第8章 住房保障法律制度2

1、課時(shí)授課計(jì)劃課次序號(hào)：22 一、課題：第八章 住房保障法律制度2二、課型：課堂講授三、目的要求：通過本節(jié)課的學(xué)習(xí)，要求學(xué)生了解廉租房法律制度，掌握我國(guó)廉租房法律制度，熟悉住房保障的國(guó)際比較。四、重點(diǎn)、難點(diǎn)：重點(diǎn): 我國(guó)廉租房法律制度難點(diǎn): 住房保障的國(guó)際比較 五、教學(xué)方法及手段： 課堂講授 師生互動(dòng)六、參考資料： 高富平 黃武漢房地產(chǎn)法學(xué)，高等教育出版社，2006年版。符啟林著房地產(chǎn)法，法律出版社2009年版。符啟林著房地產(chǎn)法實(shí)例點(diǎn)評(píng)，法律出版社2005年版房紹坤主編房地產(chǎn)，北京大學(xué)出版社2009年版七、作業(yè)：評(píng)價(jià)我國(guó)的住房保障制度八、授課記錄：授課日期班次九、授課效果分析：十、教學(xué)進(jìn)程（教學(xué)

2、內(nèi)容、教學(xué)環(huán)節(jié)及時(shí)間分配等）1、課前復(fù)習(xí)（5分鐘）住房保障的概念2、導(dǎo)入課題（5分鐘）本章主要介紹廉租房法律制度和住房保障的國(guó)際比較。3、教學(xué)內(nèi)容（85分鐘）第二章 房地產(chǎn)權(quán)屬法律制度第三節(jié) 廉租住房法律制度第四節(jié) 住房保障的國(guó)際比較4、課堂總結(jié)（3分鐘）本堂課共講述了兩個(gè)個(gè)問題：1 廉租住房法律制度2 住房保障的國(guó)際比較5、布置作業(yè)（2分鐘）評(píng)價(jià)我國(guó)的住房保障制度第二章 房地產(chǎn)權(quán)屬法律制度第三節(jié) 廉租住房法律制度2007年8月13日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見（國(guó)發(fā)（2007）24號(hào)，下簡(jiǎn)稱“意見”），“意見”對(duì)建立我國(guó)的住房保障制度具有里程碑式的意義。該“意見”

3、明確指出“城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑”，本文試從法學(xué)的角度對(duì)我國(guó)廉租住房制度提出一些立法建議。一、廉租住房制度的發(fā)展沿革及意義廉租住房制度屬于住房保障的一部分。簡(jiǎn)而言之，住房保障是指由于住房所具有的特性及房地產(chǎn)市場(chǎng)所存在的固有缺陷，中低收入人群往往難以僅依賴市場(chǎng)機(jī)制來解決自身的住房問題，從而由政府出面干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)，為住房困難者提供一定的住宿條件，以維護(hù)他們最基本的需要。廉租住房是政府采取實(shí)物配租、租金補(bǔ)貼或租金減免等方式為住房困難者提供居住條件的一種住房保障制度。住房是人類賴以生存和發(fā)展的必不可少的物質(zhì)條件之一，而住宅權(quán)更是人類的一項(xiàng)基本人權(quán)。1948年12月10日聯(lián)

4、合國(guó)大會(huì)頒發(fā)的世界人權(quán)宣言第25條第1項(xiàng)明確規(guī)定:“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù);在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障?！甭?lián)合國(guó)大會(huì)1966年通過的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約也提出:“承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件”。1981年4月在倫敦召開的“城市住宅問題國(guó)際研討會(huì)”上通過的“住宅人權(quán)宣言”指出，擁有一個(gè)環(huán)境良好、適宜于人的住所是所有居民的基本人權(quán)。但由于工業(yè)和人口的高度集中，產(chǎn)生了城市土地和住房供給的巨大需求

5、，這種需求推動(dòng)了土地價(jià)格和房屋價(jià)格的不斷上漲，最終超越了中低收入家庭的住房支付能力，從而使這些中低收入家庭成員的住宅權(quán)得不到保障，引發(fā)了一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題，嚴(yán)重危害了整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治安定。為了提高人民福利，緩解住房矛盾和維護(hù)社會(huì)安定，各國(guó)政府都對(duì)住房問題進(jìn)行了積極的干預(yù)。特別是在二戰(zhàn)以后，住房保障法律制度得到了空前的發(fā)展，各國(guó)基本上都已經(jīng)形成了相互補(bǔ)充和完善的住房保障法律體系，對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策:最低收入家庭租賃由政府提供的廉租住房;中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)房或折價(jià)房;其他收入高的家庭購買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。住房保障制度和其他的社會(huì)保障制度一樣，是穩(wěn)定社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)秩序

6、的“安全網(wǎng)”或“減震器”。我國(guó)廉租住房制度的發(fā)展歷程建國(guó)后我國(guó)對(duì)住房一直采取“統(tǒng)建統(tǒng)分”的政策。1994年和1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定和關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)住房改革的開始和住房保障制度的建立。1999年起全國(guó)停止了住房的實(shí)物分配，住房市場(chǎng)化的程度不斷提高，居民的居住條件得到很大改善。隨著改革開放后我國(guó)城市化進(jìn)程加速，土地價(jià)格和住房?jī)r(jià)格迅速上漲，使得部分居民的住房支付能力不足;這就要求有一種制度即住房保障制度來保障這一部分人的住房，體現(xiàn)社會(huì)的公平性原則。但與住房市場(chǎng)化改革速度相比，我國(guó)住房保障制度的發(fā)展相對(duì)滯后，面臨著一系列

7、的問題，這與我國(guó)住房保障法律制度的缺位不無關(guān)系。目前，我國(guó)住房保障方面的法律主要是一些部門規(guī)章和地方性規(guī)章，如1999年4月3日國(guó)務(wù)院頒布的住房公積金管理?xiàng)l例（2002年3月24日修訂），國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部、國(guó)土資源部和中國(guó)人民銀行于2004年5月13日的經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法（2007年11月19日修訂）等等。廉租住房方面的規(guī)定主要有建設(shè)部1999年4月22日發(fā)布的城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法（已廢止），建設(shè)部、財(cái)政部、民政部、國(guó)土資源部和國(guó)家稅務(wù)總局于2003年12月31日聯(lián)合發(fā)布的城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法（以下簡(jiǎn)稱“廉租管理辦法”），建設(shè)部2006年8月19日發(fā)布的城鎮(zhèn)廉租住房檔案管理辦法

8、和北京、上海、天津等各城市人民政府頒布的廉租住房“管理規(guī)定”和“保障辦法”等。根據(jù)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，全國(guó)657個(gè)城市中，已經(jīng)有512個(gè)城市建立了廉租住房制度，占城市總數(shù)的77. 9%.甘肅、浙江、廣東、河北、江西、陜西、江蘇、湖北等8個(gè)省的90%以上城市建立了廉租住房制度。全國(guó)累計(jì)已有54. 7萬戶低收入家庭通過廉租住房制度改善了住房條件。其中，領(lǐng)取租賃住房補(bǔ)貼的家庭16. 7萬戶，實(shí)物配租的家庭7. 7萬戶，租金核減的家庭27. 9萬戶，其他方式改善居住條件的家庭2. 4萬戶。2006和2007年全國(guó)計(jì)劃新建廉租住房（包括新建廉租住房小區(qū)、普通商品住房項(xiàng)目中配建廉租住房）或者收

9、購舊住房用于廉租住房共15萬套，約837. 56萬平方米。二、我國(guó)廉租住房保障制度分析眾所周知，自2005年5月9日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見的通知（簡(jiǎn)稱“國(guó)八條”）和2006年5月24日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見（簡(jiǎn)稱“國(guó)六條”）以來，我國(guó)已不斷加大對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控力度，卻收效甚微。甚至是越調(diào)控、越漲價(jià)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)， 2007年7月份，全國(guó)70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格同比上漲7. 5%，這種狀況與中央政府的本意是相違背的。筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)調(diào)控淪為“空調(diào)”的原因是多方面的，但與我國(guó)尚未建立起住房保障制度，不能有效降低消費(fèi)者的房?jī)r(jià)預(yù)期

10、、遏制開發(fā)商的惡意炒作有一定的聯(lián)系。因此，住房保障制度不僅涉及社會(huì)的穩(wěn)定，還關(guān)系到我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。在我國(guó)目前來說，住房保障的形式主要有三種，除了上文提到的廉租住房制度，還有經(jīng)濟(jì)適用房和住房公積金制度。經(jīng)濟(jì)適用房的主要優(yōu)點(diǎn)是充分發(fā)揮了政府的作用，保證在較短的時(shí)間內(nèi)刺激住房總量的快速上升，緩解住房短缺狀況，提供適應(yīng)中低收入居民支付能力的住房。但其缺點(diǎn)也很明顯:政府直接建房的結(jié)果是財(cái)政壓力過大，同時(shí)也在一定程度上抑制了商品房的發(fā)展。另外，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)施過程中的監(jiān)管成本也比較高，例如供應(yīng)對(duì)象模糊，較難審核，不同的房屋定價(jià)未能拉開差距，有些城市供應(yīng)規(guī)模偏小，造成供不應(yīng)求現(xiàn)象。在實(shí)踐中出現(xiàn)

11、某些商品房甚至為規(guī)避土地出讓金而違規(guī)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)適用住房、一些高收入者購買經(jīng)濟(jì)適用房及經(jīng)濟(jì)適用房被開發(fā)商變相高價(jià)出售，國(guó)家讓給中低收入購房者的優(yōu)惠被開發(fā)商占為己有等現(xiàn)象。住房公積金制度能夠利用金融杠桿，充分調(diào)動(dòng)個(gè)人的積極性，互助互利，對(duì)穩(wěn)定房?jī)r(jià)和解決中低收入人群的住房困難提供資金支持，但在實(shí)踐中各地住房公積金制度發(fā)展極不平衡，各個(gè)行業(yè)之間的發(fā)展也存在很大的差異。目前大量下崗職工、小型私營(yíng)企業(yè)雇員等中低收入職工由于就業(yè)狀況而未建立或建立但未繳存住房公積金。換句話說，住房公積金事實(shí)是主要滿足了那些單位效益好、收入高且穩(wěn)定的非低收入消費(fèi)者，而真正需要扶持的低收入消費(fèi)者卻因積累少、允許貸款額度低而被排斥在

12、住房公積金的受益對(duì)象之外。此外，很多地方的住房公積金要么被閑置要么被挪作他用，住房公積金制度還遠(yuǎn)未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房和住房公積金，廉租住房對(duì)于中低收入家庭來講，在成本支出上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于購買住房;對(duì)政府來講，對(duì)租賃住房的管理監(jiān)督更加容易。此外，政府擁有大量的房源，既形成可持續(xù)的住房保障制度，緩解目前以新建出售為主、政府在土地供應(yīng)上壓力過大的問題，又可以利用手中的房源對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行有效的干預(yù)。所以，“意見”才明確指出“城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑”。因此，有必要進(jìn)一步完善廉租住房制度，使其成為現(xiàn)階段我國(guó)住房保障制度的主要形式之一。從中央到各地的廉租住房法制建設(shè)的

13、情況來看，筆者認(rèn)為當(dāng)前的廉租住房制度尚存在以下方面值得注意的方面:1.對(duì)廉租對(duì)象的界定問題。就社會(huì)保障體系的對(duì)象而言，從廣義上講，它不僅包括最低生活保障制度保障的對(duì)象低保戶、貧困人口，還應(yīng)包括所有無法從市場(chǎng)獲得住房的低收入家庭，既包括具有本地城鎮(zhèn)戶口的“城鎮(zhèn)居民”，還要包括城市中大量“流動(dòng)”但常駐城鎮(zhèn)的“農(nóng)業(yè)人口”和外地“城鎮(zhèn)居民”。但目前，無論是建設(shè)部的“廉租管理辦法”還是各城市出臺(tái)的廉租住房立法或政策，保障的對(duì)象多限定在具有本地非農(nóng)業(yè)戶口的低保戶、優(yōu)撫家庭中的住房困難戶，城市中既買不起房、又非低保的“夾心層”和大量的流動(dòng)人口則未列入廉租住房保障的范圍之內(nèi)。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，“夾心層”、流動(dòng)人

14、口等住房弱勢(shì)群體是一個(gè)不可忽略的新住房弱勢(shì)群體。而且隨著城市化進(jìn)程的加快，這個(gè)群體還將不斷地?cái)U(kuò)大。如果不對(duì)廉租住房保障對(duì)象進(jìn)行重新界定，不解決該群體的住房問題，將給社會(huì)造成巨大的隱患，嚴(yán)重威脅社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。2.收入劃分標(biāo)準(zhǔn)問題。目前各地的廉租住房申請(qǐng)者一般規(guī)定為經(jīng)民政部門認(rèn)定的低保家庭（含優(yōu)撫家庭）中的住房困難戶，除低保家庭外，也應(yīng)保障那些既買不起房又非低保的住房困難者，也即中低收入人群。然而，由于我國(guó)沒有建立個(gè)人信用制度和個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制，居民的“隱形”收入沒有辦法統(tǒng)計(jì)，因此劃分居民收入線的基礎(chǔ)將變得很薄弱，實(shí)施起來也非常困難。而且，在某些地方雖對(duì)收入線進(jìn)行了劃分，但由于“隱形”收入等因素存

15、在，導(dǎo)致核查、監(jiān)督居民的實(shí)際收入變得異常困難。3.廉租資金來源問題?！傲夤芾磙k法”第八條規(guī)定:“城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房資金的來源，實(shí)行財(cái)政預(yù)算安排為主、多種渠道籌措的原則，主要包括:（一）市、縣財(cái)政預(yù)算安排的資金; （二）住房公積金增值收益中按規(guī)定提取的城市廉租住房補(bǔ)充資金; （三）社會(huì)捐贈(zèng)的資金; （四）其他渠道籌集的資金?！睆囊验_展廉租住房試點(diǎn)的城市看，各個(gè)地方所規(guī)定的廉租住房資金來源渠道也與“廉租管理辦法”所規(guī)定的差不多。但從實(shí)際操作來看，以上幾個(gè)途徑都不同程度地存在一些問題。另外，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市，地方財(cái)政無法提供足夠的資金用于廉租住房補(bǔ)貼或建設(shè)。雖然全國(guó)已開始試點(diǎn)部分土地

16、出讓金收入用于廉租住房，但截至2006年底，全國(guó)用于廉租住房的土地出讓凈收益僅為3. 1億元，與每年政府將近五六千億的土地出讓金收入相比，對(duì)于廉租住房的投入顯然是微不足道。另外，光靠政府財(cái)政投入而沒有市場(chǎng)化的籌資運(yùn)作，廉租住房制度也很難持續(xù)發(fā)展。因此，與眾多家庭急迫的廉租住房需求來比，資金的落實(shí)是我國(guó)目前廉租住房進(jìn)展緩慢的一個(gè)瓶頸。4.廉租住房房源問題。“廉租管理辦法”第十條規(guī)定:“實(shí)物配租的廉租住房來源主要包括: （一）政府出資收購的住房; （二）社會(huì)捐贈(zèng)的住房; （三）騰空的公有住房; （四）政府出資建設(shè)的廉租住房; （五）其他渠道籌集的住房?！钡珜?shí)際上，我國(guó)目前城市中的公房多數(shù)通過房改售

17、給了個(gè)人，能騰退的和正由最低收入家庭承租的為數(shù)不多。政府和單位興建適合標(biāo)準(zhǔn)的住房受到資金的制約，而社會(huì)捐贈(zèng)廉租住房也不多。并且隨著城市舊城改造步伐的加快，大批平房和小戶型舊樓房被列入拆遷范圍內(nèi)，城區(qū)內(nèi)的低檔住宅越來越少;而隨著城市化的發(fā)展，進(jìn)城勞務(wù)人員越來越多，對(duì)抵檔住宅的需求也隨之增多。因此，廉租住房房源不足是目前廉租住房進(jìn)展緩慢的又一個(gè)瓶頸。5.退出機(jī)制問題。建設(shè)部、民政部城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法第十四條規(guī)定:“享受廉租住房保障的最低收入家庭應(yīng)當(dāng)按年度向房地產(chǎn)行政主管部門如實(shí)申報(bào)家庭收入、人口及住房變動(dòng)情況。房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)當(dāng)每年會(huì)同民政等相關(guān)部門對(duì)享受廉租住房

18、保障家庭的收入、人口及住房等狀況進(jìn)行復(fù)核，并根據(jù)復(fù)核結(jié)果對(duì)享受廉租住房保障的資格、方式、額度等進(jìn)行及時(shí)調(diào)整并書面告知當(dāng)事人?！钡珜?shí)際上，由于缺乏對(duì)廉租住戶的資格動(dòng)態(tài)管理以及退出機(jī)制的有效核查制度，造成了一部分已不符合廉租條件的家庭出現(xiàn)了“搭便車”的情況。甚至將廉租住房再轉(zhuǎn)租給他人，收取租金收益，從而占據(jù)了原本就為數(shù)不多的廉租住房，而使得那些迫切需要得到廉租住房的家庭卻仍然無處可住，這都源于監(jiān)督機(jī)制和退出機(jī)制的不完善。三、全國(guó)各地的廉租住房立法和完善我國(guó)立法的建議早在建設(shè)部1999年發(fā)布城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法以后，全國(guó)各地進(jìn)行了一些地方性的立法嘗試，其主要有:2000年1月27日天津市人民政府發(fā)布

19、了天津市城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法，該辦法共有二十五條，其主要規(guī)定了廉租住房適用對(duì)象、主管機(jī)關(guān)、住房的籌集渠道、申請(qǐng)條件和程序、租金標(biāo)準(zhǔn)、廉租住房管理機(jī)構(gòu)和承租人的權(quán)利和義務(wù)、處罰等內(nèi)容。上海市人民政府2000年9月3日就發(fā)布了上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法，該試行辦法共有十五條，其主要內(nèi)容包括試行辦法的適用范圍、主管機(jī)關(guān)、資金的籌集和房源、申請(qǐng)條件和審查、配租住房和租金補(bǔ)貼的定義、配租住房和租金補(bǔ)貼協(xié)議、監(jiān)督和復(fù)核、違約責(zé)任等內(nèi)容。在2001年7月31日，北京市政府辦公廳發(fā)布了北京市城鎮(zhèn)廉租住房管理試行辦法，該試行辦法一共有十七條，主要規(guī)定有廉租住房的主管機(jī)關(guān)、實(shí)施方式、適用對(duì)象、配租和租金標(biāo)準(zhǔn)、籌資

20、渠道和房源、申請(qǐng)程序、復(fù)核和處罰等內(nèi)容。2003年11月15日，建設(shè)部、財(cái)政部等五部門發(fā)布“廉租管理辦法”，并同時(shí)廢止建設(shè)部1999年的城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法。根據(jù)最新的中央部門規(guī)章，浙江省人民政府在2004年11月11日公布了浙江省城鎮(zhèn)廉租住房保障辦法，該保障辦法共有三十四條，其主要內(nèi)容包括:保障范圍、保障形式、主管部門、保障資金的籌措和使用、保障標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)的條件和程序、廉租住房管理機(jī)構(gòu)和承租人的權(quán)利和義務(wù)、定期核查、處罰等內(nèi)容。從各省、市的地方性立法情況來看，基本上都是對(duì)國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的某些細(xì)化，內(nèi)容上雷同。能夠既參考國(guó)外的成功做法、又結(jié)合本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行制度創(chuàng)新的并不多。根

21、據(jù)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，全國(guó)累計(jì)已有547292戶低收入家庭通過廉租住房制度改善了住房條件，為廉租住房建設(shè)籌集的資金達(dá)70. 8億元，其中財(cái)政預(yù)算資金為32. 2億元，土地出讓凈收益3. 1億元，公積金增值收益19. 7億元，社會(huì)捐贈(zèng)0. 2億元，其他資金15. 6億元。因此，無論是廉租住房的收益人群還是投入的資金，都已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，但我國(guó)的法律還停留在“政府規(guī)章”的層面，并且是寥寥幾條概括性的規(guī)定，法律的缺位大大地影響全國(guó)廉租住房法制建設(shè)的步伐。因此，首先加強(qiáng)這方面的立法無疑是當(dāng)務(wù)之急。對(duì)此，筆者特提出以下幾方面的建議:1.提高廉租住房的立法層次。目前，我國(guó)廉租住房方面的法律還停留

22、在部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的層次。不僅是住宅法或住宅保障法沒有制定，就連社會(huì)保障方面的基本立法都沒有，所以說，住房保障方面的立法嚴(yán)重滯后。沒有國(guó)家層面的立法，就不能對(duì)住房保障制度進(jìn)行整體上的設(shè)計(jì)，也無法規(guī)定適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。以英國(guó)1996年住宅法為例，該法共分八個(gè)部分、233條。其規(guī)定了廉租屋業(yè)主注冊(cè)、廉租屋業(yè)主處置土地的權(quán)利、撥款及其他財(cái)政事宜、社團(tuán)法人的一般權(quán)利、租戶的權(quán)利、住宅利潤(rùn)和有關(guān)事宜、租戶的行為、居住房屋的分配、無家可歸者住房、收費(fèi)指南、土地強(qiáng)制收購權(quán)、公司機(jī)構(gòu)違法處置等詳細(xì)內(nèi)容。這些內(nèi)容涉及廉租屋的定義、無家可歸者的定義和范圍、政府財(cái)政撥款、業(yè)主和租戶的權(quán)利等公民住宅權(quán)的基本內(nèi)容，

23、并非低層次的立法所能解決。因此，筆者認(rèn)為，住房保障方面的法律最好由人大來立法。2.廉租住房的立法應(yīng)注意與住房保障立法，甚至是整個(gè)社會(huì)保障法律制度相銜接。因?yàn)榱庾》康暮芏嘀贫榷夹枰渌嚓P(guān)社會(huì)保障制度的支持和指導(dǎo)，例如低保制度、保障資金的籌措等，甚至還會(huì)涉及個(gè)人信用、個(gè)人所得稅繳納等方面的信息。低收入居民住房問題的根源，不在于住房本身，而是一個(gè)與貧困作長(zhǎng)期和堅(jiān)持不懈的斗爭(zhēng)的問題，因此必須從更廣的視野來考慮，對(duì)于廉租住房的法制建設(shè)應(yīng)有全局性和統(tǒng)籌性的考慮。3.應(yīng)通過立法確保一定比例的土地出讓金用于廉租住房建設(shè)。上文提到，廉租住房的資金短缺和房源不穩(wěn)是制約廉租住房制度開展的主要因素，對(duì)此，全國(guó)和各

24、地的立法也沒有很好的解決方案?！耙庖姟钡诎藯l明確規(guī)定，“土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%，各地還可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步適當(dāng)提高比例”。從目前的統(tǒng)計(jì)來看，土地出讓凈收益只占全部資金投入的百分之四左右，距離“意見”的要求還有相當(dāng)?shù)牟罹?。另外，“意見”畢竟屬于指?dǎo)性較強(qiáng)的文件，所以應(yīng)從法律的角度明確土地出讓金的合法用途，確保特定比例的土地出讓金收入用于廉租住房保障。4.廉租住房方面的立法不僅應(yīng)具備全局性，還應(yīng)具有前瞻性?！耙庖姟碧岢觯?008年底前，所有縣城要基本做到應(yīng)保盡保。'十一五'期末，全國(guó)廉租住房制度保障范圍要由城市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困

25、難家庭; 2008年底前，東部地區(qū)和其他有條件的地區(qū)要將保障范圍擴(kuò)大到低收入住房困難家庭”。從這種發(fā)展趨勢(shì)來看，廉租住房保障的力度正在加大，不僅是“夾心層”和農(nóng)民工已列入保障的范圍，而且廉租住房很快也將覆蓋至農(nóng)村。因此，現(xiàn)在的廉租住房立法應(yīng)為將來的法律發(fā)展預(yù)留接口。5.科學(xué)的立法應(yīng)建立在充分的調(diào)查研究和廣泛征集群眾意見的基礎(chǔ)上。所以，首先應(yīng)對(duì)全國(guó)的低收入家庭住房狀況進(jìn)行調(diào)查并建立低收入住房困難家庭住房檔案，建立嚴(yán)格的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)和資格審查制度，規(guī)定不同收入標(biāo)準(zhǔn)所能享受到的保障待遇，從而控制不同保障手段和水平的適用對(duì)象與范圍。當(dāng)居民家庭收入改變后，待遇也應(yīng)隨之改變。其次，應(yīng)總結(jié)全國(guó)各地廉租住房立

26、法方面的成功經(jīng)驗(yàn)。例如，浙江省的立法就明確規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)廉租住房保障事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng);廉租住房最低面積保障標(biāo)準(zhǔn)為:按每戶家庭住房面積計(jì)算不低于36平方米，同時(shí)按人均住房面積計(jì)算不低于12平方米。再次，參照國(guó)外的一些做法，建立對(duì)廉租住房申請(qǐng)、審核和公示等重要程序的社會(huì)監(jiān)督制度，加大對(duì)騙取廉租住房者的處罰力度。對(duì)于騙取廉租住房的非低收入者，不僅妨害了國(guó)家的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的實(shí)施，而且直接損害社會(huì)弱勢(shì)群體的生存利益，其社會(huì)危害性尤為巨大。對(duì)其不僅應(yīng)處予罰款，有的還應(yīng)直接追究刑事責(zé)任，這才能保證廉租住房法律制度的順利實(shí)施。第四節(jié) 住房保障的國(guó)際比較國(guó)外廉租住房法律制度英國(guó) 1919年英國(guó)便頒

27、布了住宅法，是世界上最早實(shí)施住房保障的國(guó)家。1924年，工黨政府提出住宅金融法，對(duì)住房建設(shè)進(jìn)行大規(guī)模的投入。1950年后，英國(guó)采取房租補(bǔ)貼替代原來的建筑補(bǔ)貼政策，使窮人成為補(bǔ)貼的最大受益者，被稱作“真實(shí)租金政策”。1962年，政府為規(guī)范當(dāng)時(shí)民間興起的建房社團(tuán)的活動(dòng)，頒布了建房社團(tuán)法，規(guī)定建房社團(tuán)的宗旨是為社團(tuán)成員籌集資金，并以完全所有或租賃保有房地產(chǎn)證券形式貸給社員等。社會(huì)保障的膨脹使得政府財(cái)政不堪重負(fù)，而社會(huì)保障造成的“懶人政策”的弊端也逐漸顯現(xiàn)。從1980年撒切爾夫人執(zhí)政后便積極推行私有化運(yùn)動(dòng)，政府約出售了150多萬套公房，使英國(guó)住房私有化的比率從55%上升至67%.另一方面，英國(guó)政府鼓勵(lì)隸屬于地方政府的管房機(jī)構(gòu)改造為私人合作及非盈利性質(zhì)的住房協(xié)會(huì)，由住房協(xié)會(huì)整體購買政府管理的公房，并依靠租金收入，對(duì)所有公