加強(qiáng)居民參與、促進(jìn)社區(qū)建設(shè)

1、加強(qiáng)居民參與、促進(jìn)社區(qū)建設(shè)社區(qū)建設(shè)是社區(qū)服務(wù)深化發(fā)展的產(chǎn)物，它隨著我國城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生，發(fā)朝于1990年代初的社區(qū)服務(wù)熱潮。從此之后，社區(qū)服務(wù)進(jìn)入千家萬戶，深受群眾歡迎，為方便城市居民生活起到了積極的作用。但隨著改革的深化和社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，原有的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目已不能滿足群眾日益增長的物質(zhì)和文化方面的需求，其他社區(qū)工作，如社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)治安等也迅速開展起來。社區(qū)服務(wù)的概念已經(jīng)包容不了全方位的社區(qū)工作，也不能從根本上解決城市基層社會(huì)管理薄弱的問題。2000年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見，社區(qū)建設(shè)在全國范圍內(nèi)的開始大規(guī)模推廣。目前

2、社區(qū)建設(shè)已進(jìn)入整體推進(jìn)、全面拓展的新階段。一、社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制討論1、政府的大力推動(dòng)。應(yīng)該說，中國的社區(qū)建設(shè)是在全能政府“失效”及“單位制”解體的背景下發(fā)生的，政府主要目的是尋求新的管理體制和組織體系，尋求政治社會(huì)的穩(wěn)定。對于高層決策者而言，宏觀層面上的社會(huì)失范是下決心推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的觸發(fā)因素。現(xiàn)代化進(jìn)程本身所引發(fā)的動(dòng)蕩性，使得城市社區(qū)無時(shí)無刻不處于改革發(fā)展的風(fēng)口浪尖。下崗職工、社會(huì)保險(xiǎn)、老齡人口保障等問題如果長期得不到解決，社會(huì)群體中會(huì)普遍產(chǎn)生被剝奪感，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)沖突和合法性危機(jī)。在基層政府官員看來，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益分配格局調(diào)整帶來的焦慮和遷怒，已經(jīng)使得稍微的管理不力就會(huì)使社會(huì)沖突的負(fù)面效應(yīng)

3、放大。出于這種擔(dān)憂，中央和地方政府大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的動(dòng)機(jī)足可理解?？梢哉f，政府的推動(dòng)是社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生重要原因和現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。2、居民的漸進(jìn)需求。單位制解體后，“單位辦社會(huì)”所負(fù)擔(dān)的多元化職能開始回歸社區(qū)，體制外的民工、流動(dòng)人口等社會(huì)空間急劇膨脹，加上居民物質(zhì)生活水平的提高，這些都對社區(qū)安全、服務(wù)、環(huán)境等提出更高的要求。當(dāng)然，這種來自民間需求只是一種漸進(jìn)的必然，和當(dāng)前政府強(qiáng)大的推動(dòng)力相比，參與途徑與公民意識的不足，使得今天居民建設(shè)社區(qū)的自覺力雖相對弱小，這是一個(gè)典型的“強(qiáng)政府弱社會(huì)”的二元?jiǎng)恿Ω窬?。但我們有理由相信，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)型，居民的需要會(huì)逐漸演變成為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力雖。在

4、當(dāng)今世界遍及各國的行政管理改革浪潮中，公民參與正作為治理(governance)理論的重要內(nèi)容得到越來越廣泛的運(yùn)用。由社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制演變看來，居民參不僅是社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)動(dòng)力，還是衡H社區(qū)建設(shè)成功與否的重要標(biāo)志。社區(qū)建設(shè)以人為本，人既是社區(qū)建設(shè)的客體，乂是社區(qū)建設(shè)的主體?！皼]有人，就沒有發(fā)展”。同樣的，沒有居民的廣泛參與，也就無所謂社區(qū)建設(shè)。一定意義上說，“社區(qū)成員的參與狀況決定著社區(qū)建設(shè)的效果”。改革開放以前，在我國城市基層社會(huì)的組織和整合中，“單位”起主導(dǎo)作用，街道和居委會(huì)這樣的法定性社區(qū)起輔助作用。居民參與社區(qū)事務(wù)主要是參與工作單位的內(nèi)部社區(qū)事務(wù)，而不是居住地的法定性社區(qū)事務(wù)。隨著社會(huì)

5、保障、醫(yī)療體制、住房制度、后勤服務(wù)等各項(xiàng)改革事業(yè)的迅猛發(fā)展和城市現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“單位”組織的復(fù)合功能逐步弱化，與職工之間的關(guān)系日漸松散。與此相反，居民與法定性社區(qū)之間的關(guān)系卻日益緊密。特別是進(jìn)入1990年代中期以來，“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變的趨勢更為明顯。同時(shí)，城市流動(dòng)人口的增加，老齡社會(huì)的提前到來，下崗職工的再就業(yè)等也都促使居民越來越關(guān)注法定性社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。因此，居民的廣泛參與在社區(qū)建設(shè)中具有非常重要的意義。二、社區(qū)建設(shè)中居民參與的現(xiàn)狀我國城市社區(qū)建設(shè)居民參與主要呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)、1、居民參與的廣泛性越來越明顯。廣泛性是居民參與的基本要求。在這里，廣泛性具有雙重含義，一是指參與主

6、體的廣泛，二是指參與內(nèi)容的廣泛。從參與主體來說，過去參與社區(qū)公共事務(wù)和活動(dòng)的主要是指社區(qū)少數(shù)居民，駐社區(qū)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)和企事業(yè)單位基本不與當(dāng)?shù)亟值?、居委?huì)發(fā)生關(guān)系。需要發(fā)生關(guān)系時(shí)，也多是由上級政府或各自的主管單位出面協(xié)調(diào)。近年來，三類主體都呈現(xiàn)出良好的參與態(tài)勢。駐社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性越來越高，對社區(qū)建設(shè)的影響也越來越大。除因經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革步伐加快，單位與社區(qū)之間的關(guān)系更為緊密外，以社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)為主的社區(qū)議決機(jī)構(gòu)的普遍建立，完善了社區(qū)單位的制度化參與渠道，調(diào)動(dòng)了社區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性。杭州天水街道的下屬居委會(huì)自建立由駐區(qū)單位領(lǐng)導(dǎo)和居民代表參加的協(xié)商議事會(huì)后

7、，在社區(qū)范圍內(nèi)普遍開展了社會(huì)治安聯(lián)防、公益事業(yè)聯(lián)辦、環(huán)境市容聯(lián)建等社區(qū)共建活動(dòng)，形成了聯(lián)片共建、廣泛參與的社區(qū)建設(shè)新格局。同時(shí)介入社區(qū)事務(wù)的各類非政府組織，如志愿者服務(wù)隊(duì)、地球村環(huán)保組織、老年協(xié)會(huì)等也明顯增多。從參與的內(nèi)容來說，不再僅限于一些簡單的健身娛樂活動(dòng)，而是逐步向社區(qū)政治（如選舉）、社區(qū)文化、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境等多樣性發(fā)展。2、非政治性參與是當(dāng)前居民參與的主要內(nèi)容。盡管我們可以簡單地給出政治性參與和非政治性參與的定義，但在實(shí)踐中要將兩者加以嚴(yán)格的區(qū)分卻是困難的。比如居委會(huì)組織社區(qū)成員討論是否應(yīng)該在居民區(qū)義建一個(gè)自行車棚，從社區(qū)公共權(quán)力的角度看可以說是政治性參與，而從便民服務(wù)的

8、角度則可以認(rèn)為是事務(wù)性參與。一般而言，象選舉居委會(huì)成員、各級人大代表和居民代表這樣的事項(xiàng)可以毫無爭議地歸入政治性參與當(dāng)中。雖然近幾年各地社區(qū)居委會(huì)選舉的力度有所加大，北京、上海、廣西等地還開展了居委會(huì)直接選舉的試點(diǎn)工作，但從總體上看，居民參與的整體水平并不高，何況根據(jù)居委會(huì)組織法的有關(guān)規(guī)定，駐社區(qū)單位是不能參與居委會(huì)選舉的。另外，政治性參與也排除了在社區(qū)開展活動(dòng)的非政府組織。因此，政治性參與因不具經(jīng)常性而不可能在居民參與中占據(jù)主要位置。與此相對應(yīng)，有關(guān)社區(qū)環(huán)境、治安、衛(wèi)生、文化等方面的事務(wù)性參與則因與三類參與主體都有密不可分的關(guān)系，而成為社區(qū)成員關(guān)注的焦點(diǎn)。3、不同參與主體參與社區(qū)事務(wù)的情況差

9、異較大。對社區(qū)居民來說，社區(qū)事務(wù)與其關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)，在許多情況下是不得不參與，沒有選擇的余地。比如社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，只有本地居民最為關(guān)心，最愿意參與改善；那些工作單位在本社區(qū)但戶口在所居住社區(qū)的居民，就不能在工作的社區(qū)行使選舉權(quán)。駐社區(qū)的單位盡管也關(guān)心環(huán)境、治安等社區(qū)事務(wù)，但畢竟在空間上是相對封閉的，員工多數(shù)時(shí)間都是在單位內(nèi)活動(dòng)，下班就離開了這個(gè)社區(qū)，對社區(qū)大環(huán)境的要求并不迫切，由此單位參與社區(qū)建設(shè)的愿望并不十分強(qiáng)烈。駐社區(qū)單位更樂意參與那些事關(guān)其切身利益或者影響其形象的社區(qū)事務(wù)。非政府組織參與社區(qū)事務(wù)有兩種情況、其一，居委會(huì)、居民代表會(huì)議、健身隊(duì)、體操武術(shù)隊(duì)等社區(qū)內(nèi)組織，因都是由本社區(qū)居民組成，一定

10、意義上可劃入社區(qū)居民的參與范疇；其二，社區(qū)外組織，由于普及性不足，其選擇的余地較大，參與的范圍較窄。就某一社區(qū)而言，只是其一定時(shí)間內(nèi)參與的場所之一?？偟恼f來，駐社區(qū)單位和社區(qū)外非政府組織的居民參與率和參與層次都較低，很少會(huì)涉及社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作。社區(qū)居民依然在參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)活動(dòng)中唱主角。4、被動(dòng)執(zhí)行式制度性參與是當(dāng)前居民參與的主要形式。在社區(qū)建設(shè)中，參與本身受到鼓勵(lì)而非受到限制，各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際先后出臺了一系列規(guī)章制度，引導(dǎo)和規(guī)范社區(qū)成員積極參與建設(shè)社區(qū)。換句話說，社區(qū)成員參與社區(qū)建設(shè)的制度渠道是暢通的。因此，一般情況下社區(qū)成員都會(huì)選擇制度性參與。只有當(dāng)社區(qū)成員之間的利益沖突比較強(qiáng)烈時(shí)，才

11、會(huì)出現(xiàn)非制度性參與的情況。從三類參與主體來分析，非制度性參與一般僅存在于社區(qū)居民當(dāng)中。在制度性參與中，乂以被動(dòng)執(zhí)行式參與為主。對社區(qū)成員來說，能否有機(jī)會(huì)參與社區(qū)事務(wù)的關(guān)鍵在于是否得到了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的邀請。居民當(dāng)中受到邀請最多的當(dāng)然是受社區(qū)工作人員賞識的所謂社區(qū)積極分子，其次是居民代表，普通居民則很少能有機(jī)會(huì)參與較正式的社區(qū)事務(wù)。沒有社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，社區(qū)外的非政府組織要想進(jìn)入社區(qū)開展活動(dòng)基本上是不可能的。從參與途徑分析，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)成員在居民參與中的地位是不平等的。多數(shù)參與事項(xiàng)都是由社區(qū)管理機(jī)構(gòu)組織的，社區(qū)成員主動(dòng)要求參與的則很少。常常是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)感到有必要了，就召集全體或部分社區(qū)成

12、員開會(huì)、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門提了要求，街道和居委會(huì)乂趕快組織社區(qū)成員落實(shí)。即便是在成立了社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)的社區(qū)，什么時(shí)候開、討論什么主題也都是由社區(qū)管理機(jī)構(gòu)定。被動(dòng)執(zhí)行式制度性參與造成的直接后果是社區(qū)成員參與率低、參與的層次較低。因此，居民參與的機(jī)制還有待完善。三、加強(qiáng)居民參與的可行性舉措分析在我國城市基層管理體制轉(zhuǎn)型的過程中，出現(xiàn)居民參與社區(qū)事務(wù)的低頻度以及假性廣泛等難題是正常的。這促使我們必須認(rèn)真思考如何改變這種狀況。面對當(dāng)前不盡如人意的居民居民參與現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高認(rèn)識，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化社區(qū)自治，真正還權(quán)于民，努力構(gòu)建居民與社區(qū)之間的利益整合平臺，培育、

13、引導(dǎo)、保護(hù)居民的居民參與熱情，建立起較為完善的居民居民參與機(jī)制。因?yàn)椋用駞⑴c主要缺乏一個(gè)把居民參與從可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化機(jī)制與空間。因此，從某種意義上講，加強(qiáng)居民參與和深化社區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)與其說是管理體制改革，毋寧說是意義更為深遠(yuǎn)的政治制度創(chuàng)新。從各地實(shí)踐來看，如何有效調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的參與積極性，構(gòu)建參與廣泛、功能完善、和諧高效的社區(qū)管理新體制，是社區(qū)建設(shè)中一個(gè)重大而乂不能回避的現(xiàn)實(shí)課題。1、有限政府理念的確立。中國的社區(qū)成形“后發(fā)”于西方，適度的國家主義傾向或許不失為一種階段性“后發(fā)優(yōu)勢”。但是公民社會(huì)的成形依賴的是從內(nèi)部建立的道德規(guī)范和行為秩序，不必過于仰仗來自外部的國家強(qiáng)制力雖。因此要強(qiáng)調(diào)兩

14、個(gè)維度上的“有限政府”理念。一個(gè)是時(shí)間縱向上的。和西方城市社區(qū)一樣，中國社區(qū)建設(shè)官民二元?jiǎng)恿C(jī)制也是動(dòng)態(tài)的，構(gòu)建公共空領(lǐng)域的需求遲早會(huì)讓政府的觸角退讓一一這只是時(shí)間問題，政府必須未雨綢繆，因勢利導(dǎo)。其次是空間橫向上的。政府對社區(qū)事務(wù)的干預(yù)是有限度的，基層政府必須超脫各種利益，專事履行公共管理的職能，明晰“愷撒”與“上帝”之分一一不能說管得少的政府就一定是好政府，但是管得過多的政府肯定不是好政府。政府不管，誰來管呢？把這些任務(wù)轉(zhuǎn)移交給非政府組織就是一個(gè)可行的辦法。2、基層民主的擴(kuò)大。公民參與包括政治參與和對公益事務(wù)的參與。它一方面推動(dòng)非政府組織的壯大，彌補(bǔ)國家在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)動(dòng)員力上的不足，另一方面也通過利益整合、表達(dá)來催生公民社會(huì)、推進(jìn)民主進(jìn)程。當(dāng)然，對于尚未成熟的社區(qū)而言，參與社區(qū)公益事務(wù)的可行性更大。此外，由于公益事務(wù)非常貼近個(gè)人生活，相對遠(yuǎn)離宏大的政治話題，所以擴(kuò)大公民參與甚至比城市街道“直選”等建議顯得更具有現(xiàn)實(shí)性。而它的穩(wěn)妥行和催生民主觀念的特質(zhì)，則更具有本質(zhì)上的