政府引入PPP模式的意義及風(fēng)險分析

1、盛年不重來，一日難再晨。及時宜自勉，歲月不待人。政府引入PPP模式的意義及風(fēng)險分析摘要：PPP模式是是一種新的公共基礎(chǔ)設(shè)施的項目融資模式，政府引入PPP模式不僅能夠解決財政資金不足的問題，同時為民間私人資本拓寬了投資渠道。但PPP模式在我國的發(fā)展還不完善，大規(guī)模的應(yīng)用PPP模式推動我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)還面臨著諸多問題。本文對PPP模式的內(nèi)涵、優(yōu)勢以及存在的風(fēng)險和在我國需要解決的問題進行了詳細的闡述。關(guān)鍵詞：PPP模式；公私合作；風(fēng)險分析；融資模式一、引言公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進民生改善和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措。過去，國家進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠國家財政支持，這也是世界各國的普遍做法。隨著我

2、國經(jīng)濟的高速發(fā)展，對公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求與日俱增，單純的依靠國家財政已經(jīng)不能夠很好的滿足當(dāng)前的公共需求。1改革開放以來，政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的地位逐漸下降，民間資本開始在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。1984年我國以BOT(Build-Operate-Transfer,建設(shè)-運營-移交)方式建設(shè)的深圳沙頭角B電廠是我國嘗試實踐基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的標(biāo)志。2PPP(Public-Private-Partnerships)模式，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是一種新的公共基礎(chǔ)設(shè)施的項目融資模式，該模式鼓勵私人企業(yè)與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)1。早在17世紀英國領(lǐng)港公會和私

3、人投資者合作建造燈塔，開始了公共項目公私合作的實踐。英國財政大臣肯尼斯克拉克為了提升基礎(chǔ)設(shè)施水平、解決公共服務(wù)的資金匱乏和公共部門缺少有效性及資金效率等問題，率先提出“公私合作”的概念3。二、PPP模式的內(nèi)涵PPP模式是實現(xiàn)公共項目建設(shè)資金的融資模式，也是公共產(chǎn)品的一種供給方式。20世紀70年代至今，世界各國在城市和區(qū)域重大設(shè)施的項目上陸續(xù)嘗試實施PPP模式。PPP模式逐漸成為國際市場上實施多主體合作的一項重要項目運作模式。PPP有多種譯法。如公私伙伴關(guān)系、公私合作伙伴模式、公私機構(gòu)的伙伴合作、民間開放公共服務(wù)、公共民營合作制等。在歐美和世界上其他地區(qū)，尚未達成一致的準確解釋，其相關(guān)實踐正在發(fā)

4、展中。4眾多機構(gòu)和專家從不同視角對PPP概念進行了定義，盡管對PPP沒有形成完全一致的表述，但可發(fā)現(xiàn)一些共同特征：一是公共部門與私營部門的合作，合作是前提。二是合作的目的是提供包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)。三是強調(diào)利益共享，在合作過程中，私營部門與公共部門實現(xiàn)共贏。四是風(fēng)險共擔(dān)。基于對PPP的認識，并結(jié)合上述觀點，賈康、孫潔提出，PPP是指政府公共部門在與非政府的主體（企業(yè)、專業(yè)化機構(gòu)等）合作過程中，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共工程等公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以實現(xiàn)在不

5、排除并適當(dāng)滿足私人部門投資營利目標(biāo)的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限資源發(fā)揮更大的效用。從我國實踐看，PPP不僅僅是一個新融資模式，還是管理模式和社會治理機制的創(chuàng)新。如果掌握得當(dāng)，PPP有望成為解決我國城鎮(zhèn)化、老齡化等問題的重要機制，并通過以股份制為主的形式與我國大力推進的混合所有制改革創(chuàng)新形成天然的機制性內(nèi)洽與聯(lián)通。當(dāng)然，PPP作為制度供給的創(chuàng)新，其順利運行和長久發(fā)展，特別需要強調(diào)現(xiàn)代文明演進中的法治建設(shè)和契約精神建設(shè)的相輔相成。PPP管理模式的運行具有三個重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。一是伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系是PPP的首要特征。它強調(diào)各個參與方平等協(xié)商的關(guān)系和機制，

6、這是PPP項目的基礎(chǔ)所在?；锇殛P(guān)系必須遵從法治環(huán)境下的“契約精神”，建立具有法律意義的契約伙伴關(guān)系，即政府和非政府的市場主體以平等民事主體的身份協(xié)商訂立法律協(xié)議，雙方的履約責(zé)任和權(quán)益受到相關(guān)法律、法規(guī)的確認和保護。二是利益共享。PPP項目一般具有很強的公益性，同時也具有較高的壟斷性（特許經(jīng)營特征）。建立利益共享機制，即政府和社會資本之間共享項目所帶來利潤的分配機制是PPP項目的第二個基本特征。PPP項目的標(biāo)準至少包括兩個，即政府公共投資的項目和由社會資本參與完成的該政府公共投資項目，包括建設(shè)和運營。PPP項目中政府和非政府的市場主體應(yīng)當(dāng)在合作協(xié)議中確立科學(xué)合理的利潤調(diào)節(jié)機制，確保社會資本按照協(xié)

7、議規(guī)定的方式取得合理的投資回報，避免項目運營中可能出現(xiàn)的問題造成社會資本無法收回投資回報或者使得政府違約。三是風(fēng)險分擔(dān)?；锇殛P(guān)系不僅意味著利益共享，還意味著風(fēng)險分擔(dān)。PPP模式中合作雙方的風(fēng)險分擔(dān)更多是考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，盡可能做到每一種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，進而達到項目整體風(fēng)險的最小化。要注重建立風(fēng)險分擔(dān)機制。風(fēng)險分擔(dān)原則，旨在實現(xiàn)整個項目風(fēng)險的最小化，要求合理分配項目風(fēng)險，項目設(shè)計、建設(shè)、融資、運營維護等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)。三、PPP模式的優(yōu)勢（一）減輕政府財政負擔(dān)國家每年對基礎(chǔ)建設(shè)的投入呈快速增長的趨勢。但僅

8、僅依靠國家投入已經(jīng)無法滿足高速發(fā)展的經(jīng)濟對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求。采用PPP模式引入民間資本，能使很大一部分政府性I悉尼奧運體育債務(wù)轉(zhuǎn)由民營組織承擔(dān)，從而降低政府的資產(chǎn)負債率，減輕政府財政負擔(dān)。場館的建造就引入了PPP模式，其中主體育場投資估算6.15億澳元，其中政府撥款9120萬澳元，政府貸款600萬澳元，占總投資的15.8%;其余84.2%的資金由中標(biāo)聯(lián)合體組建的私人財團-2000年澳大利亞體育場公司負責(zé)籌措。大大減輕了政府財政負擔(dān)（二）為民間資本提供投資機會民間巨額的資本開與此同時，只要配隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，人民日益富裕起來，民營企業(yè)日益壯大,始尋找投資機會。PPP模式為民間資本提供了具

9、有長期回報的投資機會。合適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整，PPP模式也可成為政府在宏觀上引導(dǎo)巨額民間資本流向的工具。（三）轉(zhuǎn)變政府職能在過去，政府是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的直接提供者和經(jīng)營者，要花大量的資源在項目的建設(shè)和經(jīng)營上。采用PPP模式，項目的建設(shè)和經(jīng)營任務(wù)變?yōu)橛擅駹I組織承擔(dān)。政府則只需對項目進行規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。從而大大提高了政府的工作效率，為政府精簡機構(gòu)提供了可能性。（四）降低項目全壽命周期成本采用PPP模式能充分發(fā)揮政府和民營組織的優(yōu)勢，使資源在項目的規(guī)劃、建設(shè)和運營階段都達到最合理的分配，從而最大限度的降低了項目的全壽命周期成本。在競爭中脫穎而出的優(yōu)秀民營組織，其先進的管理技術(shù)和豐富的管理經(jīng)驗在降低項

10、目全壽命周期成本中必然能起到積極的作用。（五）降低項目的風(fēng)險風(fēng)險共擔(dān)是PPP模式的特征之一。由于各種風(fēng)險由較善于應(yīng)對該風(fēng)險的一方承擔(dān)，有效的減小了各種風(fēng)險發(fā)生的可能性和發(fā)生后可能造成的損失，從而使得整個項目的風(fēng)險最小化。（六）應(yīng)用范圍廣泛PPP模式不僅適用于盈利項目，也適用于非盈利項目。不僅適用于工程建設(shè)領(lǐng)域，也適用于服務(wù)領(lǐng)域。因此PPP模式比許多傳統(tǒng)融資模式的適用范圍要更廣9。四、PPP模式的風(fēng)險分析風(fēng)險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵10,在特許權(quán)協(xié)議及合同設(shè)計中應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)對應(yīng)，把風(fēng)險分配給相對最有利承擔(dān)的合作方。PPP項目的主要風(fēng)險有政策風(fēng)險、匯率風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、營運風(fēng)

11、險11,12。政策風(fēng)險即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力。為使政策風(fēng)險最小化，就要求法律法規(guī)環(huán)境以及特許權(quán)合同的鑒定與執(zhí)行過程應(yīng)該是透明、公開、公正的，不應(yīng)該出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，人為的干擾應(yīng)是最少的，否則，合作各方均會受到損失。PPP項目失敗原因主要歸結(jié)于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性，變化過于頻繁，政策風(fēng)險使私營合作方難以預(yù)料與防范。13例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計劃于2002年開工，但由于2002年9月國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判。上海的大場水

12、廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問題，均被政府回購2。匯率風(fēng)險是指在當(dāng)?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預(yù)期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因為貨幣貶值，也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價值，降低項目的投資回報。私營合作方在融資建設(shè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施時總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵御外匯風(fēng)險，私營合作方必然要求更高的投資回報率。政府可以通過承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲備以及保證堅挺貨幣（如美元）的可兌換性與易得性承擔(dān)部分匯率風(fēng)險，這樣私營合作方的匯率風(fēng)險將大為降低，在其它條件（盈利預(yù)期等）相同的情形下，項目對民營部門

13、的吸引力增強。技術(shù)風(fēng)險直接與項目實際建設(shè)與運營相聯(lián)系，技術(shù)風(fēng)險應(yīng)由私營合作方承擔(dān)。以BOT為例，私營合作方在基礎(chǔ)設(shè)施建成后需運營與維護一定時期，因此私營合作方最為關(guān)注運營成本的降低，運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報，這將促使私營合作方高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以減少日后的運營成本。財務(wù)風(fēng)險大小與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。財務(wù)風(fēng)險是指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息，從而可能造成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項目公司破產(chǎn)，造成PPP模式應(yīng)用的失敗?，F(xiàn)代公司理財能通過設(shè)計合理的資本結(jié)構(gòu)等方法、手段最大限度地減少財務(wù)風(fēng)險。私營合作方可能獨自承擔(dān)此類風(fēng)險，如果債務(wù)由公共部門或融資擔(dān)保機構(gòu)提供了

14、擔(dān)保，則公共部門和融資擔(dān)保機構(gòu)也可分擔(dān)部分財務(wù)風(fēng)險。營運風(fēng)險主要來自于項目財務(wù)效益的不確定性。在PPP運用過程中應(yīng)該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報，因此要求服務(wù)的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達到私營合作方的預(yù)期水平而造成較大的營運風(fēng)險。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马椖渴找娌蛔?，天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾補貼數(shù)量沒有明確定義，項目公司就承擔(dān)了市場收益不足的風(fēng)險。另外京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費，致使較長一段時間京通高

15、速車流量不足，也出現(xiàn)了項目收益不足的風(fēng)險。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也有類似問題8。在PPP運用過程中政府為降低其風(fēng)險，往往要求私營合作方權(quán)益融資占全部資本一定的比例，是否要求的權(quán)益融資所占比例越大，在基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)與運營及公共服務(wù)的提供過程中就越能成功運用PPP模式。五、在我國推行PPP模式需解決的問題雖然PPP模式具有上述諸多優(yōu)點，能很好地滿足我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的需要。但PPP模式的運用在我國還不成熟，能借鑒的國內(nèi)成功案例也不多。為了使PPP模式能夠在我國廣泛推行，吸引更多的社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運營中，從而推動我國經(jīng)濟的發(fā)展，需要解決以下問題14。（一）完善相

16、關(guān)法律法規(guī)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)項目有前期投資高、回報持續(xù)時間長、收益穩(wěn)定等特點。這就需要有相應(yīng)的法律、法規(guī)來保障民營組織在參與這些項目時的利益。這樣才能吸引更多的民間資本進入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域。目前，我國沒有專門針對PPP模式的法律，行政法規(guī)也很少。大多數(shù)是部門規(guī)章和地方性法規(guī)和條例。因此，制定權(quán)威性大、操作性強的法律法規(guī)對PPP模式加以規(guī)范是非常有必要的。（二）建立政府投資信用約束機制雖然政府和民營組織簽訂了合同，約定了雙方平等的權(quán)利和義務(wù)，但是在項目的建設(shè)和運營過程中政府仍然處于強勢地位。對于參與PPP項目的民營組織而言，參與PPP項目的投入是巨大的，而所帶來的收益是長期的。因此

17、，政府失信對于參與PPP項目的民營組織而言將可能帶來巨大的損失。這也是目前很大一部分民營組織還不敢涉足PPP項目領(lǐng)域的原因。要推動PPP模式的發(fā)展，就必須建立政府投資信用約束機制，保證項目在實施過程中不受政策調(diào)整、政府換屆等因素的影響。（三）確保管理機構(gòu)的獨立性采用PPP模式時，政府同時扮演參與者和監(jiān)管者兩個角色。一方面，政府要和民營組織簽訂合約，與其形成合作伙伴關(guān)系。另一方面，政府要對項目的質(zhì)量、安全、運營進行監(jiān)管。政府能否同時扮演好這兩個角色是順利推進PPP模式項目的關(guān)鍵所在。在PPP模式項目運行中，當(dāng)各方發(fā)生利益糾紛時，為了確保各方的利益，負責(zé)PPP模式項目的管理機構(gòu)必須有著絕對的獨立性

18、和處理糾紛的權(quán)威性。（四）采用適當(dāng)?shù)暮献餍问絇PP模式的具體形式多樣，具有很大的靈活性。PPP模式項目采用何種合作形式應(yīng)當(dāng)視項目的具體情況而定。合理的合作形式是PPP項目成功的基礎(chǔ)。PPP模式的運用在我國還不成熟。因此，在確定采用PPP模式后，首先應(yīng)參考已獲得成功的類似PPP模式項目，然后在此基礎(chǔ)上根據(jù)項目的具體情況對其形式進行適當(dāng)調(diào)整。這樣才能在項目的建設(shè)和運營過程中充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，從而在最大程度上保證項目獲得成功15。六、結(jié)語對于政府而言，PPP模式有著能有效減輕財政負擔(dān)、轉(zhuǎn)變政府職能、提高工作效率等優(yōu)點。對于民營組織而言，PPP模式提供了具有長期穩(wěn)定回報的投資機會。對于具體項目而言，PPP模式既降低了項目的風(fēng)險，又降低了項目全壽命周期成本。因此，PPP模式符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的需要，應(yīng)大力推廣。為了使PPP模式在我國能取得成功，需要解決幾個問題：完善相關(guān)法律法規(guī)、建立政府投資信用約束機制、確保管理機構(gòu)的獨立性、采用適當(dāng)?shù)暮献餍问健PP模式的運用在我國還不成熟，我們?nèi)栽谕茝VPPP模式的道路上摸索前進，在前進過程中還會碰到許多其他的問題。但只要政府和民營組織在遇到問題時能夠共同面對，積極解決，相信PPP模式定能使政府和民營組織獲得“雙贏”，并為我國的經(jīng)濟發(fā)展打上一針強心劑。參考文