森林分類經(jīng)營管理體制問題的思考(一)

1、森林分類經(jīng)營管理體制問題的思考(一)    摘要：分析了實施森林分類經(jīng)營中有關政策和管理體制問題,主要有公益林補償政策和標準尚未出臺;分類經(jīng)營管理體制尚不完善等等并對此提出對策和建議。關鍵詞：森林分類經(jīng)營 政策 補償機制生態(tài)環(huán)境建設是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎,要實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,必須有完備的生態(tài)體系作保障。隨著新形勢下林業(yè)工作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路調整,建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,已成為我國林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標和任務。森林分類經(jīng)營改革是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎工作。分類經(jīng)營是我國林業(yè)20世紀末和2

2、1世紀改革的主題。分類經(jīng)營能否順利地實施和推行下去,關系到我國林業(yè)發(fā)展的前途和命運。關系到林業(yè)市場經(jīng)濟體制的建立和林業(yè)生態(tài)功能的良好發(fā)揮,關系到建立比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和比較完備的林業(yè)生態(tài)體系,關系到林業(yè)的兩個根本性轉變。所以分類經(jīng)營具有重大的理論研究價值和重大的實踐意義。一、森林分類經(jīng)營理論及在我國的實踐概況所謂森林分類經(jīng)營(Classified forest management),又稱為“森林多效益主導利用經(jīng)營 ,即以發(fā)揮某一林種某一效益為主,兼顧其它方面效益的經(jīng)營模式。它是在社會主義市場經(jīng)濟體制下,根據(jù)社會對林業(yè)生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的兩大要求,按照對森林多種功能主導利用的不同和森林發(fā)揮

3、兩種功能所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”的商品屬性和非商品屬性的不同,相應的把森林劃分為公益林和商品林,并按各自特點和規(guī)律運營的一種新型的林業(yè)經(jīng)營體制和發(fā)展模式 。森林分類經(jīng)營并不是近年才提出來的,在18世紀形成的森林經(jīng)營管理(森林經(jīng)理)理論中就有組織森林分類經(jīng)營的理論與實踐。例如,在地域上把相互連接的、具有相同經(jīng)營方向的塊劃分為森林經(jīng)營區(qū),與此同時,把地域上不相連接,但在森林經(jīng)營目的、經(jīng)營周期、森林經(jīng)營方式上相同的小班組織成森林經(jīng)營類型比如用材、防護、水源涵養(yǎng)、特種目的的森林經(jīng)營類型合并建立起相應的森林經(jīng)營體系,甚至直接以小班作為經(jīng)營類型,這就是典型的分類經(jīng)營。問題是傳統(tǒng)的這種分類經(jīng)營有以下的缺點:第一,突

4、出了木材的利用忽略了其它各種效益;第二,只強調了經(jīng)營的生物學和技術方面,忽略了經(jīng)營的社會經(jīng)濟方面和林政管理方面;第三,只從自然和生物物理方面,而沒有從事理和人理的互為儲存關系考慮;第四,也是一個很重要的方面,體現(xiàn)為就林論林,沒有與其它各部門、行業(yè)有機地結合,因而沒有跳出行業(yè)的局限。關于森林分類經(jīng)營問題,國際上對其方式和目的要求,存在著兩種不同看法。一種是在一定地域上,劃塊分類經(jīng)營利用根據(jù)森林的主要功能劃分為用材、防護、游憩、放牧等,發(fā)揮各自功能。國外稱之為“鄰接式多元化利用”。另外一種經(jīng)營模式就是在一塊森林中同時產(chǎn)生多種多樣的產(chǎn)品和提供多種多樣的服務,這叫做“同步或多元化利用”。這兩種方式的討

5、論經(jīng)歷了相當長的一個時期,爭論的實質是對森林利用是否存在著效益和功能上的互斥和兼容是單目標與多目標上的差異,也包含著對森林經(jīng)營上的理解。在我國,對生態(tài)與經(jīng)濟是否一致的問題,長期存在著爭論。一些學者認為:“在促進木材和林產(chǎn)品發(fā)展的同時,為人類自下而上和發(fā)展創(chuàng)造最佳狀態(tài)的環(huán)境”,“強調生態(tài)與經(jīng)濟的矛盾是可以統(tǒng)一的”。而另一學派則強調“緊緊抓住解放和提高林業(yè)生產(chǎn)力這個中心環(huán)節(jié),突出效益原則,強調結構效益,對林業(yè)實行分類指導,按照專業(yè)分工的原則對林業(yè)經(jīng)營格局進行大調整,集中力量重點突破,以重點林業(yè)的高效益帶動全局的發(fā)展”,認為“生態(tài)經(jīng)濟一體化的林業(yè)難以實施”。 從目前森林分類經(jīng)營的理論與實踐來看,后一

6、種觀點是嚴格的分類經(jīng)營觀點。但是這種分類經(jīng)營應強調的是主導功能上的分工,是一種矛盾的主要方面,并不是互相對立、排斥(商品林與公益林),而是對立統(tǒng)一的關系。林業(yè)是一個既有生態(tài)效益又有經(jīng)濟效益的特殊行業(yè),兩大效益的建設有完全不同的經(jīng)濟屬性。為了既充分發(fā)揮市場機制在林業(yè)資源配置中的基礎作用,又對市場機制失靈的方面加以克服,必須實行整個林業(yè)的分類經(jīng)營。國家體改委和原林業(yè)部頒布的林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要,正式推出以分類經(jīng)營改革為主題的林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體方案 。在1992年,中國林業(yè)出版社出版的林業(yè)分工論一書提出一種分類經(jīng)營的模式“林業(yè)分工論”,即從發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營思想出發(fā),接照森林的用途和生產(chǎn)目的,將林

7、業(yè)分成商品林業(yè)、公益林業(yè)和兼容性林業(yè)三種。認為“林業(yè)分工論”是森林多功能主導利用的分工,是林業(yè)的分工,而不是林種的進一步劃分 。自1995年原林業(yè)部頒發(fā)林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要以來,根據(jù)原林業(yè)部下發(fā)的關于開展林業(yè)分類經(jīng)營改革試點工作的通知(林策通字199669號)精神,各省(區(qū))相繼于1996年選擇24個縣(市)開展森林分類經(jīng)營改革試點工作。根據(jù)國家林業(yè)局關于開展全國森林分類區(qū)劃界定工作的通知(林策發(fā)1999191號)和國家林業(yè)局國家公益林認定辦法(林策發(fā)200188號)文件精神,各省(區(qū))相繼啟動了森林分類區(qū)劃工作。到目前為止,大部分省(區(qū))已完成森林分類區(qū)劃界定工作,并將分類區(qū)劃界定工作成

8、果上報到國家林業(yè)局。 其間各省林業(yè)廳(局)也同時制定和發(fā)布了本省的分類區(qū)劃界定工作方案和森林分類區(qū)劃界定操作細則，在全省范圍內全面開展分類區(qū)劃界定工作。二、森林分類經(jīng)營的政策和經(jīng)營體制問題新時期、新形勢要求國家林業(yè)建設的戰(zhàn)略目標是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達到國家林業(yè)建設的戰(zhàn)略目標,必須根據(jù)森林的不同功能,實施分類經(jīng)營、分區(qū)突破、總體推進的發(fā)展戰(zhàn)略。分類經(jīng)營是新時期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎和核心。森林分類經(jīng)營牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向,牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益,牽涉到國家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設和國家財政經(jīng)濟利益。國家和地方的政策、法規(guī)是實施森林分類經(jīng)營的保障

9、,經(jīng)營體制改革是實施森林分類經(jīng)營的措施。但目前在實施森林分類經(jīng)營中還存在有如下問題必須研究解決。2.1國家和地方的生態(tài)公益林補償辦法尚未出臺生態(tài)公益林補償政策是實施森林分類經(jīng)營的核心政策,但是我國一直為建立生態(tài)公益補償機制,這勢必導致公益林經(jīng)營主體不明,或經(jīng)營主體無力正常地對其進行經(jīng)營和管護,甚至會發(fā)生對森林資源的破壞性掠奪。經(jīng)調查分析,我們認為造成這種局面的原因主要在于:人們的生態(tài)觀念不強,對林業(yè)的三大效益認識不到位。雖然我國在歷史上就有植樹種竹的優(yōu)良傳統(tǒng),但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)品所帶來的直接經(jīng)濟效益。農業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長期以來形成認識上的嚴重偏差,弱視甚至

10、無視林業(yè)所帶來的各種生態(tài)、社會效益,人們享受這種效益成了理所當然,而補償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門,特別是營林業(yè)承擔了繁重的造林、育林任務,而不能獲得相應的補償,經(jīng)營困難成為必然。如一些森林公園、水利設施的經(jīng)營中,森林的管護和撫育等任務屬林業(yè)部門的“分內事”,而經(jīng)營收入?yún)s進入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產(chǎn)出脫節(jié)、剝離的現(xiàn)象應該說帶有一定的普遍性。森林的生態(tài)、社會效益計算困難。森林的生態(tài)、社會效益補償問題的提出,已為時不短,并早已載入森林法中,但迄今還沒有一個明確且切實可行的計算方法和補償辦法。公益林的補償問題是制約公益林建設和實行分類經(jīng)營的關鍵。長期以來,因公益林具有效益 外在性和受益對象

11、廣泛性的特點,造成公益林“少數(shù)人負擔,全社會受益”、“相對不發(fā)達地區(qū)負擔,相對發(fā)達地區(qū)受益”、“上游負擔,下游受益”、“林業(yè)部門負擔,全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣,政策性強,到目前為此,國家尚未對國家公益林的補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下,各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰的生態(tài)公益林補償政策和辦法。生態(tài)公益林補償政策和辦法是關系到森林分類經(jīng)營尤其是生態(tài)公益林發(fā)展和林區(qū)社會穩(wěn)定的關鍵,實行分類經(jīng)營,關鍵看能否建立健全有效的森林生態(tài)效益補償機制,森林的生態(tài)、社會效益補償機制滯后,已成為制約林業(yè)分類經(jīng)營實際運作的

12、瓶頸。2.2分類經(jīng)營管理體制尚不完善長久以來,我國林業(yè)經(jīng)營一直擔負著兩大基本任務:一是為國民經(jīng)濟建設和國民生活提供木質產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品;二是改善國民生存環(huán)境。但事實上,我國林業(yè)幾十年來受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經(jīng)營模式以及國民經(jīng)濟建設的要求等影響,一直奉行以木材生產(chǎn)為中心,重采輕造、集中過伐的林業(yè)經(jīng)營模式 。幾十年來,整個林業(yè)的基礎幾乎完全建立在森林采伐工業(yè)上,大規(guī)模開采國有林區(qū)與天然林區(qū),造成天然林面積的劇減。實施森林分類經(jīng)營就必須要進行森林的分類管理。但在目前分類經(jīng)營實踐中尚未有完善的森林分類經(jīng)營管理辦法,而傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營模式混淆了作為商品產(chǎn)業(yè)的林業(yè)和作為社會公益事業(yè)的林業(yè)在經(jīng)濟屬性、經(jīng)營利用目

13、標、經(jīng)營方式、管理要求、社會實現(xiàn)形式以及價值利益補償?shù)确矫娴牟顒e,而統(tǒng)一于高度集中的計劃管理體制之下,按同樣的體制、同樣的模式與方法去經(jīng)營建設,帶來的問題也很多:(1)大面積的天然林資源尤其是天然林中的原始林被采伐后,被林相單一的人工林取代,造成生態(tài)危機的潛伏。天然林生態(tài)系統(tǒng)結構復雜、功能完善、生物多樣性豐富,具有人工林不可比擬的生態(tài)價值 。(2)因缺乏科學的價值利益投入補償機制,國有林區(qū)和各類防護林經(jīng)營單位面臨沉重的困難。因無林可采,或者無法在市場上實現(xiàn)其價值,生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼。(3)林業(yè)企業(yè)經(jīng)營目標不明確,林業(yè)的生態(tài)效益和社會效益往往讓位于林業(yè)的經(jīng)濟效益和目標。2.3 社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)

14、品需求矛盾依然存在分類經(jīng)營實施之初,將現(xiàn)有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發(fā)揮其生態(tài)效益和社會效益,商品林則要承擔社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品需求的重任。由于自然條件和歷史的原因,我國森林資源現(xiàn)狀分布、結構不均衡性及對天然林過量采伐,在分類經(jīng)營實施之初所區(qū)劃的商品林尚不能滿足社會、經(jīng)濟發(fā)展對林產(chǎn)品的需求供給;同時,對森林分布較多,并以木材生產(chǎn)為財政和林農經(jīng)濟收入主要來源的林區(qū)社會、經(jīng)濟發(fā)展是一個較大的沖擊,資源危機和經(jīng)濟危困已成為制約重點林區(qū)尤其是生態(tài)地位特別重要的林區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。而林業(yè)生產(chǎn)力水平不高也阻礙了林業(yè)發(fā)展。過去很長一段時間以來,國家每年用于治山造林的投資不及水利投資的

15、十分之一,隨著兩大生態(tài)林業(yè)工程的相繼提出和推行,林業(yè)的地位和投入均有明顯的提高,但由于受過去計劃經(jīng)濟陰影的影響,更受眼前經(jīng)濟利益的驅使,時至今日,部分行業(yè)、部門對狹隘利益的維護和部分決策者的短期行為,以及全民生態(tài)、環(huán)保意識的淡薄等現(xiàn)狀仍令人憂心忡忡。在市場經(jīng)濟條件下,林業(yè)因生產(chǎn)周期長、生產(chǎn)力水平不高,生態(tài)及社會效益表現(xiàn)不很直觀等因素的制約,使其在市場中成為一個弱勢行業(yè),且國家和地方在稅收及現(xiàn)行的林政管理等方面,扶持發(fā)展的力度和營造有利于林業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境等方面還遠遠不夠,這在一定程度上也遏制了林業(yè)分類經(jīng)營的實際運行和健康發(fā)展。2.4公益林建設與林農生活水平提高的矛盾國家對重點公益林的區(qū)域布局政策及公益林的補償政策不明確,讓一些既得利益者坐享其成而未付出相應的代價。同時,也使一些