規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

1、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn),既是推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本途徑,也是提高資源配臵效率,促進農(nóng)民增收的重要途徑。因此,正確分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題,處理好其中的各種主體的利益關(guān)系,制定有效推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施,是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求和重要方面。下面,筆者以湖南省農(nóng)業(yè)大縣桂陽縣為例,分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要特點,存在的主要問題,并在此基礎(chǔ)上探索推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可行路徑。一、桂陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況桂陽縣現(xiàn)有人口82萬余人,其中,農(nóng)村人口69萬余人,耕地總面積59.84余萬畝,人均耕地0.73畝。近年來全縣共流轉(zhuǎn)耕地面積達9.3

2、4萬畝,占耕地總面積的15.6%,涉及農(nóng)戶3.65萬戶,簽訂流轉(zhuǎn)合同3.65萬份,占實行家庭承包農(nóng)戶的21.5%,通過流轉(zhuǎn)土地實行規(guī)?；?jīng)營的面積達2.51萬畝,占流轉(zhuǎn)總面積的26.9%。(一桂陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式1.以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)。部分外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民將土地交他人代耕或交種養(yǎng)大戶承包搞農(nóng)業(yè)開發(fā)項目,轉(zhuǎn)包條件和利益關(guān)系雙方自愿達成協(xié)議,實行一年一定一結(jié)算。轉(zhuǎn)包是當(dāng)前桂陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中面積最大、比例最高的一種土地流轉(zhuǎn)形式,全縣通過轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)土地總面積3.42萬畝,占流轉(zhuǎn)總量的36.62%。如該縣實施退耕還林政策過程中的大戶承包造林,共流轉(zhuǎn)用來退耕還林的旱地荒地8000多畝2.以轉(zhuǎn)讓

3、方式流轉(zhuǎn)。遷入城鎮(zhèn)或缺少勞力的農(nóng)戶,將承包的土地部分或全部轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織成員,這種形式的市場化程度較低,多發(fā)生在全面取消農(nóng)業(yè)稅之前,流轉(zhuǎn)雙方基本不考慮市場和價格問題。全縣轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)土地總面積1.96萬畝,占流轉(zhuǎn)總量的20.98%。3.以互換方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶之間為方便耕作,將原承包地塊互相兌換,兌換條件及附帶的物質(zhì)利益關(guān)系,由雙方協(xié)商達成協(xié)議,是土地流轉(zhuǎn)初期比較流行的方式。目前全縣互換流轉(zhuǎn)土地總面積0.15萬畝,占流轉(zhuǎn)總量的1.61%。4.以出租方式流轉(zhuǎn)。承包戶將承包地租賃給本集體經(jīng)濟組織成員或以外的個人、單位用于規(guī)?；a(chǎn),是目前比較規(guī)范、也為各方所普遍接受的一種符合市場化規(guī)律的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

4、形式。全縣出租流轉(zhuǎn)土地總面積2.59萬畝,占流轉(zhuǎn)總量的27.73%。如該縣太和鎮(zhèn)神下村烤煙生產(chǎn)基地建設(shè)主要采取這種方式流轉(zhuǎn)。5.以土地入股等其它方式流轉(zhuǎn)。實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán),自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營;其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán),入股組成股份公司或者合作社等,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,并按比例進行利益分成,這種方式流轉(zhuǎn)土地面積1.22萬畝,約占土地流轉(zhuǎn)總量的13.06%。如該縣林場、城關(guān)鎮(zhèn)等城鄉(xiāng)結(jié)合部的鄉(xiāng)鎮(zhèn),農(nóng)民以地入股,按比例分成,流轉(zhuǎn)土地達萬余畝。(二桂陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)主要特點1.流轉(zhuǎn)主體多元化。在土地流轉(zhuǎn)主體上,由主要在

5、農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)發(fā)展到向工商企業(yè)、機關(guān)單位及干部職工流轉(zhuǎn)。全縣向工商企業(yè)、機關(guān)單位及干部職工流轉(zhuǎn)土地達2萬余畝。如:該縣城郊、樟市、仁義等鄉(xiāng)鎮(zhèn)向機關(guān)單位及干部職工流轉(zhuǎn)土地1萬余畝開發(fā)種植基地。2.流轉(zhuǎn)方向產(chǎn)業(yè)化。土地由主要向小戶流轉(zhuǎn),逐步發(fā)展到向規(guī)?；?jīng)營方向流轉(zhuǎn),有效促進了全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過土地流轉(zhuǎn),全縣新發(fā)展水果種植面積1.9萬畝、烤煙2.4萬畝、藥材3.6萬畝、特色紅薯2000畝,玉米2000畝,優(yōu)質(zhì)稻制種3000畝。3.流轉(zhuǎn)效益綜合化。一是實現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營。太和鎮(zhèn)神下村引進業(yè)主王凱斌單戶租賃1800畝水田進行大規(guī)模優(yōu)煙開發(fā),成為全省第一大烤煙種植大戶。飛仙鎮(zhèn)塔水村對全村1200多畝水

6、田集中統(tǒng)管后,由38個戶主承包,戶平30余畝,全村農(nóng)田連片大戶經(jīng)營初具規(guī)模。敖泉鎮(zhèn)咸宜村在煙草公司和政府的指導(dǎo)下,將全村1604畝煙田流轉(zhuǎn)到66戶職業(yè)煙農(nóng)手中,并依托煙農(nóng)協(xié)會成立了專業(yè)化服務(wù)隊,提供育苗、機耕、植保、病蟲害防治、烘烤、運輸?shù)葘I(yè)化服務(wù),實現(xiàn)了現(xiàn)代煙草企業(yè)“減工降本、體制增效”要求。二是提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。樟市鎮(zhèn)甫口村、太和鎮(zhèn)神下村、飛仙鎮(zhèn)塔水村、和平鎮(zhèn)石城村4個村通過盤活資源、立項爭資、銀行貸款、業(yè)主投資等不同方式投入大量資金,新建了新式烤煙房,新購臵了農(nóng)機具,對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施進行了全面標準化改造,實現(xiàn)了田間路路相通、渠渠相連的“生產(chǎn)規(guī)?；?、灌溉自流化、耕作機械化”目標,

7、提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。三是實現(xiàn)了多方共贏。據(jù)測算,樟市鎮(zhèn)甫口村大戶連片優(yōu)煙開發(fā)年可創(chuàng)產(chǎn)值600余萬元,創(chuàng)利潤近160萬元,農(nóng)民的收入明顯增加,煙農(nóng)戶平年可增收8000余元。一些農(nóng)戶把田轉(zhuǎn)租后外出打工,“不稼不穡”每年不僅可坐收承包金,外出還人平可賺取可觀的勞務(wù)工資。四是加速了農(nóng)村剩余勞動力有效轉(zhuǎn)移。和平鎮(zhèn)石城村郊坪組280口人,從土地上解放出來的已達到95人,今年外出勞務(wù)人員比2007年同期增加50人,增長90%以上。飛仙鎮(zhèn)塔水村流轉(zhuǎn)1200畝土地進行煙稻連作開發(fā),土地租賃后,租賃方聘請了當(dāng)?shù)?20個種植能手。二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的一些問題(一土地流轉(zhuǎn)意識有待進一步增強。一是農(nóng)民自

8、覺流轉(zhuǎn)意識不強,一些農(nóng)民對國家土地承包和流轉(zhuǎn)政策理解不夠,擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后會喪失土地經(jīng)營權(quán),失去生活依靠,寧愿土地拋荒也不愿流轉(zhuǎn)出,還有些業(yè)主怕政策不穩(wěn),擔(dān)心投入無回報而不敢經(jīng)營流轉(zhuǎn)的土地。二是農(nóng)民大局觀念和法制意識不強。個別農(nóng)民對縣里的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策不支持不理解,對涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目,惡意刁難,百般阻撓。個別農(nóng)民法制意識不強,簽訂土地流轉(zhuǎn)合同后毀約,侵害業(yè)主利益。三是基層干部工作熱情不高。鄉(xiāng)村干部對土地流轉(zhuǎn),工作不力,情況不清,工作缺乏積極性和主動性,造成土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范,矛盾糾紛隱患多。(二土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。一是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。部分土地流轉(zhuǎn)項目存在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃

9、農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的“反租倒包”現(xiàn)象,與政策相違背,也容易引起損害農(nóng)民利益行為的發(fā)生。二是流轉(zhuǎn)協(xié)議訂立不規(guī)范。有相當(dāng)部分的土地流轉(zhuǎn)只是口頭約定,沒有簽訂書面合同,有些雖簽訂書面合同的,條款也多不規(guī)范,內(nèi)容過于簡單,對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任規(guī)定不具體,且大部分流轉(zhuǎn)合同沒有通過職能部門鑒證和備案,存在糾紛隱患。三是土地流轉(zhuǎn)價格存在不合理現(xiàn)象。(三土地流轉(zhuǎn)機制不完善。一是土地流轉(zhuǎn)無章可循。土地流轉(zhuǎn)處在摸索和嘗試階段,配套政策措施尚未出臺,流轉(zhuǎn)無具體的操作辦法,土地流轉(zhuǎn)費的確定沒有可操作的價格標準,容易出現(xiàn)競相壓低租金,損害農(nóng)戶利益以及個別農(nóng)戶漫天要價,阻礙土地流轉(zhuǎn)的行為。二是土地流轉(zhuǎn)信息不

10、暢。土地流轉(zhuǎn)和租賃市場沒有形成,無中介組織,出租方找不到承租方,承租方又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的對象。三是土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范。三是土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站工作人員職責(zé)不清,土地流轉(zhuǎn)管理職責(zé)不明確,土地承包流轉(zhuǎn)合同管理難到位。四是土地流轉(zhuǎn)扶持措施尚未出臺。土地流轉(zhuǎn)項目激勵措施、土地流轉(zhuǎn)補償制度、土地投資補償制度等優(yōu)惠政策有待進一步建立健全。(四土地承包流轉(zhuǎn)政策不配套。一是土地流轉(zhuǎn)工作難度大。各級政府在實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目過程中,個別農(nóng)戶因思想不通,不愿流轉(zhuǎn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的承包土地,甚至惡意阻礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)象,影響項目的實施。由于土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循自愿原則,對這些不愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民無計可施。二是

11、拋荒地難處理。由于農(nóng)業(yè)比較效益低、耕地毀壞嚴重、水利設(shè)施落后等原因,造成棄耕拋荒。這些拋荒耕地的流轉(zhuǎn)難度大,因為一些外出打工、經(jīng)商的農(nóng)民把土地看作是今后生活的退路和保障,寧愿荒地也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去,而政府對拋荒行為制止有限,既不能強制收回或強制流轉(zhuǎn)拋荒地,又沒有進行處罰的法律依據(jù),從而造成了拋荒的蔓延。三、推進桂陽縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點思考1.產(chǎn)業(yè)帶動是前提。推行土地流轉(zhuǎn)能夠促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展,反之,實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化才能帶動土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。因此,堅持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目帶動是推進桂陽縣土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。一是做大做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。進一步落實各項優(yōu)惠政策,大力發(fā)展烤煙、優(yōu)質(zhì)稻等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),使之真正成為桂陽

12、的支柱產(chǎn)業(yè),使耕地能夠得到充分開發(fā)和利用,使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實施面覆蓋到每戶農(nóng)戶,提高土地綜合效益,從根本上解決土地拋荒問題。二是引進資金和項目開發(fā)新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。加大農(nóng)業(yè)招商引資力度,開辟新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目,特別是要大力發(fā)展油茶、生物質(zhì)發(fā)電燃料基地建設(shè)、速生豐產(chǎn)林桉樹、大棚疏菜等。三是做好項目可行性論證。實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目必須搞好項目可行性認證,只有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目切實可行,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才能取得較好的效益,農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益才有保障。2.規(guī)范流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵。一是建立健全土地流轉(zhuǎn)工作機制。加強縣、鄉(xiāng)土地承包流轉(zhuǎn)合同管理(仲裁機構(gòu)建設(shè),設(shè)立工作班子,充實工作人員,制訂土地承包流轉(zhuǎn)登記制度、合同管理制度、糾紛調(diào)解制度

13、、檔案管理制度,充分發(fā)揮管理和服務(wù)職能。培育和發(fā)展各種類型的土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu),提供土地流轉(zhuǎn)供求信息登記和發(fā)布、政策咨詢、土地評估等服務(wù)。采取土地評等定級、招投標交易等多種方式,建立合理的土地流轉(zhuǎn)價格形成機制。二是制訂土地流轉(zhuǎn)管理辦法。按照有關(guān)法律法規(guī)和政策,明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、期限、程序、管理機構(gòu)及其職責(zé),土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、糾紛處理及法律責(zé)任,真正使土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化軌道。三是堅持土地流轉(zhuǎn)原則。即堅持平等協(xié)商、 自愿、有償，不得改變土地所有權(quán)和土地的農(nóng)業(yè)用途、流轉(zhuǎn)期限 不得超過承包期的剩余期限、受讓方必須具備相應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營能 力、同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先的原則。

14、3.正確引導(dǎo)是保障。一是加大宣傳力度。采取各種行之有效 的措施,大力宣傳土地承包流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和政策。要大力宣傳國 家土地承包一定三十年不變的政策,使農(nóng)民充分認識到土地流轉(zhuǎn) 只是經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),自己的土地承包權(quán)不會因土地流轉(zhuǎn)而喪失; 要加大對農(nóng)村經(jīng)濟政策、知識的宣傳力度,讓農(nóng)民認識到只有對 土地實行規(guī)模化、 集約化經(jīng)營,走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路,才是促進農(nóng)村 經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入的根本出路,提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的自覺 性。二是加大工作力度。要加強工作領(lǐng)導(dǎo),精心組織,周密部署, 認真實施;要抓好第二輪土地承包后續(xù)完善工作,確保農(nóng)民的土 地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證 100%發(fā)放到位,給農(nóng)民吃上“定心丸”; 要加強土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升土地價值,提高土地流轉(zhuǎn)的可能 性和現(xiàn)實性。三是充分發(fā)揮基層干部的作用。鄉(xiāng)村干部要注意牽 線搭橋,收