論農(nóng)民市民化進程中的問題及對策

1、論農(nóng)民市民化進程中的問題及對策內(nèi)容提要：農(nóng)民問題曾是我國革命的根本問題，現(xiàn)在仍是我國建設(shè)的根本問題。解決這個問題的關(guān)鍵是減少農(nóng)民，農(nóng)民市民化則是減少農(nóng)民的重要途徑。寧波市在農(nóng)村城市化進程中，大力推進農(nóng)民市民化，使農(nóng)民快速增收。寧波經(jīng)驗啟示我們：政府必須從戰(zhàn)略高度重視農(nóng)民市民化問題，加大對涉農(nóng)工程和貧困農(nóng)民的扶持力度，在管理和服務(wù)上不斷創(chuàng)新。同時，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民充分就業(yè)，提高農(nóng)民收入。特別值得重視的是，要切實改革有關(guān)制度，為農(nóng)民市民化清除障礙。關(guān)鍵詞：寧波經(jīng)驗 減少農(nóng)民 農(nóng)民市民化 問題 對策 建設(shè)中國特色的社會主義，重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。早在民主革命時期，黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)毛澤東同

2、志就清醒地認識到：中國革命的根本問題是農(nóng)民問題,，思考一切重大的社會問題，必須從這個基本國情出發(fā)。進入21世紀，綜觀我國面臨的各種問題，農(nóng)民問題仍然是我國社會主義建設(shè)的根本問題。要實現(xiàn)十六大提出的全面小康目標，必須重視和解決農(nóng)民問題。我認為，解決農(nóng)民問題的關(guān)鍵在于減少農(nóng)民，而農(nóng)民市民化則是減少農(nóng)民的一個重要途徑。寧波市農(nóng)民快速增收的經(jīng)驗告訴我們：必須加快推進農(nóng)民市民化進程。一、寧波市農(nóng)民收入快速增長的現(xiàn)狀及原因近年來，我國農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收，農(nóng)民收入增長過緩的問題。造成這種狀況的因素固然是多方面的，但農(nóng)村勞動力過多，人均支配的土地資源少，勞動生產(chǎn)率提高緩慢無疑是根本原因。農(nóng)民投入到土地的

3、勞力和資金受到土地收益遞減規(guī)律的制約，制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的收益效應(yīng)受到土地資源的限制。一些先進的農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，一方面使農(nóng)業(yè)迅速增產(chǎn)，另一方面又往往使供給很快過剩，價格下跌，造成農(nóng)戶增產(chǎn)不增收，這雖與農(nóng)民組織化程度低，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，進入市場難息息相關(guān)，但在農(nóng)業(yè)已從供給約束型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨蠹s束型產(chǎn)業(yè)的背景下，農(nóng)民很難依靠經(jīng)營小塊土地增加收入，脫貧致富。寧波市下轄11個縣市區(qū)，農(nóng)民的收入狀況也有很大差別。但總的來說，在改革開放后，全市農(nóng)民收入步入了快速增長期。改革開放前，寧波農(nóng)民收入長期在低水平上徘徊，多數(shù)農(nóng)戶生活只能勉強維持溫飽。據(jù)資料記載，1958年農(nóng)民人均從集體分配的實物和現(xiàn)金收入僅為5

4、8元。到1982年改革開放初期，人均收入也只有353元，23年里只增長了5倍。然而，從1982年到現(xiàn)在，在二十多年時間里，農(nóng)民收入不斷躍上新臺階，生活水平實現(xiàn)了從溫飽到小康的跨越。有關(guān)資料統(tǒng)計顯示，近年來，寧波農(nóng)民收入變化很大，人均純收入從1982年353元增加到2003的6140元，21年增長了16倍多。改革開放前后寧波市農(nóng)民收入的增長變化，究其原因，主要是由于推進了農(nóng)村城市化，農(nóng)民市民化，農(nóng)民在待遇、就業(yè)和居住方式發(fā)生重大變化后，收入也得到了大幅提高，從根本上改變了寧波市農(nóng)村貧窮落后的面貌。探索寧波市農(nóng)民快速增收的原因，主要是在政府的高度重視下，加大了對涉農(nóng)工程和貧困農(nóng)民的扶持力度，在管理

5、和服務(wù)上不斷創(chuàng)新。同時，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民充分就業(yè)，提高農(nóng)民收入。特別值得我們重視的原因是通過制度改革，掃除了農(nóng)民市民化的障礙。主要是對四個方面的制度進行了改革：一是改革土地制度，改變農(nóng)民的就業(yè)方式。寧波市在做好第二輪農(nóng)村土地承包的基礎(chǔ)上，堅持“依法、自愿、有償”的原則，穩(wěn)步推行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展各種形式的土地規(guī)模經(jīng)營，目前，全市規(guī)模經(jīng)營的土地面積已占全市耕地總面積的25.5%。農(nóng)村土地制度改革推動了農(nóng)村大量剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，進一步解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。二是改革農(nóng)村稅費制度，切實減輕農(nóng)民負擔。寧波市全面實施了以“減調(diào)改穩(wěn)、合理負擔、轉(zhuǎn)移支付、配套進行”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費改革，

6、通過農(nóng)村稅費制度改革，從根本上解決減輕農(nóng)民負擔問題。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全市農(nóng)民人均負擔稅費經(jīng)過改革從1998年的89元降到目前的32元，減幅達到了64%。三是改革戶籍制度，促使農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移。為加快農(nóng)城市化進程，寧波市率先打破戶籍制度障礙，降低“農(nóng)轉(zhuǎn)非”門檻，促使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使在大量農(nóng)民進入城市成為市民。去年，全市城鎮(zhèn)常住人口達200萬人，城市化率達到55%，有力地推動了農(nóng)民的市民化。四是改革社會保障制度，解決農(nóng)民的后顧之憂。寧波市于1996年7月在全省率先推行城市居民最低生活保障制度，后又于1998年建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度。到目前為止，寧波市已初步形成了以農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)

7、、大病統(tǒng)籌和失地農(nóng)民養(yǎng)老保險為核心的比較完善的農(nóng)村社會保障體系，農(nóng)村社會保障制度改革解除了農(nóng)民的后顧之憂，加快了農(nóng)民市民化的步伐。 二、當前在農(nóng)民市民化進程中普遍存在的問題所謂農(nóng)民市民化，指的是在我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借助于工業(yè)化的推動，讓世世代代生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民，離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，進入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其身份、地位、價值觀念及工作方式和生活方式向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟社會過程。隨著我國改革開放的深化，特別是20世紀90年代以后，大批農(nóng)民開始向城市流動和轉(zhuǎn)移，形成了農(nóng)民進城的時代潮流。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國進城農(nóng)民已達9400多萬人，超過了傳統(tǒng)的國有、集體產(chǎn)業(yè)工人8700萬人的數(shù)量。但目前

8、農(nóng)村剩余勞動力仍達2億多人。從實現(xiàn)我國工業(yè)化、現(xiàn)代化的目標看，推進城市化戰(zhàn)略，加快讓農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口比重的較大幅度的提高，讓更多的農(nóng)民變市民，仍然是擺在我們面前一個亟待研究解決的重大課題。由于受各方面條件的限制，目前在農(nóng)民市民化的過程中仍存在很多問題，還受到多種因素影響和制約，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是認識誤區(qū)阻礙著農(nóng)民的市民化。一方面，從城市方面看，由于在建國之初，我國政府在制度上就確定了農(nóng)民與市民的身份區(qū)別，長期以來，人們思想觀念上受城鄉(xiāng)對立，體制上受城鄉(xiāng)分治的影響，無論是政府官員還是城市居民，都存在著對農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化認識不到位的問題，對農(nóng)民有一種根深蒂固的

9、偏見，擔心農(nóng)民進城會帶來住房、交通、社會治安方面的問題，還擔心農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，會加劇城市勞動力供求矛盾。受這些觀念的影響和制約，造成了城市對農(nóng)村的排斥和歧視。另一方面，從農(nóng)民自身來看，由于受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟思想的影響，既有轉(zhuǎn)移流動的強烈愿望，又受傳統(tǒng)思想文化的制約，不愿離土離鄉(xiāng)、舍棄農(nóng)村的責任田，把進城務(wù)工僅看作是掙錢改善生活條件，他們依然把土地作為自己的根本和失業(yè)保障，把游離于城鄉(xiāng)之間既能掙錢、又能種田作為最理想的生活模式。二是制度制約阻礙著農(nóng)民市民化。就目前狀況而言，突出的障礙主要存在于戶籍、土地、社會保障和教育等方面。從戶籍制度看，我國一直是城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，把農(nóng)民拒之于城市大門之外

10、，即使是已進城多年改變了職業(yè)身份的農(nóng)民，仍然被排斥在城市管理體制之外，享受不到市民的福利保障待遇。地位、待遇的不公，使其很難融入城市社會。目前城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度格局雖已有所松動，附屬于戶口上的城鄉(xiāng)利益差別明顯縮小，但農(nóng)民進城仍然受到許多限制，進城的成本仍然偏高。在有的地方，農(nóng)民進城仍需交納社會事業(yè)建設(shè)費，少則幾百元，多則幾千元。從土地制度看，為了確保農(nóng)村土地的穩(wěn)定，黨和政府實行土地幾十年不變的承包政策，不準土地自由買賣、自由轉(zhuǎn)讓，這是完全必要的。但這種制度使承包的土地成了農(nóng)民離不開的根，不能完全從土地上解放出來。在城市社會保障又覆蓋不了進城農(nóng)民的情況下，一些農(nóng)民雖然人進了城，心卻還留在農(nóng)村

11、，制約了農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移。從社會保障制度看。農(nóng)民進城所關(guān)注的重點不僅是戶口，還有是進城后能否保證有穩(wěn)定的收入以及能否享受到城鎮(zhèn)居民社會保障的問題。而目前的狀況是：一方面，政府的社會保障能力相對較弱。另一方面，進城農(nóng)民大多數(shù)在私營企業(yè)就業(yè)，對進城農(nóng)民的社會保障權(quán)益難以得到有效保證。從教育制度問題看。由于進城農(nóng)民沒有城市戶口，孩子入學教育就會遇到很多困難和障礙，即使最終解決了子女入學，支付的成本則大大高于有戶籍的城市人口。要解決這一問題，又遇到城鎮(zhèn)教育機構(gòu)布局還欠完善，投入相對不足的問題。三是信息不暢阻礙著農(nóng)民市民化。由于我國農(nóng)村分布及其廣泛，加上各地農(nóng)村發(fā)展的不平衡，還有很多農(nóng)村信息非常閉塞，加之

12、個體農(nóng)民所處地位的局限性，很難得到及時可靠的城市勞動力市場供求信息，因而在勞動力向城市轉(zhuǎn)移的過程中出現(xiàn)了農(nóng)民盲目流動的現(xiàn)象，其結(jié)果，不但無助于實現(xiàn)農(nóng)民市民化，也會對城市的安全和社會穩(wěn)定帶來一些問題。從目前農(nóng)民流向和流動的地區(qū)分布看，比重最大的一部分是向本省范圍內(nèi)的城市流動，通常占轉(zhuǎn)移農(nóng)民的50%以上，原因就在于農(nóng)民得不到進行跨省流動的有效信息。同時，由于進城農(nóng)民信息閉塞，社會經(jīng)驗不足，缺少捕捉就業(yè)機會的能力和手段。目前跨省市流動尋找就業(yè)機會，其信息的獲取幾乎全部靠親戚、朋友和同鄉(xiāng)等社會網(wǎng)絡(luò)的幫助。有關(guān)部門曾對農(nóng)民求職途徑進行過調(diào)查，通過老鄉(xiāng)和親戚朋友介紹求職的占71%以上。這種信息障礙，致使農(nóng)

13、民無法了解各地城市勞動力供求情況，不知道向什么城市流動以及如何獲得城市就業(yè)機會。四是素質(zhì)不高阻礙著農(nóng)民市民化。農(nóng)民的素質(zhì)的高低也是農(nóng)民是否能取得市民資格的一個重要條件，決定著由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的成功率。由于農(nóng)村勞動力素質(zhì)不高和城鎮(zhèn)就業(yè)競爭的加劇，阻礙了農(nóng)民的進城步伐。農(nóng)民能否變市民，除了客觀因素外，還取決于農(nóng)民自身的文化、能力等整體素質(zhì)狀況。一般而言，素質(zhì)相對較高的農(nóng)民，進城后容易獲得較多的就業(yè)機會和穩(wěn)定的收入，容易取得市民資格。許多調(diào)查顯示，在進城的農(nóng)民群體中，年齡一般低于勞動人口的平均水平，絕大部分集中在20-35歲之間，受教育的程度也高于農(nóng)村平均水平，大多數(shù)為初中以上，這就充分說明了農(nóng)民的

14、整體素質(zhì)對進城就業(yè)乃至最終達到市民化的重要性。目前，在農(nóng)村城市化過程中，農(nóng)民市民化的進程之所以不快，主要障礙之一就是農(nóng)民的整體文化知識和能力素質(zhì)不高，造成了向城市轉(zhuǎn)移的能力相對較弱，即使進了城，在就業(yè)方面也存在競爭力不高的問題。三、 加快推進農(nóng)民市民化進程的對策思考農(nóng)民市民化是農(nóng)村城市化的結(jié)果和目的，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，同時也是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)變化不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。這一轉(zhuǎn)化是傳統(tǒng)農(nóng)民脫胎換骨走向現(xiàn)代文明的過程，是推進社會歷史進步的過程，也是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化目標的過程。然而，如上所述，在農(nóng)民市民化進程中還存在很多制約因素，解決這些問題是我們的當務(wù)之急?？偨Y(jié)寧波經(jīng)驗，在農(nóng)民市民化問題上我們得到以下幾

15、點啟示：啟示之一，要走出認識誤區(qū)，將農(nóng)民市民化問題提到中國現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度來認識寧波市的農(nóng)村改革，在市委和市政府的高度重視下，把農(nóng)村城市化和農(nóng)民市民化納入了整個現(xiàn)代化進程發(fā)展的規(guī)劃中。農(nóng)民市民化并不是一個孤立的過程，而是與中國實現(xiàn)現(xiàn)代化密不可分。農(nóng)民市民化對縮小城鄉(xiāng)差別，加快農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，乃至對促進整個中國的現(xiàn)代化都具有重要意義?？梢哉f，在中國，沒有農(nóng)民的市民化，就沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，也就不可能有中國的現(xiàn)代化，我們必須從這個戰(zhàn)略高度來認識農(nóng)民市民化問題。要提高認識，政府就必須通過文件、黨報黨刊以及電視、電臺等各種途徑，大力開展宣傳教育，使全社會都充分認識到農(nóng)民市民化的重要性、必要性和緊迫性

16、，提高全社會對農(nóng)民市民化意義的認識，澄清對農(nóng)民市民化的種種認識誤區(qū)，形成重視、支持農(nóng)民市民化的有利氛圍。樹立城鄉(xiāng)平等的觀念，打破城鄉(xiāng)分割的壁壘，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。這樣才能更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)資源優(yōu)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，農(nóng)民變市民的問題解決了，中國由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)為工業(yè)國的問題也就解決了。因此，當中國絕大部分農(nóng)民變?yōu)槌鞘惺忻裰?，也就是中國現(xiàn)代化實現(xiàn)之時。 啟示之二、要加大對農(nóng)民的扶持力度，在管理和服務(wù)上不斷創(chuàng)新寧波市在農(nóng)村改革過程中，注重對涉農(nóng)工程的財政扶持。自1997年以來，全市累計投入各類水利建設(shè)資金48.3億元，加強了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要用于標準海塘建設(shè)、水庫建設(shè)、除險加固、流域治理、圍墾海

17、涂和節(jié)水灌溉等工程，為農(nóng)村城市化奠定基礎(chǔ)。同時，還加大了扶貧力度，引導(dǎo)農(nóng)民共同富裕。寧波雖然是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，但由于特殊的地理位置，全市原有海拔在300米以上、坡度在25度以上、人口在500人以下的偏僻山區(qū)村171個，涉及14000戶，實際常住人口28000人，人均收入不足全市平均水平的一半。在原有扶貧幫困工作成效的基礎(chǔ)上，從2001年起，全市加大了扶貧力度。通過遷址移民、下山脫貧等方式有效地解決了農(nóng)村貧困問題，基本使農(nóng)村現(xiàn)了“五通”目標，即通路、通電、通郵、通廣播電視、通電話，目前進城務(wù)工已經(jīng)成為山區(qū)農(nóng)民主要的收入來源，據(jù)統(tǒng)計，約有25%的山區(qū)農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)。農(nóng)民市民化涉及的部門多、范圍廣

18、，政府在管理和服務(wù)上還要不斷創(chuàng)新。寧波市政府在農(nóng)村改革中就多次制定相關(guān)政策，如寧波市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)綱要、關(guān)于加快農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的若干政策意見等，引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展。同時，還千方百計為增加農(nóng)民收入和促進農(nóng)村發(fā)展服務(wù)。如全市各相關(guān)部門為農(nóng)產(chǎn)品的市場流通開辟綠色通道，建立了寧波農(nóng)村經(jīng)濟綜合信息網(wǎng)，免費發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品供求信息，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展架起了信息平臺。從寧波經(jīng)驗中，我們得到的第二個啟示是：政府應(yīng)根據(jù)城市的現(xiàn)有規(guī)模、發(fā)展目標以及城市經(jīng)濟增長速度和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的承受能力，分年度作出具體規(guī)劃，做到有計劃地吸納農(nóng)民進城，將進城農(nóng)民的住房、公有設(shè)施包括其子女上學等問題，納入城市總體建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮。

19、同時，為進城農(nóng)民提供務(wù)工經(jīng)商的信息，建立各種中介機構(gòu)，有序地組織農(nóng)村勞動力就業(yè)。政府還可以通過適當補貼方式，對農(nóng)民進行法律、工作技能、城市生活等方面進行培訓，提高農(nóng)民遵守法律法規(guī)和依法維護權(quán)益的意識，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，為農(nóng)民市民化創(chuàng)造條件。 啟示之三，要加快各項制度改革，為農(nóng)民市民化清除各種障礙寧波市通過制度改革（見本文第一個問題所述），掃除了農(nóng)民市民化的各種障礙。制度問題不是局部問題，而是普遍存在的問題，也是人為設(shè)置的農(nóng)民市民化障礙。從目前看，主要有四個方面的制度迫切需要改革：一是戶籍制度改革。要徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)人口的自由遷徙，建立起城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。允許在

20、城市有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。放寬農(nóng)民進城落戶的條件，解決目前城鄉(xiāng)居民在身份、就業(yè)和待遇方面的不平等問題。二是土地制度改革。土地的不可流動性是制約農(nóng)村勞動力進城、制約城鎮(zhèn)化的重要因素，因而，要建立適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展需要的土地流轉(zhuǎn)制度，在保持轉(zhuǎn)移農(nóng)民原有土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，可根據(jù)各地的實際情況允許土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化，比如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、租賃等，徹底將進城農(nóng)民從土地上解放出來。三是社會保障制度改革。要擴大社會保障覆蓋面，提升統(tǒng)籌層次，將進城農(nóng)民工逐漸納入到社會保障體系中來，加快建立統(tǒng)一的社會保障機構(gòu)。四是教育制度改革。要增強教育吸納能力，加快教育布局調(diào)整力度和教育投入，建立民間辦學機制，鼓勵各種力量辦學，使教育資源合理配置，解決進城農(nóng)民的子女讀書問題