會保險的范圍作了原則規(guī)定；1997年國務院發(fā)布了建立城市居民最低生活保障制度的通知；1999年由國務院頒布的失業(yè)保險條例和社會保險費征繳條例同時出臺。在社會福利方面有1992年4月的中華人民共和國婦女權益保障法中相關規(guī)定；1996年

4、施行的中華人民共和國老年人權益保障法的相關規(guī)定。社會優(yōu)撫方面有1988年頒布的軍人撫恤優(yōu)待條例。社會救助方面有律師法中有關法律援助的規(guī)定等等。近年來，我國社會保障制度進行了一系列改革，社會保障立法也相應地出臺了一些行政法規(guī)，初步形成了國家、企業(yè)和個人共同負擔的多層次的社會保障格局。但從整體上看，社會保障立法的規(guī)模不大、規(guī)格不高、法制化程度太低，尚不能給國家解決社會保障面臨的復雜問題提供充分有效的法律依據，遠遠不能滿足市場經濟和社會保障事業(yè)發(fā)展的需求。三、社會保障制度立法難點我國亟待制定社會保障法通則，不僅對我國現(xiàn)有的社會保障法規(guī)零散而不成體系的地方性社會保障法規(guī)的出臺頗有應急，最重要的原因是社

5、會保障費用支付困難，管理混亂等情況已在一定程度上影響了改革的深化，建立有中國特色的社會保障制度，首先要處理好以下幾個難題：1、錢少與人多。我國是一個人口大國，生產力發(fā)展水平較低，在世界上屬于低收入國家，一個更為嚴峻的形勢是我國人口可能達到16億，而屆時工薪階層的退休人數(shù)亦將達到高峰，可以預見，到下世紀我國社會保障金支付能力不足與保障對象眾多的突出矛盾將成為最大難題。為了最大可能地緩解“錢少與人多”的矛盾，一是要想辦法“節(jié)流”，如盡可能減少管理費用開支；二是要在“開源”上做好文章，資金來源多渠道是我國社會保障制度改革的目標之一。為此，我國社會保障制度要實現(xiàn)幾方面的轉變：一是社會保障模式由“國家型

6、”向“保險型”轉變，使社會保障制度中任務的承擔由國家“全包全攬”向國家、用人單位、勞動者三方共同負擔轉變，有利于減輕國家負擔，增加資金總量；二是社會保障由被動地實行社會救濟向積極地推進“再就業(yè)”工程轉變，通過勞動技能培訓，拓寬就業(yè)渠道，有效地降低失業(yè)率，使失業(yè)者的勞動間斷時間盡可能縮短，以減少社會救濟金的發(fā)放量。2、用工與養(yǎng)老。目前，我國正在建立由國家、用人單位、勞動者三方共同負擔的養(yǎng)老保險制度與職工基本醫(yī)療保險制度。從現(xiàn)實情況看，這種方式實施的最常見的難題是：有的固定制用人單位臨時借口經濟效益不好等實際困難停付、減付、欠付養(yǎng)老金，臨時用工企業(yè)又想方設法逃避為雇員繳納養(yǎng)老金。針對這一現(xiàn)象，應當

7、從明確養(yǎng)老金屬性、強制企事業(yè)單位和雇工繳納及喚醒勞動者自我保障意識三方面著手，首先，養(yǎng)老金的基本屬性與勞動者的工資一樣，是勞動力再生產費用的一部分，是勞動力價值價格的實現(xiàn)形式，企事業(yè)單位及雇主應當支付勞動者的部分養(yǎng)老費用；其次，對企事業(yè)單位和雇主來說，在用工和養(yǎng)老問題上存在權利義務關系。企事業(yè)單位和雇主應當承擔起為自已的雇傭者繳納部分養(yǎng)老費用的義務，形成“誰用工、誰付薪、誰養(yǎng)老”的良性循環(huán)格局；再次，勞動者自己也應當明確：雇主支付的養(yǎng)老金既來源于勞動者在“必要勞動”創(chuàng)造價值的一部分，又是雇主履行義務的必要形式，一定要在“必要勞動”所創(chuàng)造的價值中預先提取，雇傭者也決不能因為已經得到了不菲的工資而

8、忽視了未來的養(yǎng)老問題。3、保障與褒揚。從我國現(xiàn)行的社會保障制度來看，社會優(yōu)撫主要由國家財政支付資金，對軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等有功人員實施救助與保障的制度。社會優(yōu)撫的對象只能是特定的群體，而且必然體現(xiàn)國家的政治褒揚與經濟補償。然而，我國現(xiàn)行的社會優(yōu)撫政策已經不能適應現(xiàn)階段現(xiàn)代化建設的實際需要。首先，社會優(yōu)撫的對象范圍過窄，在和平時代，為國捐軀或致傷致殘者卻更多地集中在與犯罪分子作斗爭的領域。除公安干警等公職人員面臨風險外，見義勇為者的傷亡撫恤問題也日益突出，因而應當考慮把這類英雄模范人物作為對象的一部分。其次，重公平超過了重效率。該制度雖然也考慮到依貢獻大小確定保障的層次和標準，但該制度主

9、要還是體現(xiàn)國家對全體保障對象應付的責任，貢獻大者高保障、貢獻少者低保障的褒揚機制在經濟補償方面未得到應有的體現(xiàn)。因而，應當按照“多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬”準則實施社會優(yōu)撫政策。4、先富與共享。早在改革開放之初，鄧小平同志就提出了“讓一部分人先富進來”的觀點，我們實施鼓勵一部分先富起來的政策的根本目的在于實現(xiàn)全社會的共同富裕。改革開放以來，有一部分人實現(xiàn)了超出社會平均水平若干倍的致富速度與程度，但也出現(xiàn)了分配不公等嚴重的社會問題。少數(shù)人超前消費，揮霍浪費，而更多的人無法滿足最低的兩極分化現(xiàn)象已經在一定程度上影響了改革、發(fā)展的進程。在我國已不宜繼續(xù)鼓勵“先富”，而應當致力于“共富”的實現(xiàn)，最低生活保障制

10、度的全民共享則是共富的必要前提。社會保障不應是給先富者“錦上添花”，而應是對普通勞動者的“雪中送炭”，使社會保障制度真正確保人人享有最低消費。四、完善社會保障制度的具體措施（一）加強社會保障的法制建設首先，社會保障法律制度的立法內容應當與其他法律部門的立法內容相銜接，以保證社會保障法律規(guī)范的有效實施。例如，社會保險基金被違法挪用、擠占現(xiàn)象較為嚴重，使一些地方離退休人員不能及時足額領取到離退休金，造成人民群眾對政府的不滿。現(xiàn)行的中華人民共和國刑法并沒有相應的罪名對挪用、擠占社會保險基金的行為加以制裁。為確保社會保險基金的安全，制裁挪用、擠占社會保險基金的違法行為，建議全國人民代表大會常務委員會制

11、定和通過關于制裁挪用、擠占社會保險基金的違法犯罪行為的補充規(guī)定。由于沒有相應的法律規(guī)范制裁違法挪用、擠占社會保險金的行為，所以，至今無法追究挪用、擠占保險基金行為人的法律責任。其次，應當把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經濟法律制度的重要組成部分，放在突出的位置上，抓緊制定社會保障的基本法律。目前，通過立法建立和健全社會保障制度，為社會主義市場經濟的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境已成為當務之急。社會保障的核心法律制度是社會保險制度，因此，應當由全國人民代表大會常務委員會盡快制定和頒布在社會保障制度中處于核心地位的中華人民共和國社會保險法。據了解，中華人民共和國社會保險法的草案已經起草了多稿，

12、其內容已經比較成熟。因此，建議全國人民代表大會常務委員會在適當時候，及時地審議該項法律草案。同時，由國務院盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，以保證社會保險工作有法可依。再次，以法律手段解決社會保險金的支付風險問題。導致社會保險金支付風險的主要原因是保險基金收支不平衡，特別是保險費不能及時足額征繳。我們認為，我國的社會保險基金已經出現(xiàn)了支付風險的前兆。近兩年來，國家為了保證下崗職工的基本生活和養(yǎng)老金的發(fā)放，從中央財政拿出幾百億元借給地方政府，地方財政也相應拿出一定數(shù)額的資金，但這筆錢僅僅能管當年的社會保障金發(fā)放。這種狀況長期下去，國家和地方財政是很難支撐的。社會保險基金的支付風險問題，其潛

13、在的危險并不亞于金融風險。銀行對個人儲蓄的支付風險，所涉及的是百姓的閑錢；而社會保險基金的支付風險，所涉及的卻是百姓的保命錢，嚴重影響著社會的穩(wěn)定。我們建議，必須通過立法解決社會保險費的收繳問題，加大強制收繳社會保險費的力度，對欠繳、拒繳社會保險費的，追究相應的法律責任。這是強化社會保險費的收繳功能、達到社會保險基金收支平衡、防范社會保險基金的支付風險的重要法律對策。其四，健全社會保障的司法機制。建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當事人在其社會保障權益受不法侵害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動

14、和社會保障法院。在審判中充分體現(xiàn)出勞動和社會保障事務的特殊性。人民法院對社會保障領域里發(fā)生的違法、犯罪案件，應當依法及時審理；對拒不繳納法定的社會保險費、拒不履行支付保險金義務、不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應當依法分別追究其刑事責任、行政責任和民事責任?，F(xiàn)在，有些地方在人民法院已設立了社會保障法庭，對欠繳社會保險費的企業(yè)采取強制的司法措施以追繳社會保險費，對侵害勞動者社會保障權益的違法行為進行制裁，充分運用司法機制在保證社會保障法律實施方面具有的強制性和震懾作用。最后，要適應WTO的規(guī)則調整中國社會保險業(yè)的相關制度。（二）建立城鄉(xiāng)有別的社會保障體系從我國當前的實際看，

15、農村社會保障水平明顯低落于城市。這是由于過去長期的歷史原因，也是由于城鄉(xiāng)之間不同生產力水平所決定的。城市和農村的社會保障同等重要都需要發(fā)展，但由于城鄉(xiāng)之間、工農之間在生產社會化程度、就業(yè)結構、社會分配結構、收入消費結構等方面存在明顯的差別。因而城市和農村的社會保障不可采取一個統(tǒng)一的模式，農村不能照搬城市的辦法。農村要納入社會保障范圍，但具體辦法和標準方面應允許有差別。五、社會保障制度立法建議社會保障立法內容是與社會保障的體系內容緊密相聯(lián)的。借鑒西方發(fā)達國家社會保障實施經驗，選擇適合我國的社會保障體系，確定我國社會保障立法模式，用法律的形式盡快將我國發(fā)展社會保障事業(yè)長期積累的成功經驗固定下來，根

16、據經濟發(fā)展的需要積極主動超前制定社會保障法律?？v觀世界各國社會保障可以從不同角度進行分類，目前一般將其歸納為四種模式：1、福利型模式，西歐、北歐一些國家實行這種高消費、高福利的政策，強調全民性原則，統(tǒng)一繳費統(tǒng)一給付，基金主要由國家負擔。2、傳統(tǒng)型模式，政府通過有關社會保障立法，實行強制性保險。該模式在社會保險項目中強調個人責任，保險費的支付標準與個人收入、繳費相聯(lián)系據不同項目由兩方或三方負擔。美國、日本等發(fā)達國家采用該模式。3、國家保障型模式。前蘇聯(lián)及其他的東歐社會主義國家均采用此種模式。國家憲法將社會保障確定為國家制度，政府和企業(yè)繳納保險費，公民無償享受社會保障權利，其社會保障制度由社會保險

17、和社會福利兩部分組成。現(xiàn)在這些國家都在進行改革。4、儲蓄型模式。強制地由勞動者一方和用工一方繳納費用作為公積金，以職工個人名義進行儲蓄，新加坡等少數(shù)國家采用這種模式。上述四種模式，經過各國多年的實踐，每種模式都有其利弊，各國模式都在不斷變化，不同的經濟發(fā)展時期都在作不同模式的選擇。因此，我們不可能照搬或移植這四種模式中的任何一種模式。根據我國國情和經濟發(fā)展的特點，在我國社會保障立法中必須注意下列事項：1、目前，我國在社會保障制度方面尚無綜合性的法律，除近年來頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定社會保障法典的條件尚不成熟，但以社會保障法通則的立法形式明確我國社會保障制度的基本

18、原則、基本制度、立法宗旨、立法依據等方面的內容卻是極為必要和可行的。以社會保障法通則作為規(guī)范國家、單位、個人等社會保障相關主體的權利義務的綜合性法律，由全國人民代表大會或其常務委員會制定，對執(zhí)行社會保障法律、法規(guī)的事項可由國務院或相關部委制定行政法規(guī)或部門規(guī)章，具有地方特色的社會保障制度可由享有地方立法權限的地方國家機關制定地方性法規(guī)或規(guī)章，這樣才能逐步形成具有中國特色的社會保障法律體系。2、從立法形式、層次及社會保障法所處地位關系看，我國社會保障立法有必要強調中央統(tǒng)一立法，減少地方分散立法；在立法層次上，應提高社會保障法的立法規(guī)格，由行政法向人大立法發(fā)展，人大立法是整個社會保障法制系統(tǒng)建設的

19、最高保證，這樣才能保證社會保障法的權威性與穩(wěn)定性。3、企業(yè)為員工足額繳納養(yǎng)老保險金應成為勞動合同必載條款。在我國現(xiàn)階段，有的企業(yè)對員工繳納養(yǎng)老保險金存在抵觸情緒，大多勞動者也尚未意識到企業(yè)為自己養(yǎng)老提供保障的必要性。因此，國家必須通過嚴格的制約機制及強制手段保證資金的多渠道籌集。建議在勞動法中新增一條勞動合同必載條款即企業(yè)必須及時、足額地為員工繳納該員工在崗期間企業(yè)應付的養(yǎng)老保險金，使企業(yè)繳納職工養(yǎng)老金有充分的法律依據，形成職工對企業(yè)的制約機制，在法律上真正明確“誰用工、誰養(yǎng)老”的權利義務關系。4、社會保障基金只能在無風險前提下實現(xiàn)增值。鑒于我國社會保障基金籌集模式將從原有“現(xiàn)收現(xiàn)付制”過渡到

20、“國家積累制”，必然有大量的保障基金在政府手中積淀。但是從本質而言，社會保障基金的所有權屬于全體勞動者，而非當?shù)卣拇?。大量的保障基金積淀在政府有關部門手中，是公民在社會保障制度中履行義務與享受權利的時間差而造成的。社會保障基金必須保值、增值，但該基金保值、增值的途徑必須有嚴格的法律限制。否則，在強大的利益驅動下，就不可避免在會有某些機構或個人把這部分資金投入股票、期貨等高風險行業(yè)進行運作。倘若出現(xiàn)虧損后果將不堪設想。因此，我們應當對基金運作持謹慎態(tài)度，嚴格保障基金的管理和運作的監(jiān)督。5、養(yǎng)老金給付時必須考慮貨幣貶值因素，由于社會保障制度中公民的部分權利義務具有權利未來享受與義務現(xiàn)實履行的

21、特殊性。因此，國家為了防止被保險人利益因貨幣貶值而受到侵害，就不能不在給付養(yǎng)老金時根據通貨膨脹情況對養(yǎng)老金實行補貼。6、農村社會保險宜采用單獨立法。鑒于我國農村社會保險的特殊情況如養(yǎng)老保險就不能與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險立法相一致，在相當長的時期內，“自我儲蓄型”、“家庭養(yǎng)老型”為主的模式仍然存在，所以只宜采用先行單獨立法。農村的社會保險立法主要應將重點放在養(yǎng)老保險與繼續(xù)完善“五保戶”的保險制度方面。7、強調社會保障法律規(guī)范中的法律責任的承擔，除在社會保障法律中規(guī)定法律責任以外，應在刑法中規(guī)定相應的處罰條款。建立相關的社會保障法律責任制度，強化社會保障法律制度的實施機制。對拒不繳納社會保險費用、貪污、挪用

22、、擠占、截留等非法侵占社會保險資金的行為人，應依法追究其行政責任、經濟責任和刑事責任。8、在社會保障立法中應注意與國際社會保障制度的接軌。我國已指令的國際勞工公約中包括有關社會保障的內容，這些公約中規(guī)定的標準是我國立法必須參照和執(zhí)行的。另外，聯(lián)合國大會1966年通過并于1976年1月生效的經濟、社會、文化權利公約，我國既已簽署，立法機關審議批準就要履行其規(guī)定的義務，定期向國際人權組織報告實施情況，接受監(jiān)督、檢查，我國社會保障立法中應注意對國際公約建議書的借鑒和吸收。六、建立具有中國特色的社會保障制度-機遇與挑戰(zhàn)盡管取得了很大成就，但是中國的社會保障制度距理想仍然相差甚遠，而且困難重重。如果說公民和政治權利的保護機制需要通過政治和法律體制改革來保障的話，社會保障權利則既與政治與法律改革相關，又需要一定的經濟基礎。在這方面，中國人