景區(qū)經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上【景區(qū)經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)】景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)2002年以來的近半年時間里，國內(nèi)外資本與我國旅游景區(qū)進行了頻繁的接觸，取得了許多喜人的成果。國內(nèi)在關(guān)于"景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓"問題上一直存在著較大的分歧，早在1997年我國第一宗景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓案例的出現(xiàn)開始，關(guān)于"轉(zhuǎn)讓"還是"不能轉(zhuǎn)讓"的爭論就一直沒有停止過。支持轉(zhuǎn)讓的一方認(rèn)為，自然和文化遺產(chǎn)資源不開發(fā)利用就是極大的浪費，商業(yè)運作不但可以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，而區(qū)最好的開發(fā)可以帶來最好的保護。而反對的一方，則認(rèn)為，自然、文化資源不可再生，其價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了旅游帶來的經(jīng)濟收

2、入，開發(fā)一旦出現(xiàn)問題，就會帶來難以挽回的損失。目前在國家缺乏相關(guān)政策約束的條件下，開發(fā)商為謀取暴利必定會利用手中的經(jīng)營權(quán)瘋狂賺錢，很難保證資源不被破壞。其實，旅游產(chǎn)業(yè)本身所具有的開放性決定了旅游產(chǎn)業(yè)必須實行全方位開放的政策措施。在加入WTO之后，中國旅游產(chǎn)業(yè)的對外開放程度將逐步提高，旅游景區(qū)也將以委托經(jīng)營、租賃經(jīng)營、特許經(jīng)營等多種形式開展更為廣泛的對外合作，并逐步開放旅游景區(qū)市場。所以，當(dāng)前界定景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)，平息爭論，達成共識，為資本進人景區(qū)經(jīng)營鋪平道路，對于我國發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)是十分迫切和必要的。首先，應(yīng)該明確認(rèn)識景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓不是出賣景區(qū)，更不是出賣景區(qū)的所有權(quán)。景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓是在所

3、有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)三權(quán)分離的條件下，在一定時期內(nèi)將景區(qū)的開發(fā)、經(jīng)營和管理權(quán)交由獲得景區(qū)經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，它是旅游企業(yè)開展資本運營的一種手段。景區(qū)資源作為一種不可再生的特殊國有資產(chǎn)，它具有壟斷性和唯一性，是一種能夠制造商品，帶來利潤的國有資本，應(yīng)該按照資本經(jīng)營的觀點進行認(rèn)識和對待。"所謂國有資產(chǎn)的管理，應(yīng)該是資產(chǎn)價值的管理，是資本的經(jīng)營問題"。"對國有資產(chǎn)進行商品化、價值化管理，即按照資本的機制進行管理"。這種管理的中心問題就是保值、增值。旅游企業(yè)既可以自己直接經(jīng)營，也可以采取各種經(jīng)營方式和管理手段，進行產(chǎn)權(quán)的全部或部分轉(zhuǎn)讓，盤活存量，以達到優(yōu)化配置和有效經(jīng)

4、營，實現(xiàn)旅游企業(yè)資本最大限度的增值。其次，應(yīng)該明晰旅游企業(yè)的產(chǎn)權(quán)。旅游企業(yè)開展資本運營有賴于產(chǎn)權(quán)的買賣和轉(zhuǎn)讓，需要產(chǎn)權(quán)的商品化。產(chǎn)權(quán)作為商品用于市場交易，其實質(zhì)是企業(yè)財產(chǎn)所有權(quán)或資本所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。企業(yè)財產(chǎn)制度的安排、產(chǎn)權(quán)關(guān)系是否明確，將直接影響到企業(yè)能否獨立地運用和處置自己的資產(chǎn)。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，產(chǎn)權(quán)界區(qū)模糊不清，缺乏人格化的所有者主體，產(chǎn)權(quán)的流動和轉(zhuǎn)讓就會遇到重重阻礙。產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)的所有權(quán)和與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)。它首先是財產(chǎn)所有權(quán)，是所有權(quán)人對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。顯然，我國的景區(qū)資源屬于國家所有，它是一種國有資產(chǎn)。其次，產(chǎn)權(quán)也是與財產(chǎn)權(quán)所有權(quán)相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)，包括經(jīng)營權(quán)

5、、使用權(quán)和處置權(quán)等權(quán)利。不言而喻，我國各旅游企業(yè)對景區(qū)擁有的正是這種權(quán)利一一景區(qū)的財產(chǎn)權(quán)。旅游企業(yè)作為景區(qū)財產(chǎn)權(quán)的擁有者，代表國家對景區(qū)進行管理，在國家政府的有效監(jiān)督下，它有自主選擇經(jīng)營方式的權(quán)利，有權(quán)開展資本運營，根據(jù)市場條件的變化及時調(diào)整自己的經(jīng)營策略，優(yōu)化配置企業(yè)的資本資產(chǎn)，從而通過有效的市場運營，實現(xiàn)景區(qū)這種國有資產(chǎn)的保值增值。為此，應(yīng)當(dāng)給予旅游企業(yè)充分的自主決策權(quán)(考慮到景區(qū)資源的特殊性，因此不能是完全的自主權(quán))，包括資本籌集的自主權(quán)、資本收益分配的自主權(quán)和剩余支配權(quán)。第三，應(yīng)該認(rèn)清景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于產(chǎn)權(quán)資本運營的哪一層次問題。在這里，我們首先要明確的是景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓屬于資本交易而

6、非產(chǎn)權(quán)交易的范疇。因為資本運營的權(quán)利依據(jù)來自干法人財產(chǎn)權(quán)，交易的主體是企業(yè)交易的對象為企業(yè)的實體資本，而產(chǎn)權(quán)交易的權(quán)利依據(jù)來自于所有權(quán)，交易主體是國家授權(quán)的機構(gòu)或部門，交易的對象是企業(yè)產(chǎn)權(quán)。從政策上講，資本交易無須政府的審批，交易收入屬于企業(yè)的變現(xiàn)收入，由企業(yè)收取2而產(chǎn)權(quán)交易須經(jīng)政府審批，交易收入屬于國家變現(xiàn)收入，由政府收取。很明顯，景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓是隸屬前者的。但必須說明的是，在無監(jiān)督的情況下，資本交易會轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)交易，即企業(yè)會以資本交易之名行產(chǎn)權(quán)交易之實，既來增加企業(yè)資本也未減少企業(yè)資本，而是沖減了國家作為所有者的權(quán)益。因此，對資本交易進行監(jiān)督是必要的，這也是我們?yōu)槭裁丛谇懊嬉辉購娬{(diào)景區(qū)經(jīng)

7、營權(quán)的轉(zhuǎn)讓須在國家的有效監(jiān)督下進行的原因。但是，這并不表明景區(qū)經(jīng)營權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，相反，它說明景區(qū)經(jīng)營權(quán)是能夠轉(zhuǎn)讓的，而后界定景區(qū)經(jīng)營權(quán)屬于資本經(jīng)營的哪一層次就比較容易了。資本經(jīng)營分為實物資本經(jīng)營、金融資本經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)資本經(jīng)營。其中，產(chǎn)權(quán)資本經(jīng)營又分為三類：一是產(chǎn)權(quán)資本的整體交易，企業(yè)所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，生產(chǎn)要素整體流出，產(chǎn)權(quán)價格一次性付清。二是企業(yè)產(chǎn)權(quán)分割交易，把企業(yè)的產(chǎn)權(quán)分割為所有權(quán)、占有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分別進行交易，從而實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移。產(chǎn)權(quán)的分割并不是指產(chǎn)權(quán)實體的分割，而是產(chǎn)權(quán)權(quán)能的分割。三是企業(yè)產(chǎn)權(quán)分期交易，在企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的條件下，企業(yè)經(jīng)營權(quán)在一定時期內(nèi)進行有償轉(zhuǎn)讓。企業(yè)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓是分期

8、轉(zhuǎn)讓，而非一次性轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓的期限由交易雙方簽約決定，企業(yè)經(jīng)營權(quán)的交易采用合同的形式規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，主要有承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等形式。目前，我國景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓都是在堅持所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)三權(quán)分離下石景區(qū)的經(jīng)營權(quán)剝離出來進行招商、合作開發(fā)的，開發(fā)企業(yè)在一定年限內(nèi)擁有景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營權(quán)。這是產(chǎn)權(quán)資本運營的一種形式，也是我國旅游企業(yè)從上市這一狹窄道路中開辟出來的一條更加符合我國旅游資源開發(fā)和利用的新路。景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓我國景點景區(qū)經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)分離肯定是大勢所趨, 這也是許多國家旅游發(fā)展中的成功經(jīng)驗, 但是否應(yīng)該將經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)同時交由企業(yè)或民營資本卻值得商榷，筆者通過大量的實踐調(diào)查，將其S

9、WOT分析如下：1.優(yōu)勢(1)成熟的資本市場為景點景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓后未來的完全市場運作提供了先決條件。改革開放20年，中國的市場經(jīng)濟建設(shè)進入了相對成熟階段，國有資本和民營資本的比率也發(fā)生了很大改變，私營資本市場日趨活躍或壯大，加上我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和各個行業(yè)間的利潤比差也越來越小，民營資本紛紛把目光投向可獲得比較豐厚回報的景點景區(qū)建設(shè)經(jīng)營，使得資本尤其是民營資本相對集聚在旅游行業(yè)。(2)先進能動的經(jīng)營管理模式，為景區(qū)資源后現(xiàn)代優(yōu)化和管理造就先進的管理和經(jīng)營理念。我國的民營資本是在國有資本和公有制基礎(chǔ)上的夾縫發(fā)展壯起來的，先天的靈活和后天的韌性使得他們高度適應(yīng)具有中國特的市場經(jīng)濟建設(shè)，他們進軍

10、旅游行業(yè)從某種意義上就是先進理念或管理模式進軍該領(lǐng)域的代名詞，這為景區(qū)的長遠(yuǎn)建設(shè)進行了“智力”投資。(3)景區(qū)的轉(zhuǎn)讓使現(xiàn)有旅游資源的得到盤活以及激活潛在資源。豐厚的民營資本進入景點景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營行列，追求利潤最大化的終極本能使得企業(yè)會盤活或激活所有的旅游資源，徹底進行資本運作。2.弱勢(1)景點景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓無經(jīng)驗可循。我國旅游景點景區(qū)建設(shè)開發(fā)和管理還處于摸索階段,國外也沒有經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓的先例 而且單就經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓來講與國外景點景區(qū)的經(jīng)營管理尚有較大差距。尤其是在旅游業(yè)的資本運作方面,對景點景區(qū)資本經(jīng)營更是無經(jīng)驗可循。無經(jīng)驗意味著風(fēng)險,如何規(guī)避風(fēng)險又是一個新的挑戰(zhàn)。(2)景點景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體

11、轉(zhuǎn)讓缺乏法律保障和理論研究依據(jù)。在景點景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓的具體實踐中，無論是轉(zhuǎn)讓的景區(qū)抑或是受讓方的企業(yè)或民營資本，在整個的運作體系當(dāng)中都缺乏具體的法律依據(jù)和保障體系，而且我國旅游經(jīng)濟界對于景區(qū)建設(shè)和運作的理論研究也相對滯后，沒有系統(tǒng)的理論依據(jù)。3.機遇(1)經(jīng)濟領(lǐng)域積極的新生現(xiàn)象，國家杠桿部門會進行政策扶持。景點景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓在我國旅游經(jīng)濟活動中屬于新生事物，在國家大力發(fā)展旅游業(yè)的前提下，各級各部門及相關(guān)的杠桿機構(gòu)體系會對這種經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的新生現(xiàn)象給予一定的政策扶持和傾斜。(2)資本在景點景區(qū)的全面運作，會帶動地方經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展，創(chuàng)造較多的就業(yè)機會。4. 威脅(1)在管理機構(gòu)管理職能缺失、監(jiān)

12、督弱化的情況下，由企業(yè)盈利欲望而引起的資源、環(huán)境保護的矛盾威脅。我國的景點景區(qū), 自然資源和歷史文化資源是密切結(jié)合、高度融合的, 具有極高的價值, 是中華民族文化的結(jié)晶，大多都是不可再生資源。因此, 對景點景區(qū)的管理,應(yīng)該是保護第一，開發(fā)利用其次。然而，企業(yè)投資于景區(qū)經(jīng)營, 其更多是考慮該項投資帶給它的回報是多少, 這必然要求以最小的投入獲取最大的利潤。在利益的驅(qū)動下, 就有不可避免地出現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源的情況, 人為縮短資源生命周期，其損失后期將難以估量。如屬于世界自然遺產(chǎn)的武源國家風(fēng)景區(qū)里架電梯、開索道、拆建筑又重建等活動反復(fù)出現(xiàn)，被聯(lián)合國教科文組織亮出黃牌就是顯著一例。(2)我國試行的

13、景點景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓通常時間為4050年，時間相對較長，在資本化運作后國有資產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p耗和流失的威脅。(3)根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定, 無論是市級、省級、國家級景點景區(qū)和世界自然文化遺產(chǎn)地的風(fēng)景名勝資源的所有權(quán)歸國家所有。作為國有資產(chǎn)的一部分,景點景區(qū)的物質(zhì)和非物質(zhì)資源、民俗和各種文化形態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)、生態(tài)資源等有形、無形價值在景點景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離時, 怎樣在資本運作過后確保景區(qū)資本仍穩(wěn)步增值而不至于過損或流失成了景點景區(qū)轉(zhuǎn)讓實踐和研究的關(guān)鍵。(4)風(fēng)景名勝的經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓，各企業(yè)為了自己的利益，難免會形成各自為政的局面，影響旅游經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)動性，在一定程度上也影響區(qū)域旅游經(jīng)濟的發(fā)展。

14、【景區(qū)經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)】景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓風(fēng)起潮涌的深層原因一是旅游業(yè)巨大的發(fā)展前景，無煙工業(yè)的巨額近、中、遠(yuǎn)期經(jīng)濟利益，以及資源的再利用性，是資本市場發(fā)起沖擊的主要目標(biāo)，投資風(fēng)景名勝區(qū)成為它們的首選。二是各景區(qū)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)歸屬不清，景區(qū)缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃和管理，景區(qū)的設(shè)備設(shè)施落后，經(jīng)營的方式老化，根本不能滿足迅速發(fā)展的旅游形勢需要，以至很多的景點景區(qū)一直就處于養(yǎng)在深閨人不識的尷尬局面，嚴(yán)重的浪費旅游資源。三是地方政府和景點景區(qū)的管理者們急功近利，追求短期效益，忽視作為人類文明和自然遺存的旅游資源的文化性和不可再生性，將其轉(zhuǎn)讓給國企或民營資本去開發(fā)利用，以期望在最短的時間形成經(jīng)濟效益小

15、環(huán)境，堆疊政績和樹立形象工程。    四是現(xiàn)有的景點景區(qū)管理模式落后，國有資本投入少，民營成份大，有的甚至是自籌資金，景區(qū)資源持續(xù)綜合開發(fā)的后續(xù)乏力。地方和景區(qū)的管理部門缺乏戰(zhàn)略眼光，不放過任何一個可以讓風(fēng)景名勝變現(xiàn)的機會的。因此，招商引資，借雞下蛋等等方式無所不用及至，從市場的角度講，這不失是一種解決景區(qū)建設(shè)資金短缺問題的好方法，這也是許多著名的風(fēng)景區(qū)忍痛轉(zhuǎn)讓的一個最主要的原因之一。五是我國現(xiàn)有的與風(fēng)景名勝有關(guān)的法律界定不清，對文化性極強的旅游資源的開發(fā)、規(guī)劃、利用及.進行市場運作等方面都缺乏詳盡的規(guī)范，這也給無孔不入的資本市場提供了可乘之機?！揪皡^(qū)經(jīng)營權(quán)和管理

16、權(quán)】解決景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓問題的措施第一，科學(xué)評估資源的價值，通過各種途徑防治治國資流失。確定景區(qū)資源的價值，客觀上要綜合景區(qū)的資源屬性和級別、資源的市場需求、景區(qū)現(xiàn)有收入、前期已投入的資產(chǎn)價值及經(jīng)營權(quán)出讓年限等;主觀上要組織專門的資產(chǎn)評估小組，其成員須包括與旅游領(lǐng)域?qū)＜摇⒏飨嚓P(guān)行政管理機構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表等共同來科學(xué)評估景區(qū)資源的價值及經(jīng)營權(quán)出讓的額度。不能認(rèn)為無形資產(chǎn)很難做出科學(xué)客觀的估計，就任意作價出讓。防治國資流失，方法如下：在轉(zhuǎn)讓合同的撰寫上要做到盡可能的具體、細(xì)致;盡量避免錯誤、籠統(tǒng)和粗糙;受讓方要交納保證金，對無形資產(chǎn)和不可再生資源要有抵押或擔(dān)保，責(zé)令受讓者對景區(qū)重要資源投保，在合同上

17、明確其一旦違約的高額賠償經(jīng)費。第二，盡快出臺針對性的法律法規(guī)，規(guī)范景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓程序及方式。目前景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓處于無法可依、監(jiān)管混亂的狀態(tài)，出臺針對性的法律十分迫切。對于規(guī)范經(jīng)營權(quán)出讓的程序及方式：首先要成立專門的景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的機構(gòu)，負(fù)責(zé)收集和發(fā)布消息、組織景區(qū)資源評估、組織拍賣會、監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營行為;其次要認(rèn)真評定受讓企業(yè)的資質(zhì)。在確定經(jīng)營者的資格時，要通過旅游有關(guān)的各界專業(yè)人士、銀行、當(dāng)?shù)鼐用竦染C合評審，確認(rèn)其經(jīng)濟實力、資信情況、管理水平、建設(shè)和維護景區(qū)原有生態(tài)和文化環(huán)境的能力，進行慎重而有條件的轉(zhuǎn)讓。再次，考慮景區(qū)的生命周期、企業(yè)的生命周期及管理的延續(xù)性的前提下，適度延長出讓年限。簽約

18、期較長無形中促使企業(yè)考慮短期收益與資源可持續(xù)利用的關(guān)系。只注重眼前利益，破壞景區(qū)環(huán)境的潛在后果也將由其承擔(dān)，因此民營企業(yè)必然考慮資源的承載力及旅游活動對景區(qū)環(huán)境的長期影響。另外，要盡快統(tǒng)一出讓的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格采取公開招標(biāo)等公平競爭性手段出讓，嚴(yán)禁暗箱操作，堅決杜絕“尋租行為”。第三，強化規(guī)劃管理，定期對環(huán)境進行評估。將有資格的規(guī)劃單位存檔，審核部門須嚴(yán)把審批關(guān)，經(jīng)審批的規(guī)劃方案要嚴(yán)格執(zhí)行，若確須變動，須將改動后的規(guī)劃申報審批后實施。對出讓經(jīng)營權(quán)的景區(qū)要定期組織專家對景區(qū)環(huán)境進行評價，強化經(jīng)營者的環(huán)保意識，督促其采取措施，盡力減少開發(fā)經(jīng)營對環(huán)境的負(fù)面影響，同時增加保護資源的資金投入，對不合格的受讓者

19、采取警告、罰款、收回經(jīng)營權(quán)等各種方式嚴(yán)肅處理。第四，強化行政部門監(jiān)管職能。首先要建立政府對經(jīng)營者的約束和監(jiān)管機制，使各方不能私自擴大利益范圍或規(guī)避責(zé)任。其次政府要找準(zhǔn)自己的位置和角色：(1)完善規(guī)章制度。景區(qū)的工作要做到有法可依、有章可循，必須具體規(guī)定景區(qū)經(jīng)營各事宜，這就需要政府強化監(jiān)督機制，充分發(fā)揮社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。對任何違反規(guī)定的企業(yè)給予相應(yīng)的處罰。(2)負(fù)責(zé)完善景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。景區(qū)的道路、水電系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃一致，政府要出面協(xié)調(diào)與規(guī)劃。(3)發(fā)布旅游市場信息。旅游市場存在著嚴(yán)重的信息不對稱，存在經(jīng)營者損害旅游者利益和違法行為。政府要加強旅游信息的收集和發(fā)布工作，協(xié)調(diào)社會各界創(chuàng)造有利于景