論我國(guó)公共事業(yè)管理體制改革的方向

1、論我國(guó)公共事業(yè)管理體制改革的方向    摘要：社會(huì)公共事業(yè)是社會(huì)公共需要不斷增長(zhǎng)的產(chǎn)物。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入進(jìn)行，人們對(duì)政府的執(zhí)政能力提出了更高的要求，也使目前傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制倍感壓力。本文從我國(guó)公共事業(yè)管理的現(xiàn)狀出發(fā)，通過(guò)分析公共事業(yè)管理與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系，指出為了更好地滿足公共需要，應(yīng)著手對(duì)我國(guó)當(dāng)前的公共事業(yè)管理體制進(jìn)行改革，盡快實(shí)現(xiàn)從政府控制到社會(huì)選擇的轉(zhuǎn)變。    關(guān)鍵詞：公共事業(yè)管理；政府控制；社會(huì)選擇     現(xiàn)代社會(huì)由政府、市場(chǎng)和社

2、會(huì)三大部門(mén)構(gòu)成，三大部門(mén)分別通過(guò)行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制共同推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。發(fā)展公共事業(yè)是國(guó)家的重要職能，在現(xiàn)代社會(huì)，政府是公共事業(yè)管理最重要的管理主體。此外，公共事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的載體，它直接關(guān)系到社會(huì)公共利益，關(guān)系到人民群眾的生活質(zhì)量。從某種意義上講，社會(huì)公共事業(yè)是社會(huì)公共需要不斷增長(zhǎng)的產(chǎn)物。公共事業(yè)是指那些面向全社會(huì)，以滿足社會(huì)公共需要為基本目標(biāo)，直接或間接為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活提供服務(wù)或創(chuàng)造條件，并且不以營(yíng)利為目的的社會(huì)活動(dòng)。公共事業(yè)管理是指政府對(duì)以滿足社會(huì)公共需要為主要目的各項(xiàng)公共事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的活動(dòng)。我國(guó)傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制，是順應(yīng)計(jì)劃經(jīng)

3、濟(jì)體制而建立的，在長(zhǎng)期的運(yùn)行過(guò)程中逐漸形成了其特有的格局，表現(xiàn)出了高度行政化、主體單一化、資源配置非社會(huì)化和職能擴(kuò)大化等基本特征。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制改革取得了令人矚目的成就。與此相適應(yīng)，公共事業(yè)管理體制也開(kāi)始著手進(jìn)行改革，20多年來(lái)，公共事業(yè)管理體制改革主要圍繞著機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整來(lái)進(jìn)行。但由于非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理體制改革相對(duì)滯后與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體制改革，事業(yè)單位的管理體制改革也一直被排除在經(jīng)濟(jì)體制改革的視線之外，改革進(jìn)程緩慢，造成了機(jī)構(gòu)重疊、人員膨脹、政事不分、職責(zé)不明、管理僵化、缺乏活力、結(jié)構(gòu)失調(diào)、效率低下等弊端，嚴(yán)重制約了公共事業(yè)的發(fā)展和公共需要的滿足。當(dāng)前，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與

4、完善以及我國(guó)政治與行政體制改革的逐漸深入，我國(guó)公共事業(yè)改革的浪潮已是勢(shì)不可擋，并日漸成為全社會(huì)普遍關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，要對(duì)當(dāng)前的公共事業(yè)管理體制進(jìn)行改革，必須實(shí)現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)變，即從以往的政府控制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)選擇。從世界上大多數(shù)國(guó)家的管理實(shí)踐來(lái)看，政府控制和社會(huì)選擇是兩種不同的公共事業(yè)管理體制。在傳統(tǒng)管理體制下，政府控制是貫穿整個(gè)公共事業(yè)管理體制的一根主線。而這種控制是通過(guò)組織的方式進(jìn)行的，即政府通過(guò)社會(huì)組織，將自己的權(quán)力延伸到社會(huì)的各方面，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)的統(tǒng)治。實(shí)際上，各種各樣的社會(huì)組織和事業(yè)組織，除了國(guó)家行政機(jī)構(gòu)外，通常不過(guò)是人們組織起來(lái)運(yùn)用資源實(shí)現(xiàn)利益的一種形式。當(dāng)國(guó)家成為社

5、會(huì)資源的絕對(duì)占有者時(shí)，這些社會(huì)組織包括公共事業(yè)組織就必然轉(zhuǎn)化為國(guó)家實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種組織化手段。因此，傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制必定是一種高度集權(quán)體制的伴生物，屬于政府控制為主導(dǎo)的模式。    政府控制模式是政府為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制需要而建立起來(lái)的管理公共事業(yè)領(lǐng)域的一種模式。公共事業(yè)管理體制采取政府控制模式除了歷史原因之外，還有其基本的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因：第一個(gè)動(dòng)因來(lái)自與特權(quán)。在政府選擇模式下，政府部門(mén)成為公共事業(yè)的壟斷供給者。有壟斷的地方就有特權(quán)。有特權(quán)的地方就不可避免存在尋租行為。由于政府必須承擔(dān)事業(yè)活動(dòng)的全部政治風(fēng)險(xiǎn)成本和絕大部分活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，政府部門(mén)必須從事業(yè)組織中獲得很大的利益才有可能

6、承擔(dān)事業(yè)組織的政治風(fēng)險(xiǎn)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。第二個(gè)動(dòng)因是輔助政府管理。對(duì)于繁雜的社會(huì)事物，政府沒(méi)有能力事無(wú)巨細(xì)地加以管理，但為了對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)加以控制，又需要政府的權(quán)力能伸到每個(gè)角落。在這種情況下，政府成立各個(gè)層級(jí)的行政組織，廣泛地參與到社會(huì)事務(wù)的管理之中，成本是相當(dāng)大的，也是國(guó)家財(cái)力所力不能及的。因此，讓事業(yè)組織代行政府職責(zé)，可能是一種成本較低的社會(huì)控制模式。第三個(gè)動(dòng)因大概與事業(yè)組織的軟約束有關(guān)。在政府選擇模式下，事業(yè)組織直接服務(wù)對(duì)象是政府部門(mén)，而不是社會(huì)公眾；事業(yè)單位的努力在于爭(zhēng)取更多的政府經(jīng)費(fèi)，而不是向社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，它的活動(dòng)在更大程度上受制于政府的意志。但是，由于它不是政府部門(mén)

7、，才財(cái)務(wù)、編制等許多方面有更大的彈性，出于政治上的需要，或者出于臨時(shí)安排離退休人員的需要，或者出于滿足部門(mén)利益和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益的需要，政府部門(mén)在通過(guò)調(diào)整事業(yè)單位的成立、合并、擴(kuò)張、撤消等變量就完全可以達(dá)到上述目標(biāo)。    隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由高度集中的計(jì)劃體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡，政府控制模式受到了前所未有的挑戰(zhàn)，正在逐步地被“揚(yáng)棄”。但是，代之而起的新的新的公共事業(yè)管理模式仍在探索之中。筆者認(rèn)為，社會(huì)選擇是一種更加符合歷史發(fā)展趨勢(shì)的公共事業(yè)管理方式。盡管在中國(guó)當(dāng)前的事業(yè)管理模式中，社會(huì)選擇還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，但是社會(huì)選擇的力量已經(jīng)通過(guò)各種不同的方式滲透到傳統(tǒng)的事業(yè)管理體制中來(lái)

8、。因此，作為一條客觀的發(fā)展規(guī)律，社會(huì)選擇代表了公共事業(yè)管理體制改革的基本方向。    所謂社會(huì)選擇，就是讓事業(yè)組織對(duì)社會(huì)的集體需求做出及時(shí)的反應(yīng)，社會(huì)通過(guò)自己內(nèi)在的機(jī)制為社會(huì)成員提供公共物品和服務(wù)。同時(shí)，由各種社會(huì)力量決定是否決定成立事業(yè)組織，成立什么樣的組織，以及維持多大規(guī)模的事業(yè)組織。在社會(huì)選擇的模式中，事業(yè)組織不需要找一個(gè)政府部門(mén)作為主管部門(mén)，因此政府部門(mén)不再作為主管部門(mén)，而是作為行政機(jī)關(guān)。也就是說(shuō)，事業(yè)組織與行政部門(mén)的地位是平等的，不存在管理者與被管理者的關(guān)系。行政部門(mén)可以借助事業(yè)組織實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)，但是這種關(guān)系是公平與自愿的。    作為兩

9、種不同的管理方式，政府控制與社會(huì)選擇對(duì)于事業(yè)管理體制的意義完全不同。首先，在政府控制過(guò)程中，行政部門(mén)是選擇的主體。而在社會(huì)選擇的過(guò)程中，社會(huì)是選擇的主體。前者更多地適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，而后者則適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。其次，在法律地位上，政府控制認(rèn)為事業(yè)組織都是一種為社會(huì)公益的目的而承擔(dān)著社會(huì)責(zé)任的公共組織。因此，事業(yè)組織屬于事業(yè)法人，具有獨(dú)立的法律地位。再者，兩種制度下產(chǎn)生的結(jié)果也不相同。政府控制模式下的事業(yè)組織數(shù)量少，且獨(dú)立性比較低，     而社會(huì)選擇模式下的事業(yè)組織數(shù)量多，獨(dú)立性比較高。    中國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷著一個(gè)漸進(jìn)的改革過(guò)

10、程。在這種大的改革背景下，中國(guó)的公共事業(yè)管理體制改革也注定是一個(gè)漸變的過(guò)程。社會(huì)選擇是對(duì)一種事業(yè)管理體制模式的總體描述，因此社會(huì)選擇的實(shí)現(xiàn)不是某一項(xiàng)特定政策的轉(zhuǎn)變，而是整個(gè)管理制度的漸變。在從政府控制到社會(huì)選擇的公共事業(yè)管理體制轉(zhuǎn)變中，有兩個(gè)十分重要的方面決定著這種轉(zhuǎn)變的成?。阂皇钦男袨榉绞?；二是事業(yè)組織能力的改善。政府的行為方式?jīng)Q定了事業(yè)組織的生成模式。為了實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)，政府可以采取直接與間接兩種方式管理事業(yè)組織。如果采取直接的行政管理方式，那么事業(yè)組織的生成模式就是政府控制。政府的行為目標(biāo)決定了什么樣的事業(yè)組織能夠生存與發(fā)展。如果采取間接的管理方式，那么事業(yè)組織的生成模式就是社會(huì)

11、選擇。事業(yè)組織根據(jù)社會(huì)的需要來(lái)決定是否成立新的組織。政府只是用資金、項(xiàng)目和政策來(lái)表達(dá)自己的偏好。    可見(jiàn)，事業(yè)組織的生成模式不僅同政府的行為方式有關(guān)，而且與政府的行為目標(biāo)相關(guān)。社會(huì)選擇的模式不僅要求政府對(duì)事業(yè)組織采取的管理方式，而且要求政府追求的是全體公民的總福利最大化。在政府控制模式下，政府對(duì)事業(yè)組織管理采取直接的管理方式，政府部門(mén)追求的是自身利益的最大化。    與此同時(shí)，從政府控制到社會(huì)選擇的過(guò)程也是事業(yè)組織能力不斷增強(qiáng)的過(guò)程。增強(qiáng)自身的能力上事業(yè)組織適應(yīng)社會(huì)選擇模式的需要，也是政府適應(yīng)社會(huì)選擇模式的需要。只有事業(yè)組織普遍建立起完善的監(jiān)督機(jī)制和

12、嚴(yán)格的自律機(jī)制，政府才有可能下放行政管理權(quán)，是事業(yè)組織擁有完全的獨(dú)立性。    以上兩個(gè)方面，是相輔相成的。從政府角度來(lái)看，事業(yè)組織應(yīng)該首先增強(qiáng)能力，完善自身的體制建設(shè)，然后才能談到獨(dú)立性問(wèn)題。從事業(yè)組織角度來(lái)看，政府部門(mén)應(yīng)該放棄對(duì)社會(huì)資源的高度壟斷，調(diào)整自身的行為方式，事業(yè)組織才有可能得到更好的發(fā)展。這兩方面的矛盾與沖突的解決依靠社會(huì)管理制度的重大創(chuàng)新。因?yàn)閺恼刂频缴鐣?huì)選擇本身就是一種體制的變遷。綜上所述，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)改革的不斷落實(shí)與實(shí)施，我國(guó)的公共事業(yè)管理體制也應(yīng)抓住有利時(shí)機(jī)，在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程當(dāng)中有所創(chuàng)新。公共事業(yè)管理體制是我國(guó)社會(huì)管理體制的重要組成部分，它與國(guó)家行政管理體制、企業(yè)管理體制及其他方面的管理體制是相互聯(lián)系、相互影響、相互