國研專稿構(gòu)建我國宏觀審慎管理框架的政策建議

1、國研專稿構(gòu)建我國宏觀審慎管理框架的政策建議2011-6-7    內(nèi)容摘要：我國金融體系在本次國際金融危機中受到的影響較小，這主要得益于我國資本項目的不完全開放以及國內(nèi)金融管制的相對嚴格。但金融危機的爆發(fā)也給了我們深刻的啟示，即在金融混業(yè)經(jīng)營以及金融創(chuàng)新不斷加深的趨勢下，系統(tǒng)性風(fēng)險的防范以及宏觀審慎與微觀審慎之間的協(xié)調(diào)對一國金融體系的穩(wěn)定至關(guān)重要。因而，本文深入分析了構(gòu)建我國宏觀審慎管理框架的必要性，并結(jié)合我國金融市場發(fā)展階段和特點提出了構(gòu)建適合我國國情的宏觀審慎管理框架的政策建議。    關(guān)鍵詞：宏觀審慎，框架，必要性，政策建議&#

2、160;   國際金融危機的爆發(fā)給了我們深刻的啟示，即系統(tǒng)性風(fēng)險的防范、加強宏觀審慎管理對一國金融體系的穩(wěn)定至關(guān)重要。因而，借鑒和密切關(guān)注宏觀審慎管理框架的國際改革趨勢，構(gòu)建適合我國國情的宏觀審慎管理框架具有十分重要的現(xiàn)實意義。    一、現(xiàn)階段構(gòu)建我國宏觀審慎管理框架的必要性分析    當(dāng)前我國的金融監(jiān)管基本停留在微觀審慎監(jiān)管層面，尚未樹立將金融業(yè)視為一個整體的宏觀審慎管理理念?，F(xiàn)階段我國潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險隱患對我國金融監(jiān)管體制改革提出了迫切要求。    （一）影響金融穩(wěn)定的宏觀因素潛

3、在風(fēng)險增大    目前我國宏觀調(diào)控體系中缺乏一個專門的部門從宏觀審慎的角度把握系統(tǒng)性金融風(fēng)險的全貌，深入分析金融體系與宏觀經(jīng)濟的緊密聯(lián)系和相互影響，不僅影響宏觀經(jīng)濟決策的準確性和針對性，而且不利于系統(tǒng)性風(fēng)險的防范與化解。現(xiàn)階段我國金融體系面臨的宏觀風(fēng)險主要體現(xiàn)在：一是經(jīng)濟發(fā)展的不平衡與不可持續(xù)因素對銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量的負面影響。二是房地產(chǎn)等資產(chǎn)價格泡沫積累對金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生壓力。三是地方政府投融資平臺貸款規(guī)模大幅上升對銀行貸款風(fēng)險產(chǎn)生壓力。四是國際跨境資本流動對我國金融穩(wěn)定的影響加大。    （二）綜合經(jīng)營態(tài)勢下系統(tǒng)性風(fēng)險的防范要求增大

4、    近年來，隨著金融綜合經(jīng)營試點發(fā)展以及以理財產(chǎn)品、私募基金為代表的跨行業(yè)、跨市場的交叉性金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制面臨嚴峻挑戰(zhàn)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險與監(jiān)管漏洞不斷增加。一是對日益發(fā)展壯大的金融控股公司缺乏有效監(jiān)管，尤其是產(chǎn)融結(jié)合下的金融綜合經(jīng)營存在著監(jiān)管空白，其潛在風(fēng)險不容忽視。二是對跨部門、跨市場的交叉性金融業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，監(jiān)管套利風(fēng)險增加。    二、我國現(xiàn)有金融體制的現(xiàn)狀及存在的問題    （一）我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀    目前我國初步形成了中國人民銀

5、行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會四家分業(yè)監(jiān)管的格局，正式確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管、一行三會分工合作的金融監(jiān)管體制。中國人民銀行著重加強制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，同時也負責(zé)外匯管理，對國際金融市場進行跟蹤監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警，監(jiān)測和管理跨境資本流動，監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場、銀行間票據(jù)市場、銀行間外匯市場和黃金市場以及與上述市場有關(guān)的衍生產(chǎn)品交易。2008年中國人民銀行新三定方案中，賦予了人民銀行維護金融穩(wěn)定的職能。    （二）我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體系存在的問題    近年來隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，金融業(yè)開放加快

6、，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制已顯現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，其本身所固有的缺陷逐漸顯露。    1.我國金融監(jiān)管體系在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的不足。目前跨部門的問題主要靠“一行三會”之間的部際聯(lián)席會議來協(xié)商。從本質(zhì)上看，部際聯(lián)席會議機制只是在現(xiàn)行金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管體制下加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的權(quán)宜之計，它至少存在以下三方面不足：（1）部際聯(lián)席會議機制通常是由國務(wù)院批準建立的臨時性金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，因此，缺乏國家層面的法律支持，其強制力和權(quán)威性大打折扣，聯(lián)席會議做出的決定，往往不能得到徹底貫徹執(zhí)行。（2）部際聯(lián)席會議通常以多部門簽訂“備忘錄”的形式建立，缺乏有效的約束機制，一旦部

7、門之間對某些政策或業(yè)務(wù)產(chǎn)生利益糾葛，很容易導(dǎo)致協(xié)調(diào)無效。（3）中國人民銀行雖然擔(dān)負著維護金融穩(wěn)定的職能，但卻沒有相應(yīng)的維穩(wěn)手段和行政權(quán)威。    2.我國在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的制度建設(shè)方面基本是空白。國內(nèi)在抑制系統(tǒng)性金融風(fēng)險的制度建設(shè)方面基本是空白。隨著我國金融領(lǐng)域的市場化程度和對外開放程度不斷加深，系統(tǒng)性風(fēng)險對我國金融體系的影響將會越來越明顯。將來一旦經(jīng)濟減速或金融創(chuàng)新活動過度，金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險完全有全面爆發(fā)的可能性。因此，我們應(yīng)該充分利用我國在制度創(chuàng)新方面的后發(fā)優(yōu)勢，未雨綢繆，提前設(shè)計和規(guī)劃有助于防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險沖擊的金融監(jiān)管體系。 &#

8、160;  三、構(gòu)建我國宏觀審慎管理框架的政策建議    目前國際社會關(guān)于宏觀審慎管理框架的研究還沒有定論，各國在實踐當(dāng)中也主要根據(jù)本國金融體系具體情況來構(gòu)建宏觀審慎管理框架，如各國金融體系的不同決定了宏觀審慎管理模式多樣化；各國對本國系統(tǒng)性風(fēng)險防范的側(cè)重不同決定了宏觀審慎管理范圍不同；各國宏觀經(jīng)濟發(fā)展狀況及金融業(yè)發(fā)展階段不同決定了包括巴塞爾協(xié)議在內(nèi)的新的國際監(jiān)管規(guī)則在各國運用的程序與時機不同；新興國家在構(gòu)建宏觀審慎管理框架中應(yīng)更關(guān)注全球流動性過剩背景下跨境資本流動對本國金融穩(wěn)定的沖擊等。因此，針對國際金融體制改革的趨勢，我們應(yīng)客觀分析，并結(jié)合本國國情與

9、利益，構(gòu)建適用于我國金融發(fā)展現(xiàn)狀的宏觀審慎管理框架。    （一）盡快建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)充分的宏觀審慎管理組織架構(gòu)    吸取國際金融危機教訓(xùn)并結(jié)合我國現(xiàn)階段實際情況，有必要盡快明確或設(shè)立負責(zé)宏觀審慎管理的機構(gòu)，來負責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的識別、防范與應(yīng)對工作，并賦予相應(yīng)的政策工具。關(guān)于我國宏觀審慎管理組織架構(gòu)的建立，我們提出以下兩種方案可供借鑒。    1.第一種模式：單獨賦予中央銀行宏觀審慎管理職能。單獨賦予中央銀行宏觀審慎管理職能，包括逆周期調(diào)節(jié)政策與系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)管（如對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、系統(tǒng)重要性

10、金融產(chǎn)品與市場、流動性管理等），而三大專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)主要負責(zé)微觀審慎監(jiān)管，并對中央銀行的宏觀審慎管理提供基礎(chǔ)支持。在這一模式下，中央銀行宏觀審慎管理的職能主要有：（1）加強宏觀經(jīng)濟政策與金融監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)，促進金融監(jiān)管法規(guī)政策之間的統(tǒng)一；（2）組織開發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的預(yù)警和評估系統(tǒng)，研究制定系統(tǒng)性金融風(fēng)險的化解和處置機制；（3）對具有系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融市場和金融產(chǎn)品負監(jiān)管職責(zé)，有權(quán)直接從金融機構(gòu)或監(jiān)管機構(gòu)獲取相關(guān)金融信息，有權(quán)對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出更為嚴格的監(jiān)管標準；（4）發(fā)布經(jīng)濟景氣指數(shù)或逆周期系數(shù)進行逆周期調(diào)節(jié)，開發(fā)逆周期政策工具并與傳統(tǒng)逆周期工具如利率、匯率、信貸政策等協(xié)調(diào)使用，制

11、定逆周期調(diào)節(jié)操作規(guī)則；（5）加強對金融體系流動性管理和流動性危機應(yīng)對能力；（6）加強與國際監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作，加大對跨境金融風(fēng)險的防范。    為了保證宏觀審慎管理職能的有效實施，有必要在中央銀行內(nèi)部設(shè)立專門負責(zé)宏觀審慎管理委員會或金融政策委員會，其成員應(yīng)包括中央銀行行長、負責(zé)貨幣政策副行長、負責(zé)金融穩(wěn)定副行長以及外部專家若干。宏觀審慎管理委員會應(yīng)每個季度或每半年對外公布金融穩(wěn)定報告，提高政策制定的透明度。此外，為了加強央行與各個監(jiān)管機構(gòu)以及相關(guān)部委的信息溝通與交流以及危機應(yīng)對時各部門的協(xié)調(diào)，在現(xiàn)有“一行三會”監(jiān)管協(xié)調(diào)機制基礎(chǔ)上，成立金融政策協(xié)調(diào)小組，由副總理牽

12、頭任組長，并增加財政部、外管局、發(fā)改委等相關(guān)機構(gòu)，完善信息共享機制、監(jiān)管政策協(xié)調(diào)機制以及危機應(yīng)對機制。    圖1 單獨賦予中央銀行宏觀審慎管理職能架構(gòu)圖    該模式最大的優(yōu)點是權(quán)責(zé)明確，避免了由于職能劃分不明確而導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本過高以及監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管漏洞等問題，有利于建立完善的系統(tǒng)性風(fēng)險防范與應(yīng)對機制，維護金融穩(wěn)定。但該模式實際操作中的挑戰(zhàn)：一是對人民銀行角色轉(zhuǎn)變提出挑戰(zhàn)，中央銀行將面臨貨幣政策框架的調(diào)整、價格穩(wěn)定與金融穩(wěn)定之間的權(quán)衡、央行治理和決策架構(gòu)的改革、系統(tǒng)性風(fēng)險識別和監(jiān)測能力、宏觀審慎監(jiān)管工具運用能力等諸多挑戰(zhàn)，人民銀行能否

13、勝任這一角色的轉(zhuǎn)換？二是賦予人民銀行主要的宏觀審慎管理職能，尤其是在對系統(tǒng)性金融機構(gòu)、產(chǎn)品的監(jiān)管權(quán)力上，對現(xiàn)有監(jiān)管體系的調(diào)整幅度較大，尤其是將面臨來自現(xiàn)有監(jiān)管當(dāng)局的反對，加大了宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)難度。    2.第二種模式：賦予多個部門宏觀審慎管理職能。國際上強化宏觀審慎政策的趨勢勢必推動我國的金融體制改革，但由于我國金融體系發(fā)展階段與西方發(fā)達國家仍有較大差距，因此對我國現(xiàn)有金融體制進行重大調(diào)整的難度較大。然而我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制存在的問題也不容忽視，國際金融危機的教訓(xùn)更值得我們警惕，因此如果考慮到我國金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀和改革的可操作性，可以采取在

14、現(xiàn)有監(jiān)管體系下加強宏觀審慎管理職能。    由于宏觀審慎管理中的逆周期調(diào)節(jié)政策、流動性管理等職能與中央銀行的宏觀調(diào)控以及維護金融穩(wěn)定密切相關(guān)，因此應(yīng)由中央銀行來實施。而宏觀審慎管理中的宏觀審慎監(jiān)管職能（即對系統(tǒng)重要性機構(gòu)、產(chǎn)品的監(jiān)管）可以通過現(xiàn)有三大監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立系統(tǒng)性風(fēng)險委員會來實施。系統(tǒng)性風(fēng)險委員會的職能是：（1）開發(fā)金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險（如集合風(fēng)險、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險等）的識別和預(yù)警體系，評估金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險；（2）制定統(tǒng)一的宏觀審慎監(jiān)管標準及監(jiān)管工具；（3）加強國際金融監(jiān)管合作，加強對跨境金融機構(gòu)的監(jiān)管；（4）每個季度或每半年對外公布系統(tǒng)性金融風(fēng)險評估報告。系統(tǒng)性風(fēng)

15、險委員會成員由三大監(jiān)管機構(gòu)的主席、負責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管的副主席以及外部專家組成，系統(tǒng)性風(fēng)險委員會下設(shè)辦公室，組織專門人員負責(zé)實施上述職責(zé)，并對監(jiān)管機構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管提出指導(dǎo)意見。辦公室可考慮單獨設(shè)立或放在現(xiàn)有某家監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部。此外，仍需要建立金融政策協(xié)調(diào)小組，由副總理牽頭任組長，央行、三大監(jiān)管機構(gòu)、財政部、發(fā)改委等部委參加，負責(zé)金融政策的協(xié)商、信息共享以及制定危機應(yīng)對機制。    該模式最大的優(yōu)點是在不對現(xiàn)有監(jiān)管體制做太大調(diào)整基礎(chǔ)上，一定程度上明確各部門宏觀審慎管理職責(zé)，降低協(xié)調(diào)成本，最大限度地保證宏觀審慎管理職能的有效實施。但該模式的缺點：一是難以避免各部門宏觀審

16、慎職能的部分重疊和沖突，增加了不同部門宏觀審慎管理政策之間的協(xié)調(diào)難度，影響宏觀審慎管理職能實施效果；二是對三大微觀監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)能力以及監(jiān)管水平提出了更高要求。圖2 賦予多個部門宏觀審慎管理職能架構(gòu)圖    （二）開發(fā)適用于我國的宏觀審慎管理政策工具與手段    關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險的識別與預(yù)警機制、宏觀審慎管理的政策工具等，國際金融組織在危機后進行了大量的改革和研究工作。我國在借鑒和吸納國際經(jīng)驗以及國際監(jiān)管準則時，應(yīng)充分考慮我國現(xiàn)階段金融業(yè)發(fā)展特點，適時把握改革進度，并開發(fā)適合我國國情的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系以及宏觀審慎管理工具。 

17、;   一是建立科學(xué)的系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系。首先，要完善系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警框架，強化對金融體系內(nèi)部聯(lián)系、宏觀經(jīng)濟與金融體系以及經(jīng)濟金融跨國關(guān)聯(lián)性的監(jiān)測分析。其次，要研究和開發(fā)適合中國國情的指標體系和預(yù)警模型，提高系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警的量化分析能力和水平。    二是完善宏觀審慎管理的政策工具。我國應(yīng)密切關(guān)注國際金融監(jiān)管規(guī)則的改革動向，抓緊研究新的監(jiān)管規(guī)則對我國金融穩(wěn)定的影響，制定適合我國國情的宏觀審慎管理工具箱。首先，建立逆周期的宏觀審慎管理制度，開發(fā)包括資本緩沖、可變風(fēng)險權(quán)重、前瞻性的貸款損失準備、超額資本要求等政策工具，編制逆周期調(diào)整系

18、數(shù)或經(jīng)濟景氣指數(shù)，評估各類工具單獨或搭配使用的逆周期調(diào)節(jié)效果以及對宏觀經(jīng)濟波動的影響，在此基礎(chǔ)上建立適合我國的逆周期調(diào)節(jié)制度。其次，建立和完善對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管制度。盡快制定符合我國國情的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的界定標準和認定制度，對滿足標準的金融機構(gòu)采取有針對性的監(jiān)管措施；研究對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)是否提出更高監(jiān)管要求，對大型金融機構(gòu)進行壓力測試；對大型金融機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜性進行動態(tài)評估并采取關(guān)于措施，對出現(xiàn)風(fēng)險的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)制定處置方案。    （三）建立完善的系統(tǒng)性風(fēng)險處置機制    1.厘清有關(guān)各方的職責(zé)分工。（

19、1）明確財政在系統(tǒng)性金融風(fēng)險處置中的保障職能、范圍以及方式；（2）充分發(fā)揮人民銀行最后貸款人的職能，向系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、存款人和投資者保護機構(gòu)提供緊急流動性支持等；（3）重視審慎監(jiān)管作為第一道防線的作用，強化對金融監(jiān)管機構(gòu)的問責(zé)制和約束機制。    2.建立一整套危機處置機制。包括：（1）明確處置預(yù)案啟動的時機，相關(guān)部門在危機不同階段的職責(zé)；（2）明確危機處置政策工具、穩(wěn)定手段以及資金來源；（3）明確金融機構(gòu)的破產(chǎn)清算程序和接管程序等。    3.建立存款保險制度。存款保險制度在本次國際金融危機中發(fā)揮了重要作用，成為危機時期金融風(fēng)險

20、處置的重要平臺，通過接管、托管、重組或清算等方式化解金融風(fēng)險。危機后各國政府陸續(xù)出臺了強化存款保險的措施，尤其是賦予了存款保險公司對大型問題金融機構(gòu)的監(jiān)管和清算權(quán)利。當(dāng)前，在我國推出存款保險制度的時機已經(jīng)成熟，適時推出存款保險制度，強化對金融機構(gòu)的制約，可以彌補監(jiān)管資源的不足以及市場化金融風(fēng)險處置機制的缺失。    4.加強跨境危機的國際合作。進一步完善跨境危機處置的制度框架，加強國際合作共同應(yīng)對危機。如積極參與國際監(jiān)管標準制定，充分反映我國在跨境危機處置方面的意見和建議；繼續(xù)推進國家和區(qū)域?qū)用娴目缇潮O(jiān)管合作，避免監(jiān)管套利，有效處置跨境風(fēng)險；探索完善跨境危機的方法

21、和處置機制，包括跨境破產(chǎn)清算及東道國和母國協(xié)作機制等。    （四）其他配套措施    宏觀審慎管理框架的建設(shè)除了政策目標、工具、組織安排、危機應(yīng)對等大的方面外，還需要諸多配套政策作為補充，以保證宏觀審慎管理職能的有效實施。    1.建立適當(dāng)?shù)暮暧^審慎管理職能約束機制。考慮到宏觀審慎政策的重要性，有必要對政策制定者的相機抉擇權(quán)加以適當(dāng)約束或限制。一是公開決策制定框架，包括逆周期調(diào)節(jié)的風(fēng)險權(quán)重種類、對核心資本要求的依賴程度；用于校對的清單和一系列評估指標；壓力測試的細節(jié)等。二是定期發(fā)布評估報告，將信息或決策過程準確無誤的傳達給市場及大眾。三是明確責(zé)任。通過明確的立法賦予相關(guān)機構(gòu)宏觀審慎管理職能，有利于制度執(zhí)行機構(gòu)能擔(dān)起責(zé)任，避免責(zé)任推脫或行動拖延等。    2.建立完善、切實可行的信息共享機制。宏觀審慎管理的信息分析、形式研究、政策決策也必須基于充分、準確的數(shù)據(jù)信息和適當(dāng)?shù)姆治瞿Ｐ团c決策工具。這就要求一國的立法機關(guān)必須在法律上賦予宏觀審慎管理機構(gòu)獲得微觀審慎管理機構(gòu)各項監(jiān)管數(shù)據(jù)