淺談舊城改造與可持續(xù)發(fā)展

1、淺析中小城市舊城改造的可持續(xù)發(fā)展 摘要： 本文從舊城改造與房地產(chǎn)開發(fā)的關(guān)系，揭示了我國(guó)中小城市舊城改造面臨的問(wèn)題和矛盾，通過(guò)分析現(xiàn)階段我國(guó)中小城市舊城改造的本質(zhì)內(nèi)涵，提出符合中小城市實(shí)際的可持續(xù)發(fā)展舊城改造之路。關(guān)鍵詞： 中小城市；舊城改造；房地產(chǎn)開發(fā)；城市規(guī)劃 舊城改造是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，既有共同性的矛盾又有各個(gè)城市的特點(diǎn)。舊城區(qū)既是城市歷史文脈的根，也是傳統(tǒng)與現(xiàn)代功能共存和矛盾焦點(diǎn)所在。改革開放以后，雖然我國(guó)中小城市舊城區(qū)普遍存在布局混亂、房屋破舊、居住擁擠、環(huán)境污染、市政公用設(shè)施短缺、名勝古跡與綠地遭受破壞等嚴(yán)重問(wèn)題已經(jīng)得到不同程度的改善，但由于城市原有結(jié)構(gòu)總有保持穩(wěn)定性的去向和難以改

2、變的惰性，以及問(wèn)題的面廣量大，一些歷史上積累的舊問(wèn)題積重難返，且不斷地在新水平上再現(xiàn)和演化。主要表現(xiàn)在土地配置低效率日益突出、住宅擁擠和房屋破舊仍十分嚴(yán)重、基礎(chǔ)設(shè)施滯后和不足與日俱增、歷史風(fēng)貌和景觀特色喪失有所加重等。同時(shí)，在中小城市進(jìn)行整體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程和原有城市土地進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，又出現(xiàn)了新情況和新問(wèn)題。 一、中小城市舊城改造面臨的主要問(wèn)題和矛盾 ( 一 ) 超強(qiáng)度的房地產(chǎn)開發(fā)帶來(lái)環(huán)境的惡化。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，房地產(chǎn)開發(fā)只有在房地產(chǎn)出售或出租所得的收入超過(guò)土地征用、土地出讓金、拆遷費(fèi)用和安置補(bǔ)償費(fèi)、建造成本才有可能?；谶@一利益動(dòng)機(jī)，目前我國(guó)的舊城改造都趨向超強(qiáng)度開發(fā)，這樣才能使房地產(chǎn)

3、開發(fā)公司在建設(shè)并出售商品房中獲取利潤(rùn)。在我國(guó)中小城市舊城改造中這種現(xiàn)象是十分普遍，也是十分嚴(yán)重的。為了維護(hù)開發(fā)收支平衡，適當(dāng)增加建筑密度是十分必要的，但如片面追求經(jīng)濟(jì)效益，人口密度、建筑密度和容積率過(guò)高，就會(huì)導(dǎo)致城市環(huán)境的惡化。 ( 二 ) 超強(qiáng)度的房地產(chǎn)開發(fā)帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。 城市中心取得土地利用轉(zhuǎn)換，勢(shì)必帶來(lái)土地使用性質(zhì)改變和使用強(qiáng)度提高，這已成為我國(guó)城市舊城改造的現(xiàn)實(shí)必然。與之相伴隨的是要加強(qiáng)和提高基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)荷能力，供電、供水、排水、供氣、供暖、通訊等都要徹底改造，交通也將進(jìn)行根本改善，必須是交通通暢，并配以足夠停車場(chǎng)地，做好城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)，既有體現(xiàn)現(xiàn)代城市的標(biāo)志性建筑，又要有

4、一定的廣場(chǎng)、綠地，供人們散步、游玩、休息，不以高樓林立取勝。世界銀行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)的舊城改造，在改造土地利用的同時(shí)，容積率也在初步提高，已從很低的 0 3 0 6 提高到了相當(dāng)高的 2 5 10 0 。由于房地產(chǎn)開發(fā)商盲目地追求經(jīng)濟(jì)效益，政府管理失調(diào)，片面提高容積率和建筑密度，導(dǎo)致現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施容量和交通容量難以適應(yīng)高強(qiáng)度的開發(fā)，使基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了負(fù)效應(yīng)( 三 ) 工廠遷移不當(dāng)帶來(lái)新的環(huán)境污染和生活不便。 土地的有償使用，促使工廠從不適合他們存在的、高地價(jià)的中心區(qū)遷出，從而環(huán)境得到改善，并促進(jìn)工廠進(jìn)行技術(shù)改造或發(fā)展新生產(chǎn)線。工廠搬遷之后，其他有能力更好地使用這些繁華地段土地的使用

5、者，就可以占據(jù)這些舊城并加速我國(guó)城市功能的轉(zhuǎn)化，使城市在土地使用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面更合理。但是，企業(yè)遷移不當(dāng)也會(huì)帶來(lái)許多問(wèn)題。企業(yè)遷移到生態(tài)系統(tǒng)脆弱或灌溉地區(qū)附近，會(huì)造成高度污染，其危害會(huì)大大超過(guò)在城市地區(qū)所能避免的程度；另外企業(yè)遷移郊區(qū)，會(huì)迫使工人不得不加長(zhǎng)了他們的“舊城”居住地到新工作地點(diǎn)的上下班距離，在生活上造成諸多不便。這些問(wèn)題在我國(guó)的中小城市都普遍存在。 ( 四 ) 舊城改造中的房地產(chǎn)開發(fā)沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一開發(fā)。 目前我國(guó)的中小城市舊城改造主要是對(duì)城市中心區(qū)的舊廠區(qū)進(jìn)行二次開發(fā)，很多只是零星的開發(fā)，上不了規(guī)模，原有的職工生活區(qū)沒有得到改善。比較大的廠區(qū)也被不同的開發(fā)商“瓜分”，各

6、自為政的開發(fā)，遠(yuǎn)沒有達(dá)到房地產(chǎn)綜合開發(fā)的目的。 ( 五 ) 居住搬遷不當(dāng)帶來(lái)社區(qū)解體。 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、用地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、人口結(jié)構(gòu)變遷，城市面臨著物質(zhì)空間和人文空間的大變動(dòng)和重新建構(gòu)。社區(qū)作為聚集在一定地域范圍內(nèi)的社會(huì)群體、社會(huì)組織和社會(huì)生活共同體，具有親密相連的社群，相對(duì)完備的生活服務(wù)設(shè)施，和與之相連的社區(qū)成員對(duì)所屬社區(qū)在感情上、心理上的認(rèn)同感和歸屬感。傳統(tǒng)的居住文化圈被沖破，而新的居住文化環(huán)境和文化氛圍又很難在短時(shí)間建立起來(lái)，由此而來(lái)的便是文化心理失衡，社區(qū)結(jié)構(gòu)衰落。在我國(guó)許多中小城市舊城改造過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)了類似問(wèn)題，須引起政府部門的注意。居民的愿望是就地改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，改善居住環(huán)境，這也成為

7、社會(huì)穩(wěn)定的重要問(wèn)題，從另一側(cè)面反映了目前舊城改造存在的問(wèn)題和矛盾 。 ( 六 ) 中小城市舊城改造的歷史保護(hù)意識(shí)淡薄，造成“建設(shè)性”破壞，導(dǎo)致城市歷史風(fēng)貌喪失。 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速起步階段，由于仍有一部分人片面認(rèn)為保護(hù)歷史文化妨礙城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，常常急于改變物質(zhì)生活條件和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，無(wú)視歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，以至由此演化成破壞性建設(shè)行為。 ( 七 ) 中小城市中的“城中村”是舊城改造的重要難題。 在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中小城市的房地產(chǎn)開發(fā)商為追求企業(yè)利益最大化，他們不愿選擇“城中村”這樣的土地進(jìn)行開發(fā)，因?yàn)榇嬖谥俺侵写濉钡耐恋乇容^成本高，比較利益低，花費(fèi)精力多，建設(shè)周期長(zhǎng)，工程量大，投資巨大等諸多問(wèn)

8、題。政府在編制城市規(guī)劃時(shí)“城中村”的改造也是十分棘手的事情。二、現(xiàn)階段我國(guó)中小城市舊城改造的本質(zhì)內(nèi)涵 我國(guó)中小城城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將順應(yīng)世界趨向，逐步由原來(lái)的“二、三、一”模式轉(zhuǎn)向“三、二、一”模式。這一變化促進(jìn)城市布局和空間結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，處于城市中心區(qū)的舊城區(qū)，作為黃金地段，必然成為第三產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)，真正成為城市的核心。相應(yīng)地，我國(guó)中小城市土地出現(xiàn)的大規(guī)模的轉(zhuǎn)換，也促進(jìn)原來(lái)土地用途結(jié)構(gòu)和空間分布結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象發(fā)生改變，需要更多地遵循城市土地區(qū)位價(jià)值規(guī)律，按其所在位置的最高租金進(jìn)行最優(yōu)化配置。城市發(fā)展中就業(yè)門路、就業(yè)人員構(gòu)成突變，暫住和流動(dòng)人口就業(yè)比例大幅度上升，對(duì)城市的規(guī)模、容量和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大影

9、響和壓力，要求城市進(jìn)一步提高人口承載能力和聚集能力。城市的現(xiàn)代化要求以高效合理的城市結(jié)構(gòu)、完善的城市功能設(shè)施和高質(zhì)量的城市環(huán)境作為它的物質(zhì)基礎(chǔ)。這些發(fā)展要求無(wú)疑是中小城市舊城改造的強(qiáng)大動(dòng)因。因此，現(xiàn)階段的中小城市改造的實(shí)質(zhì)就是基于工業(yè)化進(jìn)程開始加速、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化、社會(huì)進(jìn)行全方位深刻變革這一宏觀背景下的物質(zhì)空間和人文空間的大變動(dòng)和重新建構(gòu)。 舊城改造是局部或整體地、有步驟地改造和更新老城市的全部物質(zhì)生活環(huán)境，以便根本改善其勞動(dòng)、生活服務(wù)和休息等條件。既反映城市的發(fā)展過(guò)程，城市空間規(guī)劃組織以及建筑和社會(huì)福利設(shè)施的完善過(guò)程；又表示物質(zhì)成果，反映當(dāng)時(shí)的建筑和福利設(shè)施狀況。舊城改造是個(gè)不間斷的過(guò)

10、程，取決于城市的發(fā)展方向和速度。'其規(guī)劃建設(shè)的目的和主要內(nèi)容包括改造城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)，在其行政界限范圍內(nèi)，實(shí)行合理的用地分區(qū)和城市用地的規(guī)劃分區(qū)；改善城市環(huán)境，通過(guò)采取綜合的相互聯(lián)系的措施來(lái)凈化大氣和水體，減輕噪聲污染，綠化并整頓開闊空間的利用狀況等；更新、調(diào)整城市工業(yè)布局；更新或完善城市道路系統(tǒng)；改善城市居住環(huán)境并組織大規(guī)模的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，把舊街坊改造成完整的居住區(qū)；保護(hù)城市歷史文脈和風(fēng)貌特色，以提高人居環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)舊城區(qū)活力。全面認(rèn)識(shí)和明確舊城改造的整體目標(biāo)，有助于避免將它簡(jiǎn)單理解為拆舊建新和單純?yōu)榱伺f城區(qū)土地增值的再開發(fā)。三、走符合中小城市特點(diǎn)的可持續(xù)發(fā)展舊城改造之路舊城改造與

11、房地產(chǎn)開發(fā)相互促進(jìn)，舊城改造為房地產(chǎn)開發(fā)提供土地，房地產(chǎn)開發(fā)為舊城改造提供資金和動(dòng)力。以舊城改造促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)，以房地產(chǎn)開發(fā)加快舊城改造，堅(jiān)持舊城改造與房地產(chǎn)開發(fā)相結(jié)合的舉措，既有效地改善了群眾居住條件，又實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)大內(nèi)需，刺激消費(fèi)，帶動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。( 一 ) 堅(jiān)持走舊城改造與房地產(chǎn)開發(fā)栩結(jié)合之路，是中小城市的必然選擇。 確定實(shí)施舊城改造與房地產(chǎn)開發(fā)相結(jié)合思路，主要基于以下三個(gè)因素： 一是資金因素。完成舊城舊村改造任務(wù)，搞好基礎(chǔ)設(shè)施配套，投資巨大。這樣大的投入，只能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求，實(shí)行土地置換，以地生財(cái)，以地聚財(cái)，走綜合開發(fā)、滾動(dòng)發(fā)展的路子。 二是需求因素。搞好舊城改造拆

12、遷安置，需要大批安置房源。此外，住房潛在需求和實(shí)際需求也都很大。這樣大的拆遷安置需求和住房需求，只有加大開發(fā)步伐，才有可能加以解決。 三是實(shí)力因素。房地產(chǎn)開發(fā)實(shí)力明顯增強(qiáng)。開發(fā)內(nèi)容已由簡(jiǎn)單的住宅建設(shè)發(fā)展到融住宅、非住宅、道路、重要基礎(chǔ)設(shè)施為一體的綜合開發(fā)。 實(shí)踐證明，堅(jiān)持舊城改造與房地產(chǎn)開發(fā)相結(jié)合，是符合中小城市的實(shí)際的，既找到了實(shí)現(xiàn)城市面貌大變樣的切人點(diǎn)和突破口，又實(shí)現(xiàn)舊城改造與房地產(chǎn)開發(fā)互相促進(jìn)、共同發(fā)展的目的。 ( 二 ) 運(yùn)用市場(chǎng)手段來(lái)推進(jìn)舊城改造與房地產(chǎn)開發(fā)。 要求運(yùn)用市場(chǎng)手段，將城市可以用來(lái)經(jīng)營(yíng)的部分存量資產(chǎn)和生產(chǎn)要素推向市場(chǎng)，進(jìn)行重新組合和優(yōu)化配置，把長(zhǎng)期以來(lái)的城市不變資本轉(zhuǎn)化為

13、可變資本，通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲得一定收益，并將這些收益投入到城市建設(shè)的新領(lǐng)域，走以城養(yǎng)城的市場(chǎng)化路子。 ( 三 ) 統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，努力提高房地產(chǎn)綜合開發(fā)水平。 一是堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃，就是全方位的綜合開發(fā)。搞好綜合開發(fā)，關(guān)鍵是超前編制詳細(xì)規(guī)劃。對(duì)核準(zhǔn)認(rèn)定的待改造區(qū)片，規(guī)劃部門本著優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和較好地體現(xiàn)“三個(gè)效益”的原則，逐一提前編制出詳細(xì)規(guī)劃，為引進(jìn)外資和招標(biāo)確定開發(fā)單位創(chuàng)造條件。編制規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)本著節(jié)約用地、合理用地的原則，適當(dāng)建設(shè)一些高層和小高層住宅，提高舊城區(qū)建筑容積率，以最大限度地發(fā)揮城市土地存量在城市建設(shè)與發(fā)展中的功能。全面放開技術(shù)性規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量。對(duì)完成詳細(xì)規(guī)劃的舊城改造項(xiàng)目，凡具備條件的，原則上由房地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)中心統(tǒng)一組織前期開發(fā)，變生地為熟地，實(shí)行招標(biāo)或拍賣，把“非經(jīng)營(yíng)性環(huán)境差價(jià)”全部集中到政府手里，專門用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是對(duì)舊城改造項(xiàng)目和房地產(chǎn)開