中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革近期可供選擇的重點

1、    （一）完善中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理部門的職能目前，我國將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理職能與財政國庫統(tǒng)一支付職能相分離，并保持一定的獨立，改變了財政部門“一手管錢、一手管物”的現(xiàn)狀，進(jìn)一步推動中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理實現(xiàn)專業(yè)化、職能化，這是向逐步完善中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制邁出的重要一步。但是，中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理仍很薄弱。在實踐中，盡管一些部門被授權(quán)監(jiān)督管理中央行政事業(yè)資產(chǎn)的使用與維護(hù)，但由于缺乏統(tǒng)一集中管理的基礎(chǔ)與手段，目前還做不到對行政事業(yè)性資產(chǎn)被挪做它用等進(jìn)行有效監(jiān)督。有必要加強(qiáng)中央行政事業(yè)性國資管理部門建設(shè)，使其能管好各單位占

2、用的國資不被用于其原始職能之外，以及做好對中央行政事業(yè)資產(chǎn)的維護(hù)保養(yǎng)。根據(jù)行政事業(yè)資產(chǎn)“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理原則，應(yīng)規(guī)定將管理中央行政事業(yè)資產(chǎn)的責(zé)任委派給一家政府機(jī)構(gòu)作為主管機(jī)構(gòu)，它對中央政府占有使用的行政事業(yè)資產(chǎn)實施綜合管理。這家主管機(jī)構(gòu)將對中央各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)代表國家行使所有者權(quán)利，對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一管理，授權(quán)各占用單位分級負(fù)責(zé)；同時也負(fù)責(zé)對這類資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行授權(quán)，進(jìn)行行政事業(yè)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，調(diào)處產(chǎn)權(quán)糾紛。根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)財政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知(國辦發(fā)1998101號)規(guī)定，中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理職能劃歸國務(wù)院機(jī)關(guān)事

3、務(wù)管理局承擔(dān)，這是國務(wù)院對該機(jī)構(gòu)的一項重要授權(quán)。據(jù)此應(yīng)確立該機(jī)構(gòu)有以下職責(zé)：代表中央政府按照國家有關(guān)國有資產(chǎn)管理法規(guī)、政策，制定中央行政事業(yè)性資產(chǎn)管理制度和辦法，或者會同國家財政部門制定中央行政事業(yè)資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，并組織實施和監(jiān)督檢查；包括對中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行產(chǎn)權(quán)集中管理；負(fù)責(zé)制定中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的配備標(biāo)準(zhǔn)及國有資產(chǎn)購建計劃，向財政部、國家計委等部門提出購建資產(chǎn)、采購服務(wù)等預(yù)算；按照財政部、國家計委等部門批準(zhǔn)的預(yù)算，組織政府采購，統(tǒng)建統(tǒng)租辦公場所，并向授權(quán)占用單位提供有關(guān)服務(wù)；組織財產(chǎn)清查，監(jiān)督單位對占用的資產(chǎn)進(jìn)行合理使用和有效維護(hù)，保持資產(chǎn)完整；負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)變動、資產(chǎn)處置的審

4、批，組織閑置資產(chǎn)調(diào)劑轉(zhuǎn)讓；建立中央行政事業(yè)性資產(chǎn)統(tǒng)計、使用效率評價和網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)。中央行政事業(yè)單位（一級單位）設(shè)立資產(chǎn)管理部門，負(fù)責(zé)占用資產(chǎn)的日常管理和維護(hù)，負(fù)責(zé)對所屬下級資產(chǎn)占用單位的資產(chǎn)管理與使用情況進(jìn)行監(jiān)督。據(jù)此應(yīng)確立其主要職責(zé)是：按照國管局制定的有關(guān)資產(chǎn)管理制度、辦法、標(biāo)準(zhǔn)，制定本單位占用資產(chǎn)的管理方案，建立行政首長資產(chǎn)負(fù)責(zé)制；提出資產(chǎn)購建計劃、配套服務(wù)及預(yù)算，報國管局審核；負(fù)責(zé)對授權(quán)占用的資產(chǎn)進(jìn)行日常管理、有效使用與維護(hù)；組織本級與所屬下級單位對占用資產(chǎn)進(jìn)行清查，將清查結(jié)果報國管局；對授權(quán)占用資產(chǎn)的處置、閑置資產(chǎn)調(diào)劑等提出意見，報國管局審批；按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及要求，建立本單位及所屬下級

5、單位行政事業(yè)性國有資產(chǎn)統(tǒng)計、效率評價、資產(chǎn)管理子系統(tǒng)。（二）建立中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的剛性預(yù)算管理預(yù)算管理是資產(chǎn)管理的重要手段。目前，雖然有財務(wù)、基建和修繕等預(yù)算，但中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的預(yù)算管理體制很不完善，主要是缺少固定資產(chǎn)預(yù)算。一個單位，需要購置什么資產(chǎn)、如何配置和處置資產(chǎn)，應(yīng)該充分分析這個單位的存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀及其履行工作職能的需要，并將兩者進(jìn)行科學(xué)的匹配，最后得出決策方案。實際上，匹配的過程就是編制固定資產(chǎn)預(yù)算的過程。由于財務(wù)、基建等部門對固定資產(chǎn)的現(xiàn)狀缺少全面的了解，財務(wù)、基建等預(yù)算不可能代替固定資產(chǎn)預(yù)算，或者說其中關(guān)于固定資產(chǎn)預(yù)算的內(nèi)容不可能準(zhǔn)確。事實上，許多單位在決定購置什么

6、資產(chǎn)、如何配置和處置固定資產(chǎn)時，隨意性很大。有的是出于單位利益的考慮，多要多占；有的還一定程度上存在官僚主義，非法處置固定資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)損失和流失。建立科學(xué)合理的固定資產(chǎn)預(yù)算制度，是解決固定資產(chǎn)管理中存在問題的根本出路。一是可以有效地提高資產(chǎn)的使用效率。對存量資產(chǎn)進(jìn)行分析，充分了解資產(chǎn)的狀況，提出固定資產(chǎn)購置、配置和處置的方案，并通過預(yù)算管理、特別是結(jié)合經(jīng)費預(yù)算的管理來促進(jìn)方案的實施，保證固定資產(chǎn)購置科學(xué)、配置合理、處置得當(dāng)，最終提高資產(chǎn)的使用效率。二是可以為政府經(jīng)費預(yù)算提供直接依據(jù)。政府經(jīng)費預(yù)算一般由財政部門進(jìn)行，但財政部門對固定資產(chǎn)管理狀況并不清楚，比如對閑置資產(chǎn)的數(shù)量和分布并不了解，

7、這樣，財政部門的預(yù)算不能充分考慮存量資產(chǎn)，也許已有某種資產(chǎn)閑置，但財政部門不知道，又做了購買的預(yù)算，導(dǎo)致資金的浪費。如果國有資產(chǎn)管理部門對固定資產(chǎn)進(jìn)行專門預(yù)算，財政部門再以此為依據(jù)進(jìn)行經(jīng)費預(yù)算，就可避免資金浪費的現(xiàn)象。三是對國有資產(chǎn)管理體制的重要補(bǔ)充。財政部、原國家國有資產(chǎn)管理局1995年發(fā)布的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法中缺乏科學(xué)的固定資產(chǎn)形成制度；目前正在建立的政府采購制度應(yīng)該是固定資產(chǎn)形成制度的一個重要組成部分，但政府采購制度只是對資產(chǎn)的購置行為進(jìn)行了規(guī)范，而對為什么購置、購置什么、購置多少等方面的決策行為卻還是沒有一個很好的制度來進(jìn)行規(guī)范。如果固定資產(chǎn)預(yù)算制度建立起來，就能填補(bǔ)這一空白

8、。在建立固定資產(chǎn)預(yù)算的同時，要逐步完善有關(guān)的財務(wù)、基建、修繕等預(yù)算制度，最后形成一個科學(xué)、合理的中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的預(yù)算管理體制。（三）建立以政府采購制度為主的資產(chǎn)購建方式從政府采購制度的發(fā)展歷史來看，在各國采購執(zhí)行中，通常由專門設(shè)立的采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)中央、地方的集中采購。政府機(jī)關(guān)所需資產(chǎn)的配置，都是由政府采購方式實現(xiàn)的。就國際慣例來看，采購部門的職責(zé)和權(quán)限雖因各國政府采購模式的不同而有所不同，但一般情況下，都包括以下主要內(nèi)容：采購預(yù)算的編制、審查和批準(zhǔn)；制定采購政策、法規(guī)或指南；管理協(xié)調(diào)采購委員會的采購事務(wù)；負(fù)責(zé)采購統(tǒng)計、采購分析和評估；監(jiān)督采購活動等。如美國總統(tǒng)預(yù)算和行政管理辦公室的專設(shè)機(jī)

9、構(gòu)聯(lián)邦采購政策辦公室，負(fù)責(zé)采購立法，制定采購政策，管理聯(lián)邦采購管理委員會，協(xié)調(diào)立法機(jī)構(gòu)、采購委員會、產(chǎn)業(yè)界、法院等部門之間的關(guān)系；而美國聯(lián)邦總務(wù)署則具體執(zhí)行采購、管理等活動。英國的財政部門負(fù)責(zé)采購政策的制定，采購執(zhí)行情況的檢查、監(jiān)督以及采購專業(yè)人員的培訓(xùn)和管理等。根據(jù)我國特點，中央行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，要對現(xiàn)有資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)、在用情況等有清楚的了解，結(jié)合中央行政事業(yè)單位的具體情況，制定科學(xué)合理的配備標(biāo)準(zhǔn)；按照各項資產(chǎn)的配備標(biāo)準(zhǔn)，提出購建計劃和所需配套服務(wù)的預(yù)算；國管局按照財政部、國家計委等部門批準(zhǔn)的預(yù)算組織政府采購。從國管局機(jī)關(guān)1999年政府采購工作試點情況來看，確實取得了比較好的成效，提高

10、了資產(chǎn)購置效率，降低了資產(chǎn)購置成本，節(jié)約了政府部門經(jīng)費，完全可以在中央行政事業(yè)單位中進(jìn)行推廣。（四）建立中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)調(diào)劑中心資產(chǎn)處置和閑置資產(chǎn)調(diào)劑是提高資產(chǎn)配置效率的有效手段。除了要完善中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理辦法之外，還要找出有效的管理方式、確定合理的管理權(quán)限來進(jìn)行資產(chǎn)處置與閑置資產(chǎn)的調(diào)劑轉(zhuǎn)讓。建立資產(chǎn)調(diào)劑制度，制定調(diào)劑辦法，對各中央行政事業(yè)單位需要新購、建的資產(chǎn)，首先從現(xiàn)有資產(chǎn)中調(diào)劑?？梢赃\(yùn)用拍賣、聯(lián)營、租賃等形式實現(xiàn)資產(chǎn)的流動，采取激勵與懲罰措施相結(jié)合，促使資產(chǎn)占用單位及時清理閑置資產(chǎn)，在中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)不計提折舊的情況下，最大限度地提高資產(chǎn)的使用效率。為了保證資產(chǎn)處置

11、的公平公開，應(yīng)通過調(diào)劑（交易）中心，以集中處置方式為主；拍賣和調(diào)劑應(yīng)作為中央行政事業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的重要方式；對于管理維護(hù)成本過高的資產(chǎn)即可予以處置。據(jù)此，應(yīng)建立中央行政事業(yè)性資產(chǎn)集中處置與調(diào)劑轉(zhuǎn)讓市場，將行政管理與市場經(jīng)營兩種手段有機(jī)結(jié)合，制定與單位經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的資產(chǎn)處置辦法，鼓勵各單位將閑置資產(chǎn)拿出來進(jìn)行交易，通過所有權(quán)變更或使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為有效資源。（五）建立中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)信息化管理系統(tǒng)這個系統(tǒng)的建立，可以為中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理和決策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和有效依據(jù)；可以為財政部門預(yù)算編制提供存量資產(chǎn)的數(shù)據(jù)；通過資產(chǎn)的使用效率分析，可以發(fā)現(xiàn)閑置資產(chǎn)的數(shù)量與分布。要建

12、立這個系統(tǒng)，首先必須進(jìn)行清產(chǎn)核資，全面摸清占用資產(chǎn)單位的情況，對資產(chǎn)的增減變動建立嚴(yán)格的審批制度，利用相關(guān)系統(tǒng)監(jiān)督資產(chǎn)賬、卡及實物的變動。目前，國管局正著手建立中央行政事業(yè)性國有資產(chǎn)信息化管理系統(tǒng)，開始研究國有資產(chǎn)使用效率評價系統(tǒng)，對國有資產(chǎn)統(tǒng)計、分析系統(tǒng)，還有待于結(jié)合國家預(yù)算改革的實際，進(jìn)行研究。（六）加強(qiáng)對非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的管理對非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)(非經(jīng)營性行政事業(yè)資產(chǎn)是指在非生產(chǎn)流通領(lǐng)域占用的、不投入或不直接投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動中去的資產(chǎn)；經(jīng)營性行政事業(yè)資產(chǎn)是指在生產(chǎn)流通領(lǐng)域占用、投入到生產(chǎn)經(jīng)營活動當(dāng)中并用于為社會提供商品或服務(wù)的資產(chǎn)，它通過事業(yè)單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動來不斷實

13、現(xiàn)自身價值的保值和增值，其使用單位要依靠資產(chǎn)經(jīng)營收益來支付各種經(jīng)營活動費用。)（簡稱為“非轉(zhuǎn)經(jīng)”）進(jìn)行管理，是中央行政事業(yè)資產(chǎn)管理工作中的一個重要組成部分。非轉(zhuǎn)經(jīng)是一個具有中國特色的概念，在行政事業(yè)單位經(jīng)費不足、工作人員工資收入不高、待遇偏低的情況下，幾乎所有的行政事業(yè)單位都客觀存在非轉(zhuǎn)經(jīng)的活動。這里所說非轉(zhuǎn)經(jīng)是指行政事業(yè)單位在不影響完成行政事業(yè)任務(wù)的前提下，利用自己占有、使用的非經(jīng)營性資產(chǎn)，通過出租、出借、合資、合作、投資或自辦經(jīng)濟(jì)實體等形式改變其用途，為獲取利潤而用作經(jīng)營的那部分資產(chǎn)。非轉(zhuǎn)經(jīng)的目的是行政事業(yè)單位的一種經(jīng)濟(jì)行為，就其發(fā)生的主要形式看，是行政事業(yè)單位的一種投資行為。其目的之一是

14、運(yùn)用本單位富余資產(chǎn)創(chuàng)收，彌補(bǔ)行政事業(yè)單位的經(jīng)費不足；二是解決本單位富余人員分流問題。加強(qiáng)非轉(zhuǎn)經(jīng)的管理，防止資產(chǎn)流失、促進(jìn)非轉(zhuǎn)經(jīng)保值增值，也是中央行政事業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的一項重要內(nèi)容。目前，非轉(zhuǎn)經(jīng)活動中還存在大量的問題。主要表現(xiàn)是：一是非轉(zhuǎn)經(jīng)后產(chǎn)權(quán)歸屬不清，出現(xiàn)了實際上的所有權(quán)管理虛位，無人對資產(chǎn)經(jīng)營者監(jiān)管，無人向經(jīng)營者追索投資收益和所有者權(quán)益。二是非轉(zhuǎn)經(jīng)的資產(chǎn)在運(yùn)營過程中補(bǔ)償嚴(yán)重不足，作為經(jīng)營性資產(chǎn)其價值補(bǔ)償主要是在營運(yùn)中通過計提折舊來實現(xiàn)，但據(jù)抽查，大部分非轉(zhuǎn)經(jīng)固定資產(chǎn)在營運(yùn)中不提或少提折舊。三是非轉(zhuǎn)經(jīng)后資產(chǎn)的運(yùn)營效益低下。非轉(zhuǎn)經(jīng)后都在預(yù)算管理之外，財務(wù)監(jiān)督滯后，大都沒有按照國家規(guī)定的成本開支

15、范圍和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，致使許多非轉(zhuǎn)經(jīng)單位出現(xiàn)三高一低現(xiàn)象，即工資高、費用高、成本高、效益低。四是收益分配中嚴(yán)重向個人傾斜，背離了非轉(zhuǎn)經(jīng)以彌補(bǔ)行政事業(yè)經(jīng)費不足的初衷。加強(qiáng)對非轉(zhuǎn)經(jīng)管理的幾個重點環(huán)節(jié)：1.對非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)建立有償使用制度。非轉(zhuǎn)經(jīng)管理的一項基本原則是，應(yīng)該堅持國家對非轉(zhuǎn)經(jīng)的終極所有權(quán)身份不能丟，國家按法律享有終極所有者的監(jiān)督管理權(quán)和收益權(quán)。行政事業(yè)單位作為代理投資者享有對非轉(zhuǎn)經(jīng)的具體監(jiān)督管理權(quán)和收益權(quán)。資產(chǎn)經(jīng)營單位對非轉(zhuǎn)經(jīng)要實行保值增值的原則，定期按規(guī)定上繳經(jīng)營利潤。2.國家對行政事業(yè)單位非轉(zhuǎn)經(jīng)要建立嚴(yán)格的申報審批制度。非轉(zhuǎn)經(jīng)必須進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，要經(jīng)過中央行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。在申報審批

16、過程中，以下幾個方面的問題需要予以注意。一是把住非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)來源關(guān)。行政事業(yè)單位的首要任務(wù)是完成國家賦予的行政事業(yè)任務(wù)，國家配給的資產(chǎn)是保證完成這些任務(wù)的必備物質(zhì)條件，各有關(guān)單位不能因為創(chuàng)收而影響主要任務(wù)的完成。對于國家財政撥給的行政事業(yè)費、上級專項補(bǔ)助以及其他用于維持事業(yè)正常發(fā)展、保證完成行政事業(yè)任務(wù)的資產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓。二是要強(qiáng)調(diào)非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)的效益。非轉(zhuǎn)經(jīng)的資產(chǎn)要突出保值增值的目標(biāo)，投資單位做好投資前的市場調(diào)查和可行性論證工作，以投資回報作為審批是否準(zhǔn)予的重要標(biāo)準(zhǔn)，力爭在審批過程中解決好資產(chǎn)的有效使用和合理流動問題。三是規(guī)范資產(chǎn)經(jīng)營者與所有者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，以書面形式保證各自的職能確能到位，落實好資產(chǎn)的投入與經(jīng)營責(zé)任。3.建立健全非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)的監(jiān)督管理責(zé)任。對已經(jīng)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用的資產(chǎn)，按照企業(yè)有關(guān)制度進(jìn)行管理。非轉(zhuǎn)經(jīng)后資產(chǎn)使用方向發(fā)生變化，資產(chǎn)占有使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，對此要注意避免出現(xiàn)新的賬外資產(chǎn)，防止再出現(xiàn)新的產(chǎn)權(quán)管理虛位而導(dǎo)致非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)的流失