論工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的建立

1、論工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的建立           風(fēng)險(xiǎn)管理是人們對(duì)潛在的意外損失進(jìn)行辯識(shí)、評(píng)估、預(yù)防和控制的過程。建筑產(chǎn)品與其他產(chǎn)品相比，具有規(guī)模大、周期長、生產(chǎn)的單件性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，在實(shí)施過程中存在著許多不確定的因素，因此比一般產(chǎn)品生產(chǎn)具有更大的風(fēng)險(xiǎn)。正是因?yàn)槿绱?，國際上把建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)管理看作是項(xiàng)目管理的重要組成部分，把風(fēng)險(xiǎn)管理和目標(biāo)控制視為項(xiàng)目管理的兩大基礎(chǔ)。然而，建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)管理在我國建設(shè)領(lǐng)域仍然是薄弱環(huán)節(jié)，尚未形成有效的建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)管理體系，使得建筑工程糾紛時(shí)有發(fā)生、不斷升級(jí)。因

2、此，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理制度就顯得尤為重要。    工程風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀及存在問題    與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，中國的建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)管理尚處于起步階段。盡管早在1979年，中國人民保險(xiǎn)公司就擬定了建筑工程一切險(xiǎn)和安裝工程一切險(xiǎn)的條款及保單。但是，當(dāng)時(shí)的工程保險(xiǎn)主要是在一些利用外資或中外合資的工程項(xiàng)目上實(shí)行，國內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的投保率極低。近幾年來，隨著建筑法、擔(dān)保法、保險(xiǎn)法、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法和建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例等一系列法律、法規(guī)的相繼頒布與實(shí)施，為推行工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)。一些地方也陸續(xù)開展了工程擔(dān)

3、保和工程保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。    但從總體上看，我國的工程風(fēng)險(xiǎn)管理水平仍十分落后，工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度尚不完善，實(shí)行工程保險(xiǎn)的范圍極為有限，工程擔(dān)保更基本上處于空白狀態(tài)。分析其原因，主要有以下幾個(gè)方面：風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄、思想觀念陳舊；缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)；建筑市場(chǎng)的供求不平衡，造成施工企業(yè)鋌而走險(xiǎn)；擔(dān)保人市場(chǎng)尚未形成、保險(xiǎn)公司拓展業(yè)務(wù)能力較差；缺乏工程風(fēng)險(xiǎn)管理的中介咨詢機(jī)構(gòu)。    建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的必要性    工程風(fēng)險(xiǎn)管理作為建設(shè)領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)已引起了政府有關(guān)部門和企業(yè)的重

4、視。因此，參照國際慣例，結(jié)合我國國情，盡快建立以工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)為核心的工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度已勢(shì)在必行。    (1)建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度是深化建設(shè)體制和建筑業(yè)改革的客觀要求。    由于在風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在著管理思想、管理手段、管理方法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)的問題，所以多種法律的、行政的管理手段失控的情況時(shí)有發(fā)生。隨著建設(shè)體制改革的進(jìn)一步深化，客觀上要求必須用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段來解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問題，用經(jīng)濟(jì)手段規(guī)范建筑市場(chǎng)各方主體行為，形成經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的多種管理手段有機(jī)結(jié)合的建筑市場(chǎng)交易行為管理體系。 &#

5、160;  (2)建筑市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制改革實(shí)踐證明必須加強(qiáng)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理。    改革開放以來，隨著建設(shè)項(xiàng)目撥款改貸款、建設(shè)項(xiàng)目多元化投資、項(xiàng)目資本金制度、項(xiàng)目法人責(zé)任制、建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制等改革措施的逐步出臺(tái)，我國建設(shè)正逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)。但是，目前建筑市場(chǎng)各方主體尚不成熟，行為不規(guī)范的問題比較嚴(yán)重，如墊資墊料承包、拖欠工程款、工期拖延、業(yè)主壓級(jí)壓價(jià)、施工企業(yè)資本金不足等等。再加上我國正處于建設(shè)高峰期，建設(shè)規(guī)模大，技術(shù)復(fù)雜程度高，工程風(fēng)險(xiǎn)因素相應(yīng)日趨增大，而風(fēng)險(xiǎn)管理在建設(shè)領(lǐng)域還是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，僅處于起步階段，空白點(diǎn)多且管理水平較低，有

6、關(guān)政策措施的制定也相對(duì)滯后。因此，突出重點(diǎn)，深入研究，先易后難，積極試點(diǎn)，配套完善，采用經(jīng)濟(jì)和法律手段合理分析風(fēng)險(xiǎn)和有效調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)，逐步建立符合中國特色的工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系，已成為事關(guān)建筑市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制改革成效的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)建設(shè)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理勢(shì)在必行。    (3)建設(shè)項(xiàng)目資金支付現(xiàn)狀迫切要求推行風(fēng)險(xiǎn)管理制度。    建設(shè)工程的特點(diǎn)決定了工程施工階段技術(shù)與環(huán)境方面、經(jīng)濟(jì)方面、合同簽訂和履行方面等諸多風(fēng)險(xiǎn)因素的客觀存在。同時(shí)，在建筑市場(chǎng)長期處于買方市場(chǎng)的客觀條件下，建筑施工企業(yè)除承擔(dān)上述必然風(fēng)險(xiǎn)外，還要承擔(dān)我國

7、特殊環(huán)境和工程承包人被動(dòng)經(jīng)濟(jì)地位所帶來的各種人為風(fēng)險(xiǎn)，承受著遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)壓力。例如，當(dāng)前由于對(duì)履約擔(dān)保預(yù)付款擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保沒有明確規(guī)定，使合同條款在履行過程中遇到難題：一是由于對(duì)履約擔(dān)保沒有明確規(guī)定，發(fā)包方趁機(jī)任意索要履約保證金，以彌補(bǔ)其資金不足；二是對(duì)預(yù)付款擔(dān)保沒有明確規(guī)定，使發(fā)包人對(duì)支付工程預(yù)付款顧慮重重，擔(dān)心承包人不守信用，卷款逃生，有的甚至以此為借口要求承包人墊資墊料；三是對(duì)業(yè)主支付擔(dān)保沒有明確使發(fā)包人任意拖欠工程款，造成建筑業(yè)中的“三角債”，形成惡性循環(huán)，使施工單位效益大幅度滑坡，運(yùn)轉(zhuǎn)步履維艱，借貸無門，甚至導(dǎo)致拖欠企業(yè)職工工資，影響社會(huì)安定。  

8、60; 建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的設(shè)想    工程風(fēng)險(xiǎn)管理涵蓋的內(nèi)容很多。當(dāng)前，在中國建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的核心，是針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域中存在的突出問題(如招投標(biāo)行為不規(guī)范、合同履約率低、拖欠工程款嚴(yán)重、工程質(zhì)量安全問題突出等)，盡快建立起參照國際慣例并符合國情的工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)制度。    (1)投標(biāo)信用擔(dān)保制度。    投標(biāo)擔(dān)保是擔(dān)保人為保障投標(biāo)人正當(dāng)從事投標(biāo)活動(dòng)而做出的一種承諾。投標(biāo)信用擔(dān)保目前已在一些工程上實(shí)行，關(guān)鍵是要完善制度，規(guī)范操作。根據(jù)建筑施工企業(yè)現(xiàn)狀，當(dāng)

9、前宜采用銀行保函、擔(dān)保公司保證書和投標(biāo)保證金等方式，具體可由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定。    (2)履約信用擔(dān)保制度。    履約擔(dān)保是擔(dān)保人為保障承包人履行承包合同而做出的一種承諾。履約擔(dān)?？梢圆捎勉y行保函或擔(dān)保公司擔(dān)保書、履約保證金的方式，也可以引人承包商的同業(yè)擔(dān)保，即由實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的承包商為其他承包商提供履約擔(dān)保。對(duì)于履約擔(dān)保，如果是非業(yè)主的原因，承包商沒能履行合同義務(wù)，擔(dān)保人應(yīng)承擔(dān)其擔(dān)保責(zé)任：一是向該承包商提供資金、設(shè)備、技術(shù)援助，使其能繼續(xù)履行合同義務(wù)；二是直接接管該工程或另覓經(jīng)業(yè)主同意的其他承包商，負(fù)責(zé)

10、完成合同的剩余部分，業(yè)主只按原合同支付工程款；三是按合同約定，對(duì)業(yè)主蒙受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。    銀行保函是一種很重要的履約擔(dān)保方式，但銀行的擔(dān)保責(zé)任主要是支付賠償。作為業(yè)主，其投資目的是為了按質(zhì)如期得到工程產(chǎn)品，而不是謀求某種賠償。因此，開展同業(yè)擔(dān)保，由實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的承包商為其他承包商提供“以實(shí)際履行為擔(dān)保內(nèi)容”的履約擔(dān)保，可以更好地保證工程建設(shè)的正常進(jìn)行。它要么向被擔(dān)保的承包商提供資金、設(shè)備、技術(shù)援助，使其能繼續(xù)履行合同義務(wù)，要么直接接管該工程，負(fù)責(zé)完成合同的剩余部分。    實(shí)行履約保證金的，應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)投標(biāo)

11、法的規(guī)定執(zhí)行。招標(biāo)投標(biāo)法第46條規(guī)定：“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提供履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交”。第60條規(guī)定：“中標(biāo)人不履行與招標(biāo)人訂立的合同的，履約保證金不予以退還，給招標(biāo)人造成的損失超過履約保證金數(shù)額的，還應(yīng)當(dāng)對(duì)超過部分予以賠償”。    履約擔(dān)?？梢詫?shí)行全額擔(dān)保(合同價(jià)的100)，也可以實(shí)行分段(一般為合同價(jià)的1015)流動(dòng)擔(dān)保。對(duì)于一些大工程或特大工程，可以由若干擔(dān)保人共同擔(dān)保；擔(dān)保人應(yīng)當(dāng)按照擔(dān)保合同約定的擔(dān)保份額承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，沒有約定擔(dān)保份額的，這些擔(dān)保人承擔(dān)連帶責(zé)任，債權(quán)人可以要求其中任何一個(gè)擔(dān)保人承擔(dān)全部擔(dān)保責(zé)任，而其負(fù)有擔(dān)保全部債權(quán)實(shí)現(xiàn)的義

12、務(wù)，并在承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任后有權(quán)向債務(wù)人追償，或者要求其他承擔(dān)連帶責(zé)任的擔(dān)保人清償其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的份額。中小型工程也可以由承包商實(shí)行抵押、質(zhì)押擔(dān)保。當(dāng)前，考慮到建筑企業(yè)資本構(gòu)成現(xiàn)狀和實(shí)施經(jīng)濟(jì)的、法律的、行政的多種手段規(guī)范企業(yè)履約行為，履約保證金額度可適當(dāng)?shù)鸵恍?，以后根?jù)實(shí)施情況逐步提高直至與國際慣例接軌。    (3)預(yù)付款信用擔(dān)保制度。    預(yù)付款擔(dān)保是指業(yè)主預(yù)先支付一定數(shù)額的工程款以供承包人周轉(zhuǎn)使用，為了保證承包人將這些款項(xiàng)用于工程建設(shè)和業(yè)主的資金安全，而建立的信用擔(dān)保制度。根據(jù)建筑施工企業(yè)現(xiàn)狀，參照西方發(fā)達(dá)國家的常見

13、做法，可按下列辦法實(shí)行：承包人在取得業(yè)主提供的工程預(yù)付款時(shí)，需向業(yè)主提供與預(yù)付款額相同的銀行保函。預(yù)付款保證金按合同價(jià)的1030，并與合同確定的預(yù)付款比例相同。對(duì)承包人來說，在已定的比例區(qū)間內(nèi)，由銀行提供的保函金額越大，預(yù)付款額度可相應(yīng)增大；反之則減少。若承包人不能提供預(yù)付款保函，業(yè)主可以取消預(yù)付款。采用這種辦法，既可以有效保障業(yè)主合法權(quán)益，又可對(duì)施工企業(yè)提高資本有機(jī)構(gòu)成形成一種激勵(lì)機(jī)制，促使企業(yè)合理配置資金，立足長遠(yuǎn)，增強(qiáng)企業(yè)活力，逐步改變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，為企業(yè)更好地參與競爭奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。預(yù)付款銀行保函隨著業(yè)主按照工程進(jìn)度支付工程款并逐步扣回，預(yù)付款擔(dān)保責(zé)任隨之逐漸降低直至最終消失。 

14、;   (4)業(yè)主支付信用擔(dān)保制度。    業(yè)主支付擔(dān)保是指業(yè)主通過擔(dān)保人為其提供擔(dān)保，保證業(yè)主按照合同規(guī)定的支付條件，如期將工程款支付給承包人。如果業(yè)主不按合同支付工程款，將由擔(dān)保人代向承包人履行支付責(zé)任。業(yè)主支付擔(dān)保，實(shí)質(zhì)上是業(yè)主的履約擔(dān)保。因此，應(yīng)當(dāng)與承包商履約擔(dān)保對(duì)等實(shí)行，即業(yè)主要求承包商提供履約擔(dān)保的，也應(yīng)同時(shí)向承包商提供支付擔(dān)保。業(yè)主支付擔(dān)?？梢允倾y行保函或者是擔(dān)保公司的擔(dān)保書。    根據(jù)建設(shè)領(lǐng)域現(xiàn)狀，業(yè)主支付擔(dān)保宜采用以下辦法：業(yè)主在進(jìn)行招標(biāo)時(shí)應(yīng)出具項(xiàng)目資信證明，在正式

15、簽訂工程合同時(shí)需按合同價(jià)款提供銀行保函。其擔(dān)保責(zé)任隨著業(yè)主按照工程進(jìn)度支付工程款至工程竣工結(jié)算結(jié)清尾款，而逐漸降低直至最終消失。施工中業(yè)主因提高建筑標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大規(guī)模等需要增加工程造價(jià)，在提出設(shè)計(jì)更改時(shí)，應(yīng)提供相應(yīng)額度的補(bǔ)充銀行保函。建立業(yè)主支付信用擔(dān)保制度，對(duì)于規(guī)范建筑市場(chǎng)交易行為，有效防止業(yè)主拖欠工程款，保障工程建設(shè)的順利完成，具有重要的制約作用。    鑒于現(xiàn)實(shí)國情，業(yè)主支付擔(dān)?？煽紤]先在非政府投資的工程上推行，以房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)的項(xiàng)目、“三資”(即外資、中外合資、中外合作)頂目和私人投資的項(xiàng)目為主要對(duì)象。政府投資的工程，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行，充

16、分打足建設(shè)資金，不能任意拖欠工程款，侵害企業(yè)的利益。    (5)保修擔(dān)保制度。    在建筑法和建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例中，對(duì)工程質(zhì)量保修制度作了明確規(guī)定。為了保證保修責(zé)任的落實(shí)，應(yīng)建立工程質(zhì)量的保修擔(dān)保制度。保修擔(dān)保可采用銀行保函或擔(dān)保公司擔(dān)保書、保修保證金等方式，也可以實(shí)行承包商的同業(yè)擔(dān)保。保修擔(dān)?？梢园诼募s擔(dān)保之中，也可以作為一種獨(dú)立的擔(dān)保形式。保修擔(dān)保的期限，應(yīng)當(dāng)與法定的保修期限和合同約定的保修期限相一致。    (6)工程保險(xiǎn)制度。  

17、0; 我國已開辦建筑工程一切險(xiǎn)和安裝工程一切險(xiǎn)，建筑法第48條規(guī)定：“建筑施工企業(yè)必須為從事危險(xiǎn)作業(yè)的職工辦理意外傷害保險(xiǎn)，支付保險(xiǎn)費(fèi)”。據(jù)此，建筑職工意外傷害保險(xiǎn)應(yīng)屬強(qiáng)制性保險(xiǎn)，投保人是施工企業(yè)。同時(shí)，還應(yīng)逐步開辦勘察設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理及其他工程咨詢機(jī)構(gòu)的職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)等。    推行風(fēng)險(xiǎn)管理制度的必要條件及可行性分析    結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)情況，風(fēng)險(xiǎn)管理制度的推行涉及面廣、政策性強(qiáng)、制約因素較多，因此，為了使各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理制度順利推行，使其具有可操作性，就必須具備一定必要條件。   

18、 (1)政府支持、強(qiáng)制執(zhí)行。    推行建設(shè)工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度是運(yùn)用利益機(jī)制對(duì)建筑市場(chǎng)各方主體進(jìn)行規(guī)范和制約，形成信用機(jī)制，從而維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序的必要手段。在工業(yè)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是工程風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策中采用最多的措施，而工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的兩種常用方法。許多國家政府都把工程保險(xiǎn)的一些主要險(xiǎn)種列入了強(qiáng)制性保險(xiǎn)的范疇，并在法規(guī)中明確規(guī)定要求進(jìn)行工程擔(dān)保，在標(biāo)準(zhǔn)合同條件中也含有關(guān)于工程擔(dān)保的條款。而我國還處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初期，在建筑市場(chǎng)運(yùn)行中，各方主體均不成熟，因此，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，由建設(shè)行政主管部門運(yùn)用行政手段，采用強(qiáng)制推行的方法

19、是非常必要的。    (2)培育實(shí)力雄厚的擔(dān)保主體。    在西方發(fā)達(dá)國家，擔(dān)保主體有銀行、擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司、其它金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)團(tuán)體和個(gè)人等多種形式。而目前我國的擔(dān)保主體尚不完全，隨著(商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法、擔(dān)保法的頒布實(shí)施，培育擔(dān)保主體在法律上已具有了可行性。因此，當(dāng)前應(yīng)以銀行(特別是建設(shè)銀行)為背景，借助其遍布的網(wǎng)點(diǎn)和雄厚的資金實(shí)力拓展工程領(lǐng)域的保函業(yè)務(wù)，在試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步發(fā)展新的擔(dān)保主體，最終形成銀行、擔(dān)保公司和同業(yè)企業(yè)三足鼎立的主體格局。    (3)將業(yè)主

20、管理納入法制軌道。    目前，建筑市場(chǎng)供求不平衡狀態(tài)仍在持續(xù)，“僧多粥少”的局面使多數(shù)施工企業(yè)處于被動(dòng)之中，業(yè)主的種種不規(guī)范行為己人為地構(gòu)成了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須采取經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段相結(jié)合的方式綜合治理，大力遏制。通過推行項(xiàng)目法人責(zé)任制，將業(yè)主管理納入法制軌道，這是建立工程擔(dān)保制度的必要條件，更是加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，可以采取以下措施：對(duì)業(yè)主違規(guī)行為進(jìn)行經(jīng)常性的嚴(yán)查嚴(yán)懲，并將經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任落實(shí)到項(xiàng)目負(fù)責(zé)人頭上。嚴(yán)格執(zhí)行資信審查制度，資金必須落實(shí)到位方可批準(zhǔn)工程報(bào)建。在簽發(fā)施工許可證的同時(shí)，查驗(yàn)業(yè)主提供的支付擔(dān)保。強(qiáng)化業(yè)主支付擔(dān)保的日常監(jiān)督管理，不定期抽查業(yè)主支付擔(dān)保制度執(zhí)行情況，對(duì)弄虛作假等違規(guī)者及時(shí)查處。    (4)強(qiáng)化施工企業(yè)的信用度。    權(quán)益是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。以獲得合法權(quán)