城市污水處理廠建設(shè)項(xiàng)目融資模式的比較p

1、城市污水處理廠建設(shè)項(xiàng)目融資模式的比較 BOT模式 BOT模式, BuildOperateTransfer的英文縮寫，即建設(shè)運(yùn)營轉(zhuǎn)讓模式。指政府將通常由自身承擔(dān)的重大項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營和維修責(zé)任以契約方式交給投資者，投資者建成此項(xiàng)目后，在協(xié)議期內(nèi)對該項(xiàng)目擁有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，以收回投資和獲得合理利潤，特許權(quán)期滿后則將該項(xiàng)目無償交還給當(dāng)?shù)卣?。此種模式在拓寬投資渠道、解決建設(shè)資金方面的優(yōu)勢是顯而易見的，這里不再累述。但同時(shí)，該模式在我國目前的政治、經(jīng)濟(jì)、法律現(xiàn)狀下，也存在著相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)和弊病。 1.投資者實(shí)力不足或目的不純 1.1投資者的規(guī)模、實(shí)力參差不齊（國內(nèi)真正有資金、技術(shù)實(shí)力運(yùn)做該項(xiàng)目BOT的企

2、業(yè)很少），有些企業(yè)根本不具備相應(yīng)的實(shí)力卻對運(yùn)行價(jià)格進(jìn)行惡意競爭,利用政府對環(huán)保專業(yè)欠缺了解而拿到BOT項(xiàng)目，可以想象，這樣的BOT項(xiàng)目即使污水廠建成，也是運(yùn)行不下去的，崩潰只是時(shí)間問題。還有的項(xiàng)目是由多個(gè)中小投資者共同集資建設(shè)，很可能在建設(shè)投入、運(yùn)營管理、利益分配等方面出現(xiàn)糾紛，從而造成項(xiàng)目停建和運(yùn)行癱瘓。 1.2一些投資者把拿到污水處理BOT項(xiàng)目做為自己達(dá)到集資、貸款目的的一種手段。包括一些上市公司，套用環(huán)保概念在股票市場上圈錢。如果這些企業(yè)真正目的沒有達(dá)到，那么其簽定的那些BOT協(xié)議也就成了一頁廢紙。政府的尷尬是可想而知的。 2.項(xiàng)目前期工作（商務(wù)、技術(shù)談判）時(shí)間較長、過程復(fù)雜、融資成本高

3、 2.1某地區(qū)擬用BOT模式建設(shè)污水處理廠，當(dāng)?shù)卣c投資方在2003年即簽定了合作意向書，但到目前該工程還沒有正式運(yùn)做。 2.2 BOT項(xiàng)目是由政府、投資方和其他相關(guān)部門和企業(yè)簽署的一系列的協(xié)議、合約、合同保證實(shí)施的。由于涉及的方面較多而特許經(jīng)營期（1520年）較長，很難保證所有協(xié)議在這樣長的時(shí)間內(nèi)保障各自的利益。所以，該項(xiàng)目的前期工作相對煩瑣、復(fù)雜的多。 2.3 顯然，較長的時(shí)間和復(fù)雜的談判決定了政府采用BOT模式建設(shè)污水處理廠需要付出較高的前期運(yùn)做成本。 3.污水處理廠在運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn) 3.1 BOT項(xiàng)目將污水廠的運(yùn)營推向了市場，是市場化了的，政府終于甩掉了包袱，樂得撒手不管。污水處理廠的

4、運(yùn)營者（也就是投資者）只需應(yīng)付（或搞定）環(huán)保部門的出水檢測就可以了。甚至有的運(yùn)營者，檢測前處理，檢測后不處理，白天處理，晚上開閘發(fā)水，減少處理成本從而獲得更大的利益。等到政府發(fā)現(xiàn)后即使處罰，但對水環(huán)境的破壞已無法挽回，違背了建設(shè)污水廠的初衷。在處罰方式上，以目前我國的現(xiàn)行法律，對于這樣的行為恐怕只能由環(huán)保部門對污水廠進(jìn)行行政處罰。例如罰款，罰輕了，經(jīng)營者根本不在乎；罰重了，只會得到一張白條。停業(yè)整頓或吊銷執(zhí)照，這對真正市場經(jīng)濟(jì)下的自負(fù)盈虧的企業(yè)是致命的，但對污水廠（還有發(fā)電廠、自來水廠）不行，因?yàn)橄啾冉?jīng)營者的損失，政府和地方環(huán)境受到的損害更大更嚴(yán)重。更換運(yùn)營者？政府沒這個(gè)權(quán)利，別忘了污水處理廠

5、是人家出錢建設(shè)的，經(jīng)營期內(nèi)擁有絕對的所有權(quán)和使用權(quán)?？梢?，對于污水廠在經(jīng)營中弄虛作假的行為，是很難避免（商人都是追求利益的）和較難杜絕（政府處罰力度有限）的。 3.2 污水廠運(yùn)營期間，運(yùn)營方與政府及其他相關(guān)部門（如市政管理處、環(huán)保部門的排污處等）在涉及雙方利益時(shí)（如排污管網(wǎng)或入水水質(zhì)是否正常等）可能出現(xiàn)的糾紛和扯皮現(xiàn)象。污水廠作為市政公用設(shè)施，其正常運(yùn)營必須廣泛的依靠政府（如排污費(fèi)的收取），但由于投資方運(yùn)營時(shí)間長，而污水廠和政府又不象其他市政設(shè)施（如自來水廠）那樣是從屬關(guān)系，難免在長時(shí)間的運(yùn)營過程中，為了各自的利益產(chǎn)生糾紛和扯皮的現(xiàn)象。 3.3從古代到現(xiàn)代，從國內(nèi)到國外，市政公用設(shè)施（從古代的

6、城市設(shè)施到今天的電廠、水廠）不約而同的都是由統(tǒng)治者和政府管理經(jīng)營，必然有他的道理。市政設(shè)施本身的不可停止、不可替代、不以贏利為根本目的而服務(wù)于大眾的的特性，與追求利潤、從事市場行為的企業(yè)有根本的不同。我們的政府不能僅僅為了快上項(xiàng)目而把污水處理廠簡單的推向市場，給日后的管理埋下巨大的隱患。 4. 項(xiàng)目在移交時(shí)（也就是BOT中Ttransfer）的風(fēng)險(xiǎn) 我國目前還沒有一座采用BOT模式建設(shè)的污水處理廠移交，而且由于近幾年才開始運(yùn)做該項(xiàng)目，所以未來十年也不會有污水處理廠移交（除了合作失敗，政府無奈接手，比如長春匯津污水廠）。污水廠在移交中的風(fēng)險(xiǎn)，存在的問題暫時(shí)還沒有顯現(xiàn)，但可以肯定移交的過程并不會順

7、利。 4.1政府在污水廠BOT合同的擬訂中，關(guān)于移交環(huán)節(jié)沒有任何經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)可以借鑒，這樣協(xié)議中關(guān)于移交的規(guī)定難免會有缺漏；同時(shí)，污水處理廠在經(jīng)過漫長的20年（15或25年）后，投資者內(nèi)部和政府的主管領(lǐng)導(dǎo)肯定發(fā)生了巨大的變化，當(dāng)初參與簽定BOT協(xié)議的當(dāng)事人不會參與該項(xiàng)目的移交。這樣，在項(xiàng)目移交時(shí)政府和投資者很可能出現(xiàn)爭議和糾紛。 4.2 政府在接收污水廠時(shí)可能會面對兩種情況，一種是由于政府拖欠污水處理費(fèi)（或者投資者認(rèn)為政府有其他違反協(xié)議的行為），投資者拒絕移交。另一種情況，由于投資者在運(yùn)營期的最后幾年，從自身利益角度，已沒有必要再做投入（設(shè)備的維護(hù)和大修）了，只要在政府手中再拿幾年的處理費(fèi)就可以

8、了，移交時(shí)污水廠已經(jīng)部分或全部喪失處理能力，投資者樂得將這個(gè)爛癱子甩給政府。顯然這兩種情況都損害了政府的利益，但卻很難避免。 4.3 隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和對環(huán)境保護(hù)研究的重視，污水處理工藝在20年間一定會產(chǎn)生巨大的突破和發(fā)展，新工藝將擁有更佳處理效果和更低處理成本。20年前的處理工藝及設(shè)備還有沒有使用的價(jià)值。舉個(gè)例子，20年前的冰箱和今天的冰箱都能制冷，舊冰箱依然可以使用，但“古董”冰箱的日耗電是新冰箱的三倍多，兩年下來多出的電費(fèi)也能夠買一臺新冰箱了。同樣，政府接收的污水處理廠即便還可運(yùn)行，但相對（新工藝）很高的處理成本，還有運(yùn)行的必要嗎？建議政府將污水廠拆掉，在原廠址上再搞一個(gè)BOT吧。 4

9、.4 提前移交的可能。投資者在運(yùn)營相當(dāng)長的一段時(shí)間后，投資已經(jīng)收回，并取得了一定的回報(bào)，由于某些原因（設(shè)備陳舊需要投入大量資金維護(hù)或更新或其他突變情況），覺得不再運(yùn)營更符合自身的利益，就很有可能提前移交（找各種理由提出移交或干脆耍賴停產(chǎn)）。政府此時(shí)不想接收也得接收（污水是不停的，是必須要處理的）。也就是說，在污水廠BOT模式中，當(dāng)投資者收回投資并取得一定利益后，主動權(quán)就操縱在了投資者手中，一旦投資者甩手不干，政府只能無奈提前接收，令政府陷入被動和尷尬。 5.BOT中究竟是政府的算盤響還是投資者算盤精？政府是合理吸收資金還是為自己套上20年的負(fù)擔(dān)呢？5.1 世界上沒有免費(fèi)的午餐。表面上看，政府解

10、決了建設(shè)資金不足，不用花一分錢（前期投入不算的話）即建成了污水處理廠，但在整個(gè)運(yùn)營期間付給投資者的費(fèi)用（除去處理成本），可以建若干個(gè)污水處理廠。依照資本市場的游戲規(guī)則，一個(gè)幾千萬甚至上億的投資，經(jīng)營期只有20年，那么不用是金融投資的操盤高手，只要略懂得投資核算的人都知道，即便是投資回報(bào)相對穩(wěn)定（政府擔(dān)保），但考慮相關(guān)因素（利率、通漲、不可預(yù)知風(fēng)險(xiǎn)等）后，該項(xiàng)目至少在10年以內(nèi)就需將所有投資收回。污水處理廠項(xiàng)目也是一樣，業(yè)內(nèi)人都清楚處理的實(shí)際成本和利潤是多大，無論協(xié)議如何簽定，投資人要保證政府許諾的處理費(fèi)和保底入水量在減去實(shí)際的處理成本后，其利潤能在7、8年（最多10年）內(nèi)將投資全部收回，這樣投

11、資者才會感興趣。所謂“20年才收回投資并得到微利”的宣傳，只能騙一騙外行人，圈里人是心知肚明的。換句話說，在運(yùn)營期內(nèi)，不到十年時(shí)間政府就已經(jīng)將污水廠的建設(shè)資金一分不少的付出了，而隨后的十幾年當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、居民每年將幾百萬打到了投資者的利潤帳戶上。這就容易解釋，為什么這么多投資者在出現(xiàn)政府賴帳的問題后依然對該項(xiàng)目趨之若騖了。 5.2政府支付給投資者的污水處理費(fèi)（其中含投資者的投資回報(bào)），歸根結(jié)底是由當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和居民承擔(dān)的，當(dāng)投資者獲得可觀回報(bào)的同時(shí)意味著企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)加重，也就是說環(huán)保成本被人為的增加。在經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，政府確定采用BOT模式建設(shè)污水處理廠時(shí)，根本沒有考慮對投資者投資回報(bào)

12、的償還能力。這些地區(qū)向企業(yè)和居民收取的排污費(fèi)很少（甚至不收），支付污水廠最基本的處理成本都很吃力，如果再加上投資者的運(yùn)營利潤和投資回報(bào)，那么污水廠運(yùn)營的20年，政府就要勒緊腰帶還錢了，結(jié)果無疑使本就困難重重的地方經(jīng)濟(jì)雪上加霜。 5.3 近幾年，國內(nèi)環(huán)保企業(yè)已經(jīng)擁有了相當(dāng)?shù)募夹g(shù)力量和工程經(jīng)驗(yàn)，污水處理的相關(guān)工藝和設(shè)備已不再神秘，對于國外的技術(shù)和設(shè)備依賴性大大降低，目前污水廠運(yùn)營中的處理成本比兩年前降低了20%以上，未來隨著自有技術(shù)和處理設(shè)備、耗材（曝氣頭等）國產(chǎn)化的加強(qiáng)，可以斷定，污水處理成本將進(jìn)一步減少，投資者的利潤自然也相應(yīng)的增加，因?yàn)锽OT協(xié)議里對于付給投資者的處理費(fèi)是只升不降的（隨電費(fèi)漲

13、價(jià)而按比例漲等），。可見技術(shù)的發(fā)展和處理成本的降低并沒有給老百姓帶來實(shí)惠。 5.4 最后，用兩個(gè)反問句把政府運(yùn)營污水廠中經(jīng)濟(jì)利益上的得失簡單化。A如果污水廠的運(yùn)營是有經(jīng)濟(jì)效益的（如沿海發(fā)達(dá)地區(qū)排污費(fèi)收的較高、或處理后的中水回用賣給企業(yè)），那么政府為什么要把這個(gè)金娃娃（污水廠）送給別人呢？B如果污水廠的運(yùn)營是賠錢的（如收取的排污費(fèi)很低又沒有中水回用），為了保證正常運(yùn)行，政府要額外貼錢給污水廠，那么政府為什么要使本已不輕的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)重上加重呢？（如采用BOT，政府不僅在基礎(chǔ)處理成本上貼錢，另一方面還要貼錢付給投資者運(yùn)營收益和投資回報(bào)）。 小結(jié)：BOT模式出現(xiàn)在上世紀(jì)九十年代初，被一些發(fā)達(dá)國家在基

14、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面所運(yùn)用，目前仍屬于新事物，還存在爭議，美國、日本、歐洲等地區(qū)在該模式的操作細(xì)節(jié)上也有不同。尤其是在市政公用事業(yè)的運(yùn)用中，所出現(xiàn)的問題使率先操作該項(xiàng)目的發(fā)達(dá)國家也在反思。 目前國內(nèi)沒有一個(gè)污水處理廠BOT項(xiàng)目的整體結(jié)束（從BOT），中途失敗的例子卻很多。而且有關(guān)BOT的法律還是空白，對于投資者違反協(xié)議的行為無法進(jìn)一步追究責(zé)任。但是許多地方政府把BOT作為推進(jìn)市政設(shè)施市場化的旗幟，其深層原因是迎合了某些領(lǐng)導(dǎo)在政績和業(yè)績方面的短期需求，把煩惱留給下屆政府（這屆政府不用掏錢卻出了成績，反正還錢是下屆、下下屆政府的事，到時(shí)能不能還得上、負(fù)擔(dān)重不重是他們要頭痛的問題），而從長遠(yuǎn)看吃虧的還是政

15、府，是當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和老百姓。在長春匯津的案例中，就是因?yàn)樾乱粚谜畬τ谖鬯畯S帶來的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)和經(jīng)營者得到的暴利終于無法承受（忍受），單方面撕毀了BOT協(xié)議，結(jié)果雙方對簿公堂，兩敗俱傷。政府不僅在經(jīng)濟(jì)上損失極大，而且損害了自身的形象和信譽(yù)?？傊?，在確定污水處理廠建設(shè)的融資模式時(shí)，地方政府一定要從各個(gè)角度認(rèn)真論證分析，認(rèn)識到BOT模式到來的種種弊病，否則只能是“播下龍種收獲跳蚤”（臺灣媒體和居民對臺灣最大的BOT項(xiàng)目環(huán)島高鐵的嘲笑和評價(jià)）。 BT模式 BT模式，即城市污水處理廠由地方政府立項(xiàng)，建設(shè)資金全部由投資人墊款建設(shè)，建成后即交由政府相關(guān)部門運(yùn)營，投資人不占股份，不參與運(yùn)營收益。建設(shè)資金由地方

16、政府在56年內(nèi)分期償還。 此種模式與BOT模式比較，優(yōu)勢為： 1. 同樣解決了政府在項(xiàng)目建設(shè)中的資金壓力，政府無需投入資金即建成了城市污水處理廠。與BOT模式相比，還款期縮短，政府對投資者獲得的投資回報(bào)很容易計(jì)算和控制，投資者的利潤減少。 2. 項(xiàng)目前期工作，操作更加規(guī)范、成熟，風(fēng)險(xiǎn)降低、融資成本大大減少。政府運(yùn)做污水廠BT項(xiàng)目與其他國有產(chǎn)權(quán)工程的前期工作基本相同，只不過是付款方式不同（工程竣工使用后才開始付款，并分幾年償還），政府操作起來得心應(yīng)手。同時(shí)與BOT模式相比，由于投資者不參與污水廠的運(yùn)營，減少了雙方商務(wù)談判的煩瑣和隨之而來的一系列條款與協(xié)議，自然時(shí)間和投入也大為減少。 3. 污水廠

17、建成后，即交由政府運(yùn)營，納入市政整體水循環(huán)體系，規(guī)劃、運(yùn)營、管理、維護(hù)主體（當(dāng)?shù)卣┙y(tǒng)一，收費(fèi)合理，管理規(guī)范，將更好的保證污水廠正常的運(yùn)行。污水處理廠作為市政公用設(shè)施，其根本作用是保障城市功能，保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境，政府會以此作為污水廠的經(jīng)營核心（BOT模式中，投資者是以贏利為核心），協(xié)調(diào)各部門、各企業(yè)與污水廠的關(guān)系，避免了可能出現(xiàn)的糾紛。 4. 卸掉（減輕）了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并可從污水處理廠的運(yùn)營中獲得可觀的收益。 4.1 在極少數(shù)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，向企業(yè)和居民收取的排污費(fèi)很低（甚至沒有），如果由投資者運(yùn)營（BOT），除去處理成本額外付給投資者的運(yùn)營費(fèi)用和投資回報(bào)將令政府不堪負(fù)重，而由政府運(yùn)營，只需付

18、出最基本的處理成本，政府的壓力和負(fù)擔(dān)顯然大大的減輕。 4.2 在大部分地區(qū)，政府收取的排污費(fèi)已能保證污水處理的成本，政府無需財(cái)政補(bǔ)貼，污水廠完全能夠自給自足。例如，遼寧某城市，政府收取的排污費(fèi)除去相關(guān)費(fèi)用（管網(wǎng)維護(hù)等其他費(fèi)用）后，實(shí)際用于污水廠0.6元/噸，而噸水處理的全部成本為0.35元左右，每處理一噸水，政府可以獲利0.25元，如果污水廠的規(guī)模是5萬噸/日，那么污水廠一年的收益將365萬元（可以把這部分收益用于污水管網(wǎng)的維護(hù)和改造或其他環(huán)保設(shè)施）。 4.3 如果在污水處理的基礎(chǔ)上能夠使中水回用（中水的售價(jià)為0.9元），那么污水處理廠給政府帶來的收益將更加巨大。 小結(jié)：國內(nèi)已經(jīng)有幾十家采用B

19、T模式建設(shè)的城市污水處理廠項(xiàng)目取得了成功，目前均運(yùn)行穩(wěn)定、經(jīng)營正常。這與BOT模式雨點(diǎn)小、雷聲大，建成的少、半途而廢的多，負(fù)面新聞不斷形成了鮮明的對比。 經(jīng)濟(jì)效益比較 1.污水廠處理規(guī)模5萬噸/日； 2.單位污水處理總成本0.35元/噸； 3.政府向企業(yè)和居民收取的排污費(fèi)除去相關(guān)費(fèi)用（管網(wǎng)維護(hù)等其他費(fèi)用）后，實(shí)際用于污水廠0.6元/噸； 4.污水處理廠滿負(fù)荷運(yùn)行； 5.污水廠的建設(shè)資金為4500萬元； 6.本計(jì)算不考慮稅費(fèi)、通脹等貨幣因素； BOT模式建設(shè)運(yùn)行 每處理一噸污水政府付給污水處理廠0.8元計(jì)； 投資者年運(yùn)營收益 (0.8元/噸 0.35元/噸) * 5萬噸/日 * 365日/年 = 821.25萬元