4、淺析稅收執(zhí)法風(fēng)險的成因與防范

1、淺析稅收執(zhí)法風(fēng)險的成因與防范一、 淺議稅收執(zhí)法風(fēng)險的成因與防范概述（一） 稅收執(zhí)法風(fēng)險的概述稅收執(zhí)法風(fēng)險,目前尚無明確的定義。綜合來說,狹義上的稅收執(zhí)法風(fēng)險,即具備執(zhí)法資格的稅務(wù)人員按照法律、法規(guī)執(zhí)行法律、法規(guī)所賦予的權(quán)力或履行職責(zé)的過程中,存在有未按照或未完全按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章要求的行為執(zhí)法或履行職責(zé),侵犯、損害了國家和人民群眾的利益,給國家和人民群眾造成一定的物質(zhì)或精神上的損失以及應(yīng)履行而未履行職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。 稅收執(zhí)法是行政執(zhí)法的一部分。其實質(zhì)是稅收行政主體實施行政行為要有法律根據(jù),是執(zhí)行法律(人民的意志)而不是執(zhí)行行政長官的意志,是受法律規(guī)范、制約而不是任意所為。其含義是稅收

2、執(zhí)法是執(zhí)行法律,而不是創(chuàng)制法律;稅收執(zhí)法是依法辦事,而不是和不能唯長官意志是從。因此,稅收行政人員在行政執(zhí)法過程中執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險必然存在,而且它不是不可抗力的,它是完全既可以預(yù)測,又可以防范和避免的,稅收執(zhí)法風(fēng)險是稅收法治化的必然。（二）稅收執(zhí)法風(fēng)險的成因（1）稅收執(zhí)法的法律依據(jù)不完備，給執(zhí)法帶來風(fēng)險 1.稅收法律級次偏低，權(quán)威性較差我國立法法規(guī)定，稅收立法權(quán)不屬于法律絕對保留的事項。也就是說，國家立法機關(guān)雖然擁有專屬的立法權(quán)，但在特定情況下可以授權(quán)行政機關(guān)立法。 目前由全國人大或其常委會制定的稅法只有三部（企業(yè)所得稅法、個人所得稅法、稅收征管法），其余均為國務(wù)院制定的行政法規(guī)及其主管部門財政部

3、或國家稅務(wù)總局制定的規(guī)章等，法律級次較低，權(quán)威性差。而且政府既是稅法的制定者，又是稅法的執(zhí)行者，政府權(quán)力在稅收領(lǐng)域過度行使，必然導(dǎo)致稅收立法程序簡單、稅收法律變換頻繁、稅收執(zhí)法規(guī)范性較差等問題，不能有效指導(dǎo)稅收征管活動。有些方面由于法規(guī)沒有具體而明確的規(guī)定，致使稅務(wù)機關(guān)在行使征稅權(quán)時的自由裁量權(quán)過大，濫用自由裁量權(quán)時有發(fā)生。這違背了稅收的法定主義原則，也加大了執(zhí)法風(fēng)險。 2.稅收程序法有些規(guī)定過于原則，不利于操作征管法沒有規(guī)定對扣押、查封的商品、貨物或其他財產(chǎn)進(jìn)行變價處理的期限。若稅務(wù)機關(guān)不及時進(jìn)行變價處理，導(dǎo)致上述財產(chǎn)價值下跌，不足以抵繳稅款，由此造成的稅款缺口如由納稅人承擔(dān)，顯然會引起爭議

4、，稅務(wù)機關(guān)不可避免地要承擔(dān)由此造成的執(zhí)法風(fēng)險。 （2）稅收計劃管理體制誘發(fā)執(zhí)法風(fēng)險稅收計劃多年來都是按照上年稅收完成數(shù)和計劃年度預(yù)計的經(jīng)濟增長速度來制定，由上級稅務(wù)局和當(dāng)?shù)卣谀瓿醮_定，層層下達(dá)執(zhí)行。各級稅務(wù)機關(guān)堅持“以組織收入為中心”，追求的是完成稅收任務(wù)，向上級和當(dāng)?shù)卣簧弦环轁M意的答卷。 在這種管理體制下，剛性的任務(wù)指標(biāo)弱化了剛性的稅收執(zhí)法，實質(zhì)上形成對法律尊嚴(yán)的自我踐踏。同時，大面積的超常征收掩蓋了稅制的運行質(zhì)量和真實的稅收負(fù)擔(dān)程度，導(dǎo)致國家預(yù)決算失真，組織收入工作的秩序被打亂，在不利于宏觀調(diào)控的同時，稅收執(zhí)法中的不確定性也大量增加。這種不確定性主要表現(xiàn)為各種主客觀因素造成的稅務(wù)執(zhí)

5、法作為與不作為，危及國家稅收利益及納稅人權(quán)利。 在實際工作中，稅務(wù)機關(guān)為了完成稅收任務(wù)，幾乎可以說是用盡各種手段，虛收、預(yù)收、濫收、混稅種、混入庫級次、空轉(zhuǎn)、引稅、賣稅、收過頭稅、寅吃卯糧等等，不一而足。倘若任務(wù)完成了，又有稅不收，還美其名曰稅收調(diào)節(jié)。從執(zhí)法者角度看，更主要的是自身承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險。 （3）稅務(wù)執(zhí)法人員素質(zhì)不高 在稅收執(zhí)法過程中，依法行政是關(guān)鍵，執(zhí)法人員素質(zhì)不高將直接導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險發(fā)生。而在現(xiàn)階段，稅收執(zhí)法人員的素質(zhì)不容樂觀。 1.執(zhí)法風(fēng)險意識亟需加強 由于稅收執(zhí)法機關(guān)作為執(zhí)法者兼管理者的強勢地位客觀存在，一些納稅人不愿和稅收執(zhí)法人員“較真”，使執(zhí)法人員沒有切實感受到稅收執(zhí)法風(fēng)

6、險的壓力，一定程度上還存在“權(quán)治”思想。 2.執(zhí)法業(yè)務(wù)水平有待提高 影響業(yè)務(wù)水平的因素有兩個：執(zhí)法人員自身水平的高低和執(zhí)法的難易程度。目前，稅務(wù)人員水平參差不齊，整體素質(zhì)不高，綜合性管理人才和高級專業(yè)人才尤其欠缺。人員自身水平不高，直接制約著業(yè)務(wù)水平的提升。同時，由于稅收執(zhí)法的依據(jù)散見于復(fù)雜的稅收實體法和程序法中，行政規(guī)范性文件大量存在并不斷修訂更新，稅收執(zhí)法人員難以全面、準(zhǔn)確把握，規(guī)范執(zhí)法難度較大，以致執(zhí)法業(yè)務(wù)水平受到影響。 3.執(zhí)法道德水平需要進(jìn)一步提高 有的人員工作態(tài)度不認(rèn)真，草率行事；有的執(zhí)法人員法治意識淡薄，濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，以權(quán)代法，出現(xiàn)瀆職行為或腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了稅法尊嚴(yán)，無

7、法保證稅收公平、公正、正確，從而埋下風(fēng)險隱患。 （4）外部環(huán)境存在諸多不和諧因素1.稅收執(zhí)法受到地方政府的干涉有些地方基層政府由于地方利益驅(qū)動（如為了招商引資、搞活地方經(jīng)濟等），私自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，干預(yù)稅收執(zhí)法。 2.稅收立法與我國法律體系之間不協(xié)調(diào) 稅法與其他法律法規(guī)的銜接不通暢，造成相關(guān)部門協(xié)稅護稅意識不強，影響了稅收法的實施效力，容易形成執(zhí)法風(fēng)險。（三） 稅收執(zhí)法風(fēng)險防范的必要性防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險的意義就在于保障稅收執(zhí)法部門有一個安全的稅收執(zhí)法環(huán)境,起到穩(wěn)定隊伍,增強凝聚力,提高戰(zhàn)斗力的目的,從而促進(jìn)稅收工作效率,更好地維護稅法的尊嚴(yán)。防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險的意義主要應(yīng)有以下幾

8、個方面。 1.維護稅收執(zhí)法人員的切身利益。如果稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法安全得不到應(yīng)有的保障,今天這個受到紀(jì)律處分,明天那個受到法律制裁,將嚴(yán)重影響稅收執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定,不利于各項稅收工作的開展。2.樹立稅收執(zhí)法機關(guān)的良好形象。如果我們的稅收執(zhí)法人員能夠時刻保持執(zhí)法風(fēng)險意識,做到正確執(zhí)法,文明執(zhí)法,同時做好稅收服務(wù),努力化解征納矛盾,不僅能夠降低執(zhí)法風(fēng)險,而且能夠很好地樹立自身以及整個稅收執(zhí)法隊伍的形象。3. 確保稅收征管質(zhì)量和稅收收入。如果稅收執(zhí)法人員能夠始終保持執(zhí)法風(fēng)險意識,就能確保政令暢通,使各項稅收方針政策及規(guī)章制度得到很好地落實,提高執(zhí)法人員的工作責(zé)任心,克服麻痹心理,確保盡職盡責(zé),應(yīng)收盡收。

9、二、 稅收執(zhí)法風(fēng)險防范的基本思路（一）建立健全稅收法律體系，保證稅收執(zhí)法依據(jù)的可靠性 1.規(guī)范稅收立法，建立符合國情的稅收立法框架 協(xié)調(diào)完備的稅收立法是依法治稅之本，它不但決定稅法的形式，也決定稅法的本質(zhì)。要以立法法為依據(jù)，借鑒國外立法的有益經(jīng)驗，完善稅收立法，建立以稅收基本法為主導(dǎo)、稅收實體法和程序法并重的立法框架，解決稅收實體法法律級次偏低的問題。 2.增強立法的系統(tǒng)化和規(guī)范化 提高稅收立法質(zhì)量，增強系統(tǒng)性；法規(guī)明確具體，強化可操作性，并且注意法規(guī)之間的相互銜接。 （二）完善稅收計劃管理體制 科學(xué)組織稅收計劃管理，建立科學(xué)的稅收指標(biāo)考核體系。 首先，必須深化對稅收與經(jīng)濟相互關(guān)系的認(rèn)識，做好

10、經(jīng)濟稅源調(diào)查與分析，制定合理的稅收計劃。其次，在稅收計劃管理工作中強化比例原則，并運用法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等相關(guān)理論對其進(jìn)行科學(xué)量化。其中，比例原則又稱“過度禁止原則”，是指執(zhí)法主體在行使權(quán)力時，要在保護與平衡的意義上，斟酌國家與公民利益的失衡度。如果稅收計劃易使稅收執(zhí)法對納稅人造成超過征稅目的價值的侵害，則應(yīng)重新審視稅收計劃和稅收指標(biāo)考核體系。 （三）提高稅收執(zhí)法人員素質(zhì) 1.樹立正確的執(zhí)法理念 在治稅觀念上，從“收入導(dǎo)向型”向“法治導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變；從治稅方法上，從“整治”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。堅持法律至上，克服僥幸和麻痹心理，正確處理合法行政與合理行政，自覺規(guī)范和約束自己的執(zhí)法行為。 2.強化專業(yè)知識學(xué)習(xí)

11、 稅務(wù)人員應(yīng)不斷提高業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平，避免因執(zhí)法不規(guī)范、不到位或越權(quán)執(zhí)法給稅收征管工作帶來不良后果。同時應(yīng)強化執(zhí)法過錯追究及對違規(guī)、違紀(jì)、違法行為相關(guān)處理規(guī)定的學(xué)習(xí)，糾正重權(quán)力輕責(zé)任、重實體輕程序的傾向，以稅收人員的高素質(zhì)確保稅收執(zhí)法的高質(zhì)量，控制和防范執(zhí)法風(fēng)險。 3.建立健全監(jiān)督制約機制 建立規(guī)范的、相互制約的執(zhí)法運行機制，規(guī)范稅收執(zhí)法行為，以減少、杜絕稅收執(zhí)法風(fēng)險行為的發(fā)生；稅收執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部要建立比較完善的管理制度，并落到實處，防微杜漸。在日常執(zhí)法工作中，從定崗定責(zé)、設(shè)計工作流程入手，對執(zhí)法崗位實施有效的責(zé)任考核，強化日常稅收執(zhí)法監(jiān)督，從而降低執(zhí)法中的風(fēng)險和不確定性。 （四）優(yōu)化稅收執(zhí)法

12、環(huán)境，建立社會綜合治稅體系 加強稅收宣傳，力求取得社會各界對稅收執(zhí)法工作的理解與支持，減少稅收公正執(zhí)法中的干擾和阻力。完善稅收執(zhí)法部門協(xié)助機制，協(xié)調(diào)稅務(wù)部門同各級政府的行動。這也是平衡稅收執(zhí)法中多方利益關(guān)系，取得稅收博弈各方共贏的關(guān)鍵。 三、 稅收執(zhí)法風(fēng)險防范完善方法從納稅人整體來看，納稅人繳納了稅款必然要求政府提供同等數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品，包括基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、國防等諸多領(lǐng)域。否則，政府的合法性將從根本上講，政府和納稅人之間不是零和博弈，政府獲取的稅收未必就是納稅人的損失。政府部門稅收風(fēng)險的化解，有利于國家財政實力的鞏固、公共產(chǎn)品質(zhì)量的提高和納稅人市場環(huán)境的優(yōu)化，從而最

13、終有利于降低廣大微觀經(jīng)濟主體的納稅風(fēng)險。 （一）建立納稅服務(wù)機制發(fā)達(dá)國家稅收流失率之所以比較低，除了稅收征管體制比較健全之外，還在于他們對納稅人的服務(wù)意識比較強，稅務(wù)征管部門將良好的納稅服務(wù)看作是搞好稅收征管工作的基礎(chǔ)。良好的納稅服務(wù)，一是有助于納稅人準(zhǔn)確理解稅法，從而避免納稅人無意識的稅款流失；二是為納稅人盡量提供納稅便利，降低納稅人的納稅成本，自然提高了納稅遵從度；三是維護納稅人的權(quán)利，充分尊重納稅人，以消除其抵觸情緒。 近年來稅務(wù)機關(guān)在保護納稅人合法權(quán)益方面做了大量工作，也取得了一些成效，但還不同程度地存在著不當(dāng)行為：一是對納稅人的參與權(quán)、知情權(quán)缺乏充分尊重，稅務(wù)機關(guān)解答納稅人的咨詢還欠

14、缺及時和準(zhǔn)確。目前在基層征收中還普遍存在稅務(wù)機關(guān)對納稅人的隱瞞欺騙行為，比如納稅的起征點、所得稅的免稅扣除額和扣除項目都不告知納稅人。二是回避權(quán)未能得到很好的落實。三是侵犯納稅人的信賴?yán)姹Ｗo權(quán)。比如，對納稅人的同一行為，主管稅務(wù)機關(guān)和稽查部門往往意見不一，相互矛盾，使納稅人無所適從；對于下級稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法行為，上級稅務(wù)機關(guān)在檢查工作時，往往以糾正錯誤為名進(jìn)行“秋后算賬”，讓納稅人感到稅務(wù)機關(guān)出爾反爾，這既損害了納稅人的信賴?yán)?，又影響了稅?wù)機關(guān)的誠信執(zhí)法形象。 （二）切實提高稅款使用效率 稅收從其經(jīng)濟本質(zhì)來講是一種社會再分配。從法經(jīng)濟學(xué)的視角來看，稅收執(zhí)法的價值取向不僅應(yīng)包含公平正義，同時也應(yīng)強調(diào)效益，體現(xiàn)之一便是稅款的使用效率。 在政府稅收汲取能力既定的情況下，稅款的使用效率將直接或間接影響納稅人的納稅行為，影響未來稅基的變化，從而影響未來政府收入的汲取情況。因為稅款使用效率的高低直