監(jiān)管中小金融機構(gòu)的新思路證券金融

1、市場退出的關(guān)系。 既不能因為重視中小金融機構(gòu)而不言市場退出， 也中小金融機構(gòu)是相對于四大國有商業(yè)銀行而言的，包括股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社、信托投資公司等。中小金融機構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展，是多種所有制經(jīng)濟(jì)成分發(fā)展共存的客觀需要，并為廣大城鄉(xiāng)中小企業(yè)提供了重要的融資服務(wù)。但1997年亞洲金融危機發(fā)生后，中小金融機構(gòu)的問題和風(fēng)險凸顯出來。為此，中央銀行加強了對中小金融機構(gòu)的監(jiān)管，對問題嚴(yán)重者采取了兼并、關(guān)閉、破產(chǎn)、債轉(zhuǎn)股等措施。監(jiān)管的唯一目的，應(yīng)是促進(jìn)中小金融機構(gòu)更快、更健康地發(fā)展。為此要總結(jié)以往對中小金融機構(gòu)監(jiān)管的經(jīng)驗教訓(xùn)，使監(jiān)管更好地促進(jìn)發(fā)展。（一）從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略出發(fā)，高度重

2、視中小金融機構(gòu)的發(fā)展，在發(fā)展中防范風(fēng)險、完善融資機制首先，要在政策上對國有銀行和中小金融機構(gòu)一視同仁。那些出于保護(hù)國有商業(yè)銀行而抑制中小金融機構(gòu)發(fā)展的政策必須修正。例如，1999年年初，有關(guān)部門曾下發(fā)預(yù)算外資金必須存在國有商業(yè)銀行的文件，這對非國有銀行吸收存款產(chǎn)生了極為不利的影響。這種做法必須堅決糾正。第二，要減少對中小金融機構(gòu)的行政干預(yù)，使它們能夠依法自主經(jīng)營。這對許多由地方政府管理的中小金融機構(gòu)尤為重要。地方性金融機構(gòu)不是地方政府的金融機構(gòu)，更不是地方的第二財政。要吸取一些地方對信托投資公司干預(yù)過多導(dǎo)致經(jīng)營困難甚至關(guān)閉破產(chǎn)的教訓(xùn)。第三，要加強對中小金融機構(gòu)的正確引導(dǎo)。第四，要處理好從整體上

3、促進(jìn)中小金融機構(gòu)發(fā)展與對個別問題嚴(yán)重的機構(gòu)實行不能因個別中小金融機構(gòu)退出市場而忽視從整體上促進(jìn)其發(fā)展。（二）深化中小金融機構(gòu)的改革和重組首先，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代金融制度。依照中華人民共和國公司法和中華人民共和國商業(yè)銀行法的有關(guān)要求，規(guī)范董事、董事長、監(jiān)事、監(jiān)事長、行長、副行長的產(chǎn)生和罷免程序，明確各自的職責(zé)。此外，要加強對股東行為的規(guī)范，防止短期行為。在風(fēng)險控制、干部任免、勞資管理、產(chǎn)品開發(fā)等方面，盡快建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求、與國際慣例接軌的經(jīng)營機制。擴大資金?？梢栽试S銀行同業(yè)之間提供期限較長的借款，對于中小金融機構(gòu)合理的資金需求，人民銀行可以提供再貸款支持。拓展新業(yè)務(wù)，增加利潤，增強社

4、會服務(wù)功能。其次，可以讓具備條件的股份制銀行上市，增強發(fā)展后勁，培養(yǎng)潛在的中小金融機構(gòu)，增加中小金融機構(gòu)的市場份額。第三，允許中小金融機構(gòu)參與兼并和重組。通過市場機制的運作和金融競爭，撤并一些經(jīng)營虧損的金融機構(gòu)，發(fā)展那些有前景的金融機構(gòu)。在目前的情況下，可允許城市商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社在區(qū)域內(nèi)兼并或重組非國有金融機構(gòu)，然后在適當(dāng)?shù)那闆r下，比如一些大的城市商業(yè)銀行，允許其跨區(qū)域兼并。可允許股份制商業(yè)銀行收購重組國有銀行的分支機構(gòu)或一些中小金融機構(gòu)，進(jìn)一步發(fā)展股份制商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)，增強競爭實力。盡快建立存款保險制度需要指出的是，存款保險體系應(yīng)當(dāng)包括全部吸收存款的金融機構(gòu)。如果僅僅建立中小金融機構(gòu)存款

5、保險體系，恐怕很難達(dá)到提高中小金融機構(gòu)抵御風(fēng)險能力的目的。國有商業(yè)銀行不參加這個保險體系，保險資金就相當(dāng)有限，何以能實現(xiàn)存款保險?同時，國有商業(yè)銀行不加入存款保險，等于宣布國有商業(yè)銀行不存在倒閉、破產(chǎn)的可能，或者最后國家會承擔(dān)存款人的損失，這樣做，豈不進(jìn)一步降低了國有商業(yè)銀行以外的金融機構(gòu)在社會上的信譽?再則，這樣做，國有商業(yè)銀行不需要承擔(dān)保險費用，其他金融機構(gòu)則需要承擔(dān)部分費用，也不利于平等競爭。最后，國有商業(yè)銀行未必能永遠(yuǎn)如現(xiàn)在一樣，獨占金融市場鰲頭，國有商業(yè)銀行信用也不應(yīng)與國家信用劃等號，因此，國有商業(yè)銀行加入存款保險體系，從長遠(yuǎn)看，也有其必要性。（四）規(guī)范中小金融機構(gòu)的市場退出為了維護(hù)

6、整個金融體系的穩(wěn)健運行，關(guān)閉少數(shù)已經(jīng)資不抵債、瀕臨倒閉的中小金融機構(gòu)，或讓其破產(chǎn)，是完全必要的。但規(guī)范金融機構(gòu)市場退出辦法更為必要。前幾年，對于一些行將倒閉的金融機構(gòu)，采取的是緊急情況下的應(yīng)急辦法。應(yīng)逐步完善金融機構(gòu)市場退出的法律法規(guī)，使這一行為法制化、規(guī)范化。在當(dāng)前，關(guān)鍵是要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，依法規(guī)范對金融機構(gòu)的行政關(guān)閉行為。首先要分清關(guān)閉和破產(chǎn)的區(qū)別，避免隨意性。其次要改進(jìn)被關(guān)閉金融機構(gòu)的處置方式。由國有商業(yè)銀行接管或托管，既加重國有商業(yè)銀行的負(fù)擔(dān)，也容易產(chǎn)生對中小金融機構(gòu)不利的社會影響。對被關(guān)閉機構(gòu)的處置，應(yīng)由作出關(guān)閉決定的機關(guān)組織人員進(jìn)行。再次要注意金融機構(gòu)市場退出的社會影響。對應(yīng)當(dāng)

7、退出的金融機構(gòu)，要根據(jù)問題的嚴(yán)重性和緊迫性，合理安排退出次序，避免因集中處理而造成不良的連鎖反應(yīng)。前幾年，在個別金融風(fēng)險重災(zāi)區(qū)，由于有問題的金融機構(gòu)同時退出市場，不僅使該地區(qū)出現(xiàn)金融服務(wù)的空白，使中小金融機構(gòu)從此在該地區(qū)絕了跡，也加深了人們對中小金融機構(gòu)風(fēng)險性的印象，降低了其社會信譽。（ 5） 明確各類中小金融機構(gòu)的發(fā)展方向和發(fā)展戰(zhàn)略中小金融機構(gòu)必須根據(jù)自身特點，確定正確的發(fā)展方向和戰(zhàn)略，實行正確的市場定位。就城市商業(yè)銀行而言，除京、津、滬、穗等大城市外，一般中小城市的商業(yè)銀行，其主要的服務(wù)對象仍應(yīng)是城市的個體私營經(jīng)濟(jì)。城市信用社的市場定位應(yīng)當(dāng)繼續(xù)放在城市小企業(yè)、個體私營經(jīng)濟(jì)實體上。農(nóng)村信用社

8、的服務(wù)對象依然在農(nóng)村、農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。信托投資公司的主要服務(wù)對象仍然應(yīng)以機構(gòu)為主，但是，增加私人客戶應(yīng)當(dāng)引起重視。（ 6） 為中小金融機構(gòu)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件中小金融機構(gòu)特別是辦理銀行結(jié)算業(yè)務(wù)的機構(gòu)，目前遇到的最大困難是不能快速為客戶辦理結(jié)算業(yè)務(wù)，許多城鄉(xiāng)信用社甚至城市商業(yè)銀行就是因為這方面功能不強而失去優(yōu)良客戶的。這個問題完全依靠中小金融機構(gòu)自身的努力是很難解決的，即使能夠解決，也將陡然提高它們的經(jīng)營成本。在正常的市場經(jīng)濟(jì)下，中小銀行和信用社完全可以通過大銀行代理的方式解決，但在我國目前條件下卻做不到。最可行的辦法，就是充分利用中國人民銀行的聯(lián)行和電子清算中心，為這些沒有聯(lián)行的中小金融機構(gòu)

9、提供結(jié)算支付服務(wù)。中央銀行還應(yīng)改變在再貸款上對中小金融機構(gòu)限制過多的做法,做到與國有商業(yè)銀行一視同仁。（七）規(guī)范中小金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，加強內(nèi)部風(fēng)險控制和管理中小金融機構(gòu)特別是那些規(guī)模很小的金融機構(gòu)，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本上是"一長制"，缺少制約，以至造成較大的管理風(fēng)險。在這些機構(gòu)初創(chuàng)時期，這種治理結(jié)構(gòu)還比較有效。但隨著這些金融機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍的擴大，這種治理結(jié)構(gòu)就顯得很不適應(yīng)。為此，要研究建立一套適應(yīng)這些機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控制度。既能保持它們運行中的高效率，又能防止因權(quán)力過于集中而產(chǎn)生決策獨裁化;既要發(fā)揮經(jīng)營管理人員的積極性，又要使財產(chǎn)所有者能夠?qū)崿F(xiàn)充分的監(jiān)督。難點中央

10、銀行在對中小金融機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，特別是對問題嚴(yán)重的中小金融機構(gòu)處置方面存在很多難題，致使一些有嚴(yán)重支付問題、資不抵債的中小金融機構(gòu)不能退出市場，這不僅影響中央銀行的正常監(jiān)管，也不利于中小金融機構(gòu)的健康發(fā)展。1 、沒有適用于金融機構(gòu)關(guān)閉和破產(chǎn)的法律，所以對金融機構(gòu)破產(chǎn)很難操作。廣東國際信托投資公司破產(chǎn)是以一般企業(yè)破產(chǎn)法為依據(jù)，由此引起了國內(nèi)外債權(quán)人的不滿。2 、對自然人存款的保證支付問題。因為沒有存款保險制度，一些金融機構(gòu)關(guān)閉后，其有效資產(chǎn)甚至不夠支付自然人儲蓄存款的本金，在多數(shù)情況下是由股東、地方政府、中央政府或中央銀行出資補貼。3 、相當(dāng)多的需要重組的金融機構(gòu)是地方政府獨資或控股的，在這些金融

11、機構(gòu)的合并、重組、關(guān)閉甚至破產(chǎn)過程中，地方政府一方面只承擔(dān)出資額的有限責(zé)任，另一方面又存在嚴(yán)重的地方干預(yù)，使司法部門很難公正司法。4 、金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)記錄的完整性和真實性很不充分，而且信息的透明度不高，使金融機構(gòu)的合并、重組或關(guān)閉更為困難。現(xiàn)有的金融業(yè)會計準(zhǔn)則不適應(yīng)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的發(fā)展，沒能體現(xiàn)謹(jǐn)慎會計原則。在銀行重組中，對有效資產(chǎn)的評估和計算沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。5 、在中小金融機構(gòu)不良貸款處置、關(guān)閉和破產(chǎn)過程中，其有效資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、拍賣、證券化存在著很大的障礙。主要原因是，中國目前不存在信貸二級市場，無法進(jìn)行貸款的買賣;大部分貸款沒有明確的抵押物;對抵押物的拍賣、證券化存在許多法律上和中介性的困難。因

12、此，金融機構(gòu)有效資產(chǎn)的市場價格難以實現(xiàn)，變現(xiàn)比率非常低。案例在我國，中央銀行對有問題或危機的中小金融機構(gòu)，主要采取的是兼并（合并）、債轉(zhuǎn)股、關(guān)閉和實施破產(chǎn)等措施。兼并（合并）。在1995-1998年間，將2000多家城市信用社合并為88家城市商業(yè)銀行。這些合并行為基本遵循商業(yè)原則：清產(chǎn)核資，沖銷部分呆帳，計算原股權(quán)凈值，再增加新股東。但也有合并不成功的案例，1992年8月，在海南省五家信托投資公司合并的基礎(chǔ)上，吸收部分新股東，成立了海南發(fā)展銀行。當(dāng)時這些信托投資公司資產(chǎn)質(zhì)量不好，使新銀行經(jīng)營狀況也不好。1997年12月，這家銀行又兼并了當(dāng)?shù)?8家支付困難的城市信用社，情況進(jìn)一步惡化。中央銀行給

13、予了30多億元人民幣的流動性支持，仍然發(fā)生擠兌。1998年1月海南發(fā)展銀行終于關(guān)閉。在其他合并組建的88家城市商業(yè)銀行中，由于原來城市信用社的經(jīng)營基礎(chǔ)不好，不良貸款比例高或虧損嚴(yán)重，有幾家城市商業(yè)銀行組建1-2年內(nèi)就出現(xiàn)了支付危機。債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)。1996年10月，中國光大信托投資公司不能支付到期債務(wù)，而其中最大的債權(quán)人是一家國有石油公司和兩家國有商業(yè)銀行。中央銀行把這些債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，約50億元人民幣，從而避免了這家信托公司的倒閉，以及可能引起的風(fēng)險。關(guān)閉清算。1997年到1998年，中國關(guān)閉了資不抵債的一家商業(yè)銀行（海南發(fā)展銀行）和三家信托投資公司（中國農(nóng)業(yè)信托投資公司、中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司等三家），這四家金融機構(gòu)的總債務(wù)為1200億元人民幣。需要說明的是，我國對金融機構(gòu)的關(guān)閉清算不同于破產(chǎn)。關(guān)閉清算基本遵循以下程序：第一，由中央銀行宣布這家金融機構(gòu)關(guān)閉，然后指定一家商業(yè)銀行先托管這家機構(gòu)的債權(quán)和債務(wù)。第二，托管者自己