養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理和管理標(biāo)準(zhǔn)

1、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理和管理標(biāo)準(zhǔn)我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類，從承辦主體來看，分為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、工商注冊的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；從具體運(yùn)營模式來看，存在著公辦公營、公辦民營、民辦民營等多種類型。不同屬性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有不同的權(quán)利義務(wù)，適應(yīng)不同的標(biāo)準(zhǔn)和政府補(bǔ)貼。我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理中存在的問題有：公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位偏差，設(shè)施配置高、服務(wù)好、收費(fèi)低，老年人趨之若鶩；而與此同時一些地方的基本設(shè)施都無法保證，造成社會福利再分配的錯位。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場不夠完善，體系不夠成熟，缺乏制度規(guī)范，資金短缺等問題突出。公辦機(jī)構(gòu)與民辦機(jī)構(gòu)之間配置的不公平是現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行無效的主要原因。政府單一供給方式不僅導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不

2、均，而且影響了行業(yè)發(fā)展環(huán)境。在促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理有效性方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)從指標(biāo)化到精準(zhǔn)化，管理從形式化向?qū)嵸|(zhì)化轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能定位需要從老年人的需求及實際情況出發(fā)，尊重醫(yī)療護(hù)理和衛(wèi)生保健方面的需求， 通過實行 “機(jī)構(gòu)老人”之間梯次化的分類入住標(biāo)準(zhǔn)、實施“補(bǔ)床頭、補(bǔ)人口”相結(jié)合的政策分類措施，提高分類管理的有效性。學(xué)界對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類，要么從機(jī)構(gòu)的性質(zhì)上著眼，要么從機(jī)構(gòu)的功能上入手，然而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類標(biāo)準(zhǔn)并不只有一個，而是多維的，既應(yīng)當(dāng)從供給角度考慮也需要從需求角度入手。此外，分類的目的是為了管理，從提高管理效率出發(fā)，這些問題都亟待研究解決。一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是否營利決定了

3、運(yùn)營主體、服務(wù)對象、提供服務(wù)的范圍、水平等，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本分類標(biāo)準(zhǔn)。其次，根據(jù)創(chuàng)建主體進(jìn)行分類，可以規(guī)范政府、市場、社會在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理中的行為，理清不同主體在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營和管理中的定位，增加多渠道養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給。第三，按照服務(wù)的功能分類，可以依據(jù)老年人不同身體狀況、年齡狀況、家庭狀況及對養(yǎng)老服務(wù)的不同需求，定位養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能，提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)。（一）依據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營利性質(zhì)分類:公益性、非公益性公益性是公共利益性質(zhì)的簡稱， 公益性組織以謀求社會效應(yīng)為目標(biāo)，而不以營利為目的?？梢娛欠褚誀I利為目的是公益性組織或機(jī)構(gòu)與企業(yè)最大的區(qū)別。需要說明的是，不以營利為目的并不代表不能營利，而是營利所得不能用

4、于分配，但可以用于組織的發(fā)展。1公益性機(jī)構(gòu)提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)。公益性的對象是社會全體成員，如同教育、醫(yī)療一樣關(guān)系到公民的身心，影響社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃指出，國家應(yīng)保障居民基本養(yǎng)老服務(wù)的需求，有條件的地區(qū)可以提供基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，主要針對家庭經(jīng)濟(jì)困難且生活難以自理的失能、半失能65 歲及以上城鄉(xiāng)居民，明確了國家對弱勢老年群體的養(yǎng)老責(zé)任。2非公益類機(jī)構(gòu)面向市場提供各類服務(wù)。并不是所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都具有公益性，這一方面是由我國國情所決定的，快速發(fā)展的老齡化進(jìn)程導(dǎo)致需求總量增加，政府負(fù)擔(dān)加重;另一方面是養(yǎng)老需求的多元化導(dǎo)致政府單一供給的模式并不能滿足多元化需求。黨的十八

5、屆三中全會提出的關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中指出，未來改革的方向是“市場在資源配置中起決定性作用”。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域亦是如此，上海市“十三五”養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃指出，要積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)等社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和管理。由于市場的性質(zhì)是追求利潤的，所以這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是非公益性的。（二）依據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建主體分類:公辦機(jī)構(gòu)、民辦公助、民辦機(jī)構(gòu)1公辦機(jī)構(gòu)提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)。 所謂公辦，是由國家或集體舉辦，不以營利為目的，因此屬于公益性。新公共服務(wù)理論指出，政府須向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，我國政府改革也提倡“小政府大社會”的理念，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有保障基本養(yǎng)老服務(wù)的職能，其重要性不言而

6、喻。2民辦公助機(jī)構(gòu)屬于公益類，提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)。民辦公助的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指政府為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供場地、資金、設(shè)施等投入的機(jī)構(gòu)，不包括稅收、水電煤諸項優(yōu)惠。由于接受了政府的資助，占用了公共資源，因此民辦公助型養(yǎng)老院應(yīng)當(dāng)具有非營利性質(zhì)，屬于公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例以及地方政府頒布的文件如上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)本市“十二五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的若干意見中都提出對民辦非營利登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有不同程度的補(bǔ)貼。3民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于非公益類機(jī)構(gòu)。民辦是指國家政府以外的組織或個人作為主體舉辦者，一般在工商部門登記的，遵循市場規(guī)則，自負(fù)盈虧，民辦企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的逐利性決定了它的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是非公益

7、性的。（三 ）依據(jù)功能內(nèi)容及服務(wù)對象分類:養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓1養(yǎng)老院面向正?；蛐枰p度照護(hù)的老年人提供集中居住的條件，并具有相對完整配套的服務(wù)設(shè)施。這類機(jī)構(gòu)的對象通常生活可以自理或需要別人一定的幫助。上海市老年照護(hù)等級評估要求中對老年人的照護(hù)等級分為四類:正常、 輕度、中度、重度，根據(jù)其中各項參數(shù)的描述，正常照顧的對象是基本可以自理的老人;輕度照護(hù)的對象是基本可以自理，但需要別人協(xié)助的老人。通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，能夠自理的老年人對養(yǎng)老院的環(huán)境、設(shè)施、服務(wù)有一定要求，因此養(yǎng)老院的檔次、種類可多元化，以滿足居民不同的需求，這就允許市場力量的進(jìn)入，營利性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以通過設(shè)施、服務(wù)的質(zhì)量等市場競

8、爭要素來吸引老年人。2養(yǎng)護(hù)院面向中度、重度失去自理能力的老年人提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。養(yǎng)護(hù)院為自理有困難，或者無自理能力的老年人提供居住、醫(yī)療、保健、康復(fù)和護(hù)理的配套服務(wù)設(shè)施，這種服務(wù)包括一定的特殊技術(shù)護(hù)理。上海市老年照護(hù)等級評估要求在各項參數(shù)的基礎(chǔ)上做出認(rèn)定:中度照護(hù)是針對自理有困難，需要別人幫助的老人；重度照護(hù)是針對完全需要別人幫助，不能自理的老人。中重度照護(hù)老人的身體狀況較差，醫(yī)療護(hù)理尤為重要，因此在資源有限的狀況下，要優(yōu)先在養(yǎng)護(hù)院中實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的方式，設(shè)立醫(yī)療站點(diǎn)，給老年人提供基本醫(yī)療服務(wù)。需要指出的是，養(yǎng)護(hù)院與衛(wèi)生部門管理的護(hù)理院有所不同，護(hù)理院的性質(zhì)是醫(yī)院，具有治療的職能，而養(yǎng)護(hù)院是養(yǎng)老

9、機(jī)構(gòu)，具有集中居住、供養(yǎng)的職能。由于養(yǎng)護(hù)院的投入成本高，收回成本慢，所以企業(yè)可能很少愿意涉足這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，所以在市場失靈的狀況下，需要政府、社會等力量積極介入，即養(yǎng)護(hù)院多數(shù)需要由公益類機(jī)構(gòu)承辦，這也符合我國政府提出的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非營利性的要求，實現(xiàn)十九大中老有所養(yǎng)的目標(biāo)。3老年公寓面向有自理能力和經(jīng)濟(jì)實力的老年人提供獨(dú)立或半獨(dú)立家居形式的居住建筑，以棟為單位，具有相對完整的配套服務(wù)設(shè)施，面向的群體是能夠自理并有一定經(jīng)濟(jì)能力的老年人。老年公寓借助養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)的形式，老年人購買或租賃居住房間或公共設(shè)備的永久使用權(quán)。在日本，這種形式的機(jī)構(gòu)稱為“有料老年公寓”，這種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立在成熟的房地產(chǎn)市場基礎(chǔ)上，屬

10、于中高端的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，接近私人物品的性質(zhì)，具有營利性，應(yīng)當(dāng)由民辦企業(yè)通過市場規(guī)律來運(yùn)營。然而老年公寓不同于一般的房地產(chǎn)項目，由于其服務(wù)的主要對象是老年人，因此，許多服務(wù)、配套設(shè)施的配置需要符合老年人的特點(diǎn)和需求，需要政府進(jìn)行監(jiān)管。綜上所述，根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營利與否、創(chuàng)建的主體及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能三個維度將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為七類（見下頁表1）。 二、 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的界定老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的需求是多層次的，在建立與之相適應(yīng)的多層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老公共服務(wù)供給體系之前，首先應(yīng)對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的概念進(jìn)行界定。國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃中指出，享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政

11、府的職責(zé)，2011 年我國 社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011 2015）中明確提出通過機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的建設(shè)，實現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)的功能。上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)上海市“十二五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的若干意見首次提出了養(yǎng)老基本公共服務(wù)的概念，明確各級政府在養(yǎng)老基本公共服務(wù)中的定位和主導(dǎo)作用。可以說，公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要職能是提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)。（一 ）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的對象由于養(yǎng)老基本公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù)的范疇，因此應(yīng)當(dāng)由公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。中華人民共和國老年人權(quán)益保障法中規(guī)定政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求。這意味著養(yǎng)老基本公共服務(wù)的對象應(yīng)當(dāng)是

12、弱勢老年群體。弱勢老年群體的確定有三個標(biāo)準(zhǔn)：其一，經(jīng)濟(jì)困難。需要說明的是經(jīng)濟(jì)狀況的判斷不僅僅包括退休金收入，還應(yīng)包括其他財產(chǎn)收入，如存款、不動產(chǎn)、股票等。其二，身體失能。身體狀況的判斷需有專業(yè)的部門對老年人進(jìn)行身體評估，如2013 年 2 月上海市發(fā)布了老年照護(hù)等級評估要求 ，其中有對老年人生活自理能力、認(rèn)知能力、情緒行為、視覺乃至社會生活環(huán)境進(jìn)行等級評估，可參照此評估結(jié)果，將失能老人界定在中、重度護(hù)理等級。其三，特殊家庭狀況。 “三無” “五?！崩先恕⒐鹿鸭彝ダ先艘约笆И?dú)老人。中華人民共和國人口與計劃生育法中涉及失獨(dú)群體社會保障的條款為該法的第四章第二十七條“: 獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，

13、其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助?！保ǘ?）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的范圍及水平我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011 2015） 中指出養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)包括老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和其他類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。從養(yǎng)老基本公共服務(wù)的范圍來看，老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)主要為失能、半失能的老年人提供專門服務(wù)，實現(xiàn)生活照料、康復(fù)護(hù)理、緊急救援三種功能，此外鼓勵在老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，使其具有基本的醫(yī)療服務(wù)條件。從養(yǎng)老基本公共服務(wù)水平來看，基本水平并不是最簡單的服務(wù)，對于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)保障水平的要求有二：一是與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，二是保障公民基本的生存和養(yǎng)老需求。（三 ）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的

14、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)機(jī) 構(gòu)養(yǎng)老基本公共服務(wù)的對象是弱勢老年群體，因此對弱勢老 年群體采用成本收費(fèi)法：一是根據(jù)基本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本；二是根據(jù)老人的收入進(jìn)行審查，根據(jù)老年人的經(jīng)濟(jì)狀況確定不同檔次的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位主要區(qū)分一是在機(jī)構(gòu)的性質(zhì)差異上，公益機(jī)構(gòu)主要面向弱勢群體，提供機(jī)構(gòu)基本養(yǎng)老服務(wù)，采取成本收費(fèi)法；非公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要根據(jù)市場需求進(jìn)行定位，在服務(wù)范圍上也應(yīng)包括生活照料、康復(fù)護(hù)理、緊急救助，服務(wù)的水平不能低于機(jī)構(gòu)基本養(yǎng)老服務(wù)水平，在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，可根據(jù)提供的服務(wù)及市場供需進(jìn)行收費(fèi)，但需要接受政府監(jiān)督，有一個合理價格區(qū)間。二是承辦主體上，公辦機(jī)構(gòu)與民辦公助機(jī)構(gòu)的大致功能相似，提供機(jī)構(gòu)基本養(yǎng)

15、老服務(wù)；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是面向市場，滿足多元化需求。三是在功能上，養(yǎng)老院與養(yǎng)護(hù)院面向的對象不同，主要區(qū)分在老年人的身體狀況上，因此在提供的服務(wù)范圍上，養(yǎng)護(hù)院比養(yǎng)老院多了基本醫(yī)療服務(wù)老年公寓以老年房地產(chǎn)市場為基礎(chǔ)，提供較高檔的、個性化的養(yǎng)老服務(wù)，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和配置需符合老年人的心態(tài)及體能特點(diǎn)，接受政府的審核監(jiān)督，七類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的具體功能分類見上頁表1。三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的問題及原因分析（一 ）當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理中存在的問題1部分公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)偏離了?；尽⒎菭I利的性質(zhì)。除了工商登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于非公益性質(zhì)以外，其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均屬于公益性質(zhì)。而事實上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府直接運(yùn)營，在服務(wù)水平及環(huán)境設(shè)施上檔

16、次并不低，收費(fèi)較為低廉，使得公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為眾多老年人理想的養(yǎng)老之地，而一部分真正需要政府保障的弱勢老年群體的權(quán)益沒有得到有效保障，也使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場喪失了公平競爭的環(huán)境。對于民辦非營利機(jī)構(gòu)而言，政府有不同程度的補(bǔ)貼，然而實際運(yùn)行中由于沒有有效的價格監(jiān)督及審計體系，尤其是民辦非營利登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的檔次不同，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，是否有營利，營利是否用于分配無法核實，部分機(jī)構(gòu)檔次高，享受國家補(bǔ)助，不利于社會公平，違背了社會保障的基本職能。2部分機(jī)構(gòu)功能上定位不明偏離了市場需求。上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的名稱有這樣幾類：養(yǎng)老院、頤養(yǎng)院、老年公寓、福利院、敬老院、安養(yǎng)院、協(xié)和頤養(yǎng)院。這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的名稱雖然不同

17、，但是在功能上并沒有特別的差異，除了少數(shù)單位如第三福利院接收有精神問題的老年人、第四福利院招收不能自理的老年人，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并沒有明確的功能定位，所有老年人都接收，只是在機(jī)構(gòu)內(nèi)部按收養(yǎng)老年人需要照顧的不同分成專門護(hù)理、一級護(hù)理、二級護(hù)理、三級護(hù)理等幾類，實行分區(qū)管理。通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，尤其是民辦機(jī)構(gòu)不愿意招收需要重度護(hù)理的老年人，因為這些老年人多數(shù)為老年癡呆的患者，存在精神上的問題，護(hù)理難度較大，而這部分老年人又是給家庭帶來沉重負(fù)擔(dān)，對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老最有需求的，甚至造成社會隱患的群體。3各類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)組成不夠合理。一種情況是市場類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嚴(yán)重不足。發(fā)達(dá)地區(qū)如香港2011 年的養(yǎng)

18、老機(jī)構(gòu)中，私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占 53310 個床位，非政府機(jī)構(gòu)提供了22586 個床位，市場是承辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主體，然后是民辦非營利機(jī)構(gòu)，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很少。 然而根據(jù)上海市民政局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計，2013 年上海市公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比例接近1 1 ， 市場類數(shù)量非常少，僅有2 家，顯然與“市場”起決定作用的理念相違背，不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場的壯大。第二種情況是部分高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，入住率低。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，老年人多希望居住在環(huán)境設(shè)施一般、收費(fèi)合理、性價比高的養(yǎng)老院，而高檔養(yǎng)老院收費(fèi)很高，入住率極低。價格是限制老年人選擇養(yǎng)老院的重要因素，經(jīng)濟(jì)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要組成部分。（二 ）造成養(yǎng)

19、老機(jī)構(gòu)管理問題的原因分析1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給方式單一導(dǎo)致養(yǎng)老過度依賴政府。長期以來，政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中承擔(dān)著主要責(zé)任，在養(yǎng)老服務(wù)上的投入逐年增加，如上海市每百名60 歲及以上老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)由2000 年的1 18 張增加到2013 年的2 9張，但仍然滿足不了居民日益增長的養(yǎng)老需求。究其原因，社會老齡化速度加快自然是首要因素，除此之外就是過于依賴政府。面對日益增長的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求，政府資源顯得越發(fā)不足。2政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的定位不明導(dǎo)致缺位與越位并存。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，政府承擔(dān)的基本責(zé)任有：一是保障所有弱勢老年群體的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老職能；二是通過各種政策、措施對社會力量進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵以促進(jìn)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)

20、合理配置；三是對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)設(shè)施等實施監(jiān)督監(jiān)管。然而現(xiàn)實情況是:兜底功能不完全，未保障所有弱勢群體;過度提供高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，影響了市場力量的發(fā)育;監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)單一、籠統(tǒng)，未體現(xiàn)不同類型機(jī)構(gòu)的差異化評估標(biāo)準(zhǔn)。3養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位不清導(dǎo)致未能有效滿足需求。不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展主導(dǎo)功能上并沒有準(zhǔn)確的市場定位，在實際運(yùn)行過程中也沒有凸顯自己的特色，而是幾乎千篇一律，或者是盲目追求高檔，與老年人的實際需求不相符合。四、構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理的體系框架(一)完善政府不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位公共服務(wù)的供給由政府單一供給向政府、市場、社會多元供給體制轉(zhuǎn)變，在這個過程中，政府的職責(zé)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1明確政府在公辦養(yǎng)

21、老機(jī)構(gòu)中的兜底職能。市場有其自身的缺陷，在市場失靈的時候需要政府進(jìn)一步履行職責(zé)，主要包括：(1)護(hù)理院的創(chuàng)辦，由于需求大，投入成本高、護(hù)理難度大，很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不愿涉足，所以公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在功能上應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)提供護(hù)理養(yǎng)老服務(wù)；(2)針對弱勢老年群體領(lǐng)域的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該具有排他傾向，必須由政府“兜底”，向經(jīng)濟(jì)上有困難的老人提供相應(yīng)的服務(wù)。2完善政府在民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的補(bǔ)助、支持及監(jiān)督職能定位。非營利社會力量的注入可以在承擔(dān)一定的社會責(zé)任的同時，補(bǔ)充政府力量的不足，也可以增強(qiáng)基本機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的競爭性和活力，避免以政府為主體承辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在數(shù)量上供不應(yīng)求。政府對民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能在于一是補(bǔ)助、支持

22、職能。由于民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性，有可能入不敷出，這就需要政府根據(jù)投入成本，增加對民間非營利組織的資金、實物資助，以保證民間組織的正常運(yùn)營；二是監(jiān)督職能。主要包括服務(wù)質(zhì)量評估、設(shè)施評估、運(yùn)營管理評估、老人滿意度評估，還要對公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本及其補(bǔ)助資金使用的合理性進(jìn)行評估，以保證組織的合理運(yùn)營。3確定政府在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的調(diào)控、指導(dǎo)及監(jiān)督職責(zé)。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步將市場在資源配置中的“基本”作用確定為“決定性”作用，在公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵和引導(dǎo)社會力量進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域。政府對市場的主要職能包括：(1)經(jīng)濟(jì)職能，通過財政稅收優(yōu)惠、政策指導(dǎo)等措施，引導(dǎo)培育市場類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展；(2)為了確保

23、市場運(yùn)行通，保證公平競爭和公平交易，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益而對企業(yè)和市場進(jìn)行管理和監(jiān)督，包括對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)、養(yǎng)老院設(shè)施投入和運(yùn)營管理的評估等。(二)構(gòu)建不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)評估體系政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)督的有效手段是通過構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)評估標(biāo)準(zhǔn)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位的評估，在構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)時，要堅持共性標(biāo)準(zhǔn)與個性標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)1統(tǒng)一公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化配置。公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是基本養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)對象都是弱勢老年群體，它提供的養(yǎng)老服務(wù)首先要滿足公平性，即對同樣入住公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人來說，所享受的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施應(yīng)當(dāng)是大致相同的，所以對于公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施投入應(yīng)當(dāng)采取標(biāo)準(zhǔn)化的方式。這種標(biāo)準(zhǔn)可參照

24、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施的基本評價標(biāo)準(zhǔn)，比如上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施與服務(wù)要求中對設(shè)施投入的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)。2建立公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的等級化標(biāo)準(zhǔn)。對公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的評估可采取等級評定標(biāo)準(zhǔn)，包括日常照護(hù)、清潔衛(wèi)生、預(yù)防保健、社交娛樂、人員管理、老年人對服務(wù)的滿意度等指標(biāo)體系，可根據(jù)提供服務(wù)的程度劃分為三個檔次:一級、二級、三級養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。通過對公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的等級劃分，既可以促進(jìn)公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的有序競爭，又能為老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供指南，也為政府實行監(jiān)督提供了依據(jù)，并與問責(zé)、補(bǔ)貼制度相結(jié)合。3構(gòu)建非公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施及服務(wù)的星級標(biāo)準(zhǔn)體系。在非公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，由于其完全遵循市場規(guī)律運(yùn)行，因此可參照酒店式星級標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)市場類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有序競爭，同時也可以滿足老年人對不同等級養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的需求。在我國部分地區(qū)已經(jīng)開始實施了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的星級標(biāo)準(zhǔn)，比如北京、天津、河北等地，但不同的是，這些地區(qū)的星級標(biāo)準(zhǔn)是面向所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的。本文認(rèn)為在公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中不宜采用星級標(biāo)準(zhǔn)的劃分，這是由其性質(zhì)決定的，因此建議僅在非公益類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中實行，遵