城規(guī)劃公共政策屬性

1、城市規(guī)劃的公共政策屬性思考發(fā)布日期:2009-1-18作者:admin摘要：城市規(guī)劃是政府掌握的為數(shù)不多但行之有效的重要公共政策，它能高效地將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展自覺的意圖綜合反映在空間環(huán)境建設(shè)上，促進(jìn)空間秩序的優(yōu)化。城市規(guī)劃是典型的公共政策范式，技術(shù)性只是他的次要屬性，從公共政策制定過程反思城市規(guī)劃的問題，為人們認(rèn)識城市規(guī)劃的本質(zhì)提供一種參考。關(guān)鍵詞：公共政策城市規(guī)劃1 .公共政策屬性給城市規(guī)劃帶來改革要求1. 1公共政策美國學(xué)者托馬斯.戴易認(rèn)為“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”，實(shí)質(zhì)是政府對全社會利益所作的權(quán)威性的分配，包括兩層含義：公共政策解決的是超出個(gè)人和集團(tuán)范疇的具有廣泛性和普遍性

2、的社會公共問題，具有公共性內(nèi)涵；然而公共利益是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)，各利益主體存在不同的利益訴求，影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)和正常的社會秩序，政府作為“一個(gè)國家或社會的代理機(jī)構(gòu)”行使公共權(quán)力來協(xié)調(diào)利益關(guān)系，承擔(dān)實(shí)現(xiàn)公共利益的公共責(zé)任，因此公共政策政必須體現(xiàn)政府意志，具有政治性特征。1. 2公共政策是城市規(guī)劃的本質(zhì)屬性從現(xiàn)代城市規(guī)劃的起源來看，無論是始于十九世紀(jì)后期的公共衛(wèi)生運(yùn)動、環(huán)境保護(hù)運(yùn)動和城市美化運(yùn)動，還是隨后英國社會學(xué)家霍華德提出的田園城市理論，就其產(chǎn)生的深層次原因來說，都是由于社會現(xiàn)狀與社會期望之間的差距而引發(fā)的對特定社會公共問題解決，因此城市規(guī)劃從一開始就被賦予了公共政策屬性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期

3、，政府對資源配置起主要作用，政府作為投資主體，幾乎包辦一切投資與建設(shè)活動，城市規(guī)劃是運(yùn)作程序中“國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的延續(xù)和在空間上的落實(shí)”環(huán)節(jié)，突出了技術(shù)屬性。改革開放以后，資源按照市場機(jī)制配置，社會利益關(guān)系呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜化的格局，城市規(guī)劃不再是單純的空間形態(tài)問題，而是“政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，溫家寶總理指出“城市規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖，是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)，是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活等各個(gè)領(lǐng)域”。可見新頒布的城市規(guī)劃編制辦法闡明了城市規(guī)劃本質(zhì)特征，同時(shí)在國家層面上被則賦

4、予了更加突出的定位。1 .3公共政策范式凸現(xiàn)城市規(guī)劃的改革需求從本質(zhì)上認(rèn)識城市規(guī)劃，目的就是為了從公共政策的視角思考規(guī)劃編制存在的問題和改革的方向，探索按照公共政策范式進(jìn)行規(guī)劃編制的體制和辦法，加強(qiáng)對城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型帶來的規(guī)劃理念、方法手段的創(chuàng)新和工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移的研究。2 .突出“過程式規(guī)劃”理念美國學(xué)者0-O瓊斯提出的階段性政策周期理論認(rèn)為政策經(jīng)過制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結(jié)形成一個(gè)周期，新的政策常常是老政策的延續(xù)，是適應(yīng)新情況對原有政策的修改或調(diào)整，從而形成新的政策周期，實(shí)現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。以此來對城市規(guī)劃的階段性特征進(jìn)行分析，可以得出這樣的結(jié)論：任何規(guī)劃的穩(wěn)定性和目標(biāo)性是相對的，而變動性

5、和過程性是絕對的，造成穩(wěn)定與變動交替、目標(biāo)與過程轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵因素是時(shí)機(jī)而不是時(shí)間，因此對時(shí)間和時(shí)機(jī)的把握、對目標(biāo)和過程的追求成為了區(qū)別城市規(guī)劃的技術(shù)導(dǎo)向和公共政策導(dǎo)向的重要參照。重視對時(shí)機(jī)的把握是一種客觀的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)對過程的追求是一種務(wù)實(shí)的理念。2. 1規(guī)劃期限是時(shí)機(jī)而不是時(shí)間面對高速城市化的沖擊和市場經(jīng)濟(jì)體制下太多的“測不準(zhǔn)”，理想的“超”穩(wěn)定規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中不存在，因此規(guī)劃期限難以用主觀確定的具體時(shí)間來劃定，而是應(yīng)該通過加強(qiáng)對政策環(huán)境、政策失效原因等條件的分析評價(jià)來確定一輪規(guī)劃的生命周期，主動而準(zhǔn)確地把握規(guī)劃修改調(diào)整的“時(shí)機(jī)”，適時(shí)地進(jìn)行新舊規(guī)劃的交替循環(huán)，不斷適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。2. 2從

6、重目標(biāo)到重過程任何公共政策都有目標(biāo)設(shè)定，城市規(guī)劃也不例外，然而目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是由若干的“過程”階段組成的，也可以把“過程”理解為對目標(biāo)的不斷修正和無限接近，在兩個(gè)政策周期之間二者還可以轉(zhuǎn)換。過去由于注重規(guī)劃的技術(shù)屬性，更多強(qiáng)調(diào)的是藍(lán)圖式的終極目標(biāo)，弱化了目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的動態(tài)過程，忽略了政策環(huán)境的變動因素，成為城市規(guī)劃失效的主要原因之一。淡化目標(biāo)性，城市規(guī)劃由終極目標(biāo)式規(guī)劃變?yōu)椤斑^程”式規(guī)劃，是提高城市規(guī)劃科學(xué)性和操作性的基礎(chǔ)。3.改進(jìn)規(guī)劃編制的工作方式新版城市規(guī)劃編制辦法增加了“堅(jiān)持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”的編制原則，這一原則性的變化實(shí)質(zhì)上包含了改進(jìn)規(guī)劃編制組織方式、推進(jìn)科學(xué)民主決策的要

7、求和基本方向。3. 1科學(xué)組織城市規(guī)劃編制城市規(guī)劃的公共政策屬性決定了城市規(guī)劃編制不能等同于工程勘察設(shè)計(jì)類別，編制主體是政府而非市場，規(guī)劃編制單位的確定也不應(yīng)該按照市場的規(guī)則和方式運(yùn)作。打破誰主管、誰審批的傳統(tǒng)做法，認(rèn)識到規(guī)劃編制不只是城市規(guī)劃行政主管部門的職責(zé)，應(yīng)加強(qiáng)與政府各部門的合作，對各部門的政策進(jìn)行整合，并將其它部門的發(fā)展訴求在空間上予以落實(shí)。3. 2改進(jìn)城市規(guī)劃決策體制公共政策的決策成本與參與決策的人數(shù)成正比，也就是說隨著參與決策的人增加，決策的成本就越來越大。而美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯布坎南和戈登塔洛克從另外一個(gè)角度，探索了人們?yōu)槭裁磿敢庵Ц稕Q策成本的問題。他們認(rèn)為，一項(xiàng)公共政策的

8、制定不僅涉及到?jīng)Q策成本，而且還涉及到外部成本，也就是說決策者可能對不參與決策的人強(qiáng)加的成本。一項(xiàng)公共政策的外部成本與參與決策的人數(shù)成反比，即隨著參與決策的人數(shù)的增加，外部成本就越來越少，因?yàn)槊吭黾右粋€(gè)決策者，都可以利用參與決策的權(quán)力制止對自己不利的決策。3. 2.1決策權(quán)力的重新分配城市規(guī)劃實(shí)質(zhì)是一個(gè)充滿價(jià)值判斷的政治決策過程，當(dāng)前面臨著來自要求快速發(fā)展和倡導(dǎo)社會公平兩方面的壓力，在決策時(shí)要同時(shí)兼顧效率與公平，尋求一個(gè)決策成本與外部成本相等的均衡點(diǎn)。這一轉(zhuǎn)變必將導(dǎo)致政策主體的多元化，并體現(xiàn)在決策權(quán)利的重新分配上。因此在由“政府”和“部門”組成的官方政策主體擁有權(quán)威的公共決策權(quán)利不可動搖的前提下

9、，應(yīng)具有“還權(quán)于民”的思想，充分發(fā)揮由“專家與公眾”組成的非官方政策主體的作用，“專家”通過技術(shù)把關(guān)或直接參與規(guī)劃編制有助于提高決策質(zhì)量，“公眾”通過聽證、投票以及大眾傳媒等多種方式直接影響規(guī)劃過程和結(jié)果。3. 2.2改進(jìn)決策的程序和方式?jīng)Q策權(quán)力的重新分配必然會帶來決策方式和程序的變化，因此城市規(guī)劃決策要變集權(quán)制為民主集中制，在保持傳統(tǒng)的技術(shù)審查、行政審批的決策程序基礎(chǔ)上，增加、完善城市規(guī)劃的批前公示和聽證制度，針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)、公眾利益和公眾安全等方面的內(nèi)容，廣泛聽取社會各界意見和建議。對于有強(qiáng)化法律地位需求的規(guī)劃，還應(yīng)報(bào)同級人民代表大會申請立法，通過立法程序進(jìn)行決策。4

10、.彌補(bǔ)元政策的缺失公共政策分為元政策、總政策、基本政策、具體政策，所謂“元政策”是相對于后三類政策而言的一種總的政策，它包括引導(dǎo)政策制定的前政策和規(guī)范政策執(zhí)行、政策評估的后政策。4. 1重新定義法定規(guī)劃概念修訂中的城鄉(xiāng)規(guī)劃法和新頒布的城市規(guī)劃編制辦法對法定規(guī)劃編制的主體、程序、任務(wù)、內(nèi)容、深度都有要求明確，但是劃分法定和非法定的標(biāo)準(zhǔn)卻比較模糊。雖然許多涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會各領(lǐng)域的專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃不屬于任何法定序列的規(guī)劃，卻承擔(dān)著觀念與行為導(dǎo)向、利益調(diào)節(jié)和分配的公共職責(zé)，在法律上尚存在著身份地位不明、與法定規(guī)劃關(guān)系不清的問題，城市規(guī)劃元政策與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)和“部門化”導(dǎo)向，影響著規(guī)劃龍頭地位和綜合作用的發(fā)

11、揮。因此按照是否具有公共政策屬性為標(biāo)準(zhǔn)來劃分法定和非法定規(guī)劃，重新界定法定規(guī)劃的內(nèi)涵和外延，有助于城市規(guī)劃從部門規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合規(guī)劃。4. 2建立規(guī)劃檢討制度搜尋我們關(guān)于城市規(guī)劃的法律、法規(guī)元政策的表述，僅限于政策制定階段，包括問題分析、方案評價(jià)及其合法化等環(huán)節(jié)，而在后政策階段，缺乏實(shí)施效果、信息反饋、實(shí)施評價(jià)等要求。公共政策的穩(wěn)定性和變動性特征要求我們超越傳統(tǒng)的規(guī)劃目標(biāo)和時(shí)間的概念，通過加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的信息反饋和效果評估對“過程”和“時(shí)機(jī)”進(jìn)行識別，以此來確定規(guī)劃是繼續(xù)、還是調(diào)整或更新。效果評估既是一個(gè)封閉循環(huán)政策周期中必不可少的一環(huán)，是新的公共政策問題形成與提出的基礎(chǔ)和搖籃，也是進(jìn)一步提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和生命力的重要手段。因此需要建立定期的規(guī)劃檢討制度，首先明確責(zé)任主體和事權(quán)劃分，既誰來做？做什么？怎么做？其次是明確任務(wù)，即把當(dāng)初規(guī)劃和如今實(shí)際情況一一對照，分析規(guī)劃的核心意圖有多少得以實(shí)施，規(guī)劃失效的原因，規(guī)劃未來走向如何？規(guī)劃檢討與我們習(xí)慣上所熟悉在規(guī)劃修編時(shí)進(jìn)行的原規(guī)劃評價(jià)從有本質(zhì)的不同。首先是階段性差異，原規(guī)劃評價(jià)在規(guī)劃修編時(shí)進(jìn)行，規(guī)劃檢討在規(guī)劃修編前開展；其次是目的性差異，前者著重于為規(guī)劃修編找理由，具有被動性，后者側(cè)重于公共政策的充分性、適