論財(cái)政支出法定原則四研究與分析

1、省人民政府水行政主管部門(mén)建立水土保持論財(cái)政支出法定原則四四、財(cái)政支出法定原則的貫徹建立憲政國(guó)家，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、避免財(cái)政危機(jī)，維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，都有賴于財(cái)政支出法定原則在我國(guó)的貫徹落實(shí)。要使“財(cái)政支出法定原則”要和“罪刑法定原則”、“稅收法定原則”一樣深入人心，就必須轉(zhuǎn)變財(cái)政理念、改革配套制度、完善相關(guān)法律。(一) “納稅人”理念的確立馬克思說(shuō)：“稅收是喂養(yǎng)政府的奶娘”，換言之，是納稅人養(yǎng)活了政府，而不是政府養(yǎng)活了納稅人，納稅人是政府的衣食父母，沒(méi)有納稅人，既沒(méi)有政府賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更沒(méi)有政府存在的理由和價(jià)值。政府是公民出錢(qián)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的供方，為廣大納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)是政府最基本的義務(wù)，也

2、是納稅人的基本權(quán)利和要求。納稅人繳納稅款后，自然有權(quán)利監(jiān)督政府，了解稅收、財(cái)政真實(shí)狀況和收支情況，了解政府為社會(huì)發(fā)展所做的籌劃和工作。政府與納稅人之間的關(guān)系也就隨之越來(lái)越清晰地被界定。我國(guó)處于高度專(zhuān)制下幾千年，蕓蕓眾生早已被馴服成為俯首貼耳的“臣民”，獨(dú)立的私人政治地位和經(jīng)濟(jì)地位意識(shí)一直沒(méi)有形成。目前，我國(guó)數(shù)以萬(wàn)億計(jì)的稅款是由無(wú)數(shù)的企業(yè)和私人交納的，他們還不能被稱為真正的“納稅人”，他們只能被稱為“稅款繳納者”， 因?yàn)楣藏?cái)政制度下的“納稅人”是一個(gè)義務(wù)與權(quán)利相一致的概念。在公共財(cái)政制度下“納稅人”應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利主要有：(1)“贊成納稅權(quán)”，稅收和收費(fèi)從根本上看應(yīng)由納稅人批準(zhǔn);(2)“代表選舉

3、權(quán)”，議會(huì)必須由納稅人選舉的代表組成;(3)“政府服務(wù)權(quán)”，政府必須為納稅人服務(wù);(4)“稅款節(jié)儉權(quán)”，政府不準(zhǔn)浪費(fèi)揮霍納稅人的錢(qián)。公眾繳納了稅款之后必須擁有這些廣泛權(quán)利，但這一點(diǎn)至今尚未在我國(guó)得到廣泛的認(rèn)同和尊重。公共財(cái)政是社會(huì)公眾的財(cái)政，“納稅人”是公共財(cái)政的基礎(chǔ)。沒(méi)有納稅人理念的形成，也就沒(méi)有真正的公共財(cái)政制度的形成。因?yàn)槿绻鐣?huì)公眾在納稅后不曉得自己作為納稅人應(yīng)享受相應(yīng)的權(quán)利，不明白正是自己的納稅支撐了政府的運(yùn)作;如果政府官員的觀念仍停留在傳統(tǒng)體制下，認(rèn)為錢(qián)進(jìn)了國(guó)庫(kù)就是“國(guó)家的錢(qián)”，納稅人就管不著了， 可以隨意亂花。那么從支出預(yù)算的確立到撥款的使用，整個(gè)過(guò)程都將處于“黑箱”狀態(tài)。社會(huì)公

4、眾不是真正的“納稅人”，也就很難成為真正的“主人”，政府作為“管家”可以隨心所欲的征集、支配和使用“主人”的財(cái)產(chǎn)，這樣的財(cái)政從根本上看還不是公共財(cái)政。整個(gè)社會(huì)尤其是政府官員納稅人理念的形成，是公共財(cái)政制度真正建立的基礎(chǔ)，也是財(cái)政支出法定原則得以貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。(二)現(xiàn)行相關(guān)制度的改革1、政府預(yù)算制度的改革應(yīng)當(dāng)說(shuō)，近年來(lái)政府預(yù)算制度的各項(xiàng)改革，在基本方向和總體制度框架的設(shè)計(jì)上，都是符合公共財(cái)政基本要求的，但也存在種種問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，目前應(yīng)從幾個(gè)方面著手，繼續(xù)推進(jìn)目前正在進(jìn)行的各項(xiàng)改革。首先，人大和政府本身的改革。公眾通過(guò)人大來(lái)行使對(duì)政府收支的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是整個(gè)財(cái)政制度公共化的核心，所以要

5、真正落實(shí)憲法賦予的各級(jí)人大權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)預(yù)算制度的要求進(jìn)行改革。財(cái)政部門(mén)作為具體執(zhí)行政府收支活動(dòng)的職能部門(mén)，應(yīng)當(dāng)在改革中逐步形成提前編制政府預(yù)算的能力，全面提高科學(xué)詳細(xì)編制預(yù)算的技術(shù)能力，改善自己執(zhí)行政府預(yù)算的能力，同時(shí)配合好審計(jì)部門(mén)的審核監(jiān)督，提高自己編制政府決算的能力和水準(zhǔn)。其他政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)注意形成與政府預(yù)算的編制和執(zhí)行等相配合的能力，預(yù)算的編制需要計(jì)劃和統(tǒng)計(jì)等部門(mén)的配合，預(yù)算的執(zhí)行需要審計(jì)等部門(mén)的配合。這些機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)組織與工作方式的改革，提高工作能力，為政府預(yù)算草案的提起、編制、執(zhí)行和監(jiān)督等提供基礎(chǔ)性的條件。其次，進(jìn)一步落實(shí)部門(mén)預(yù)算改革。盡早將所有的政府財(cái)

6、力都納入到部門(mén)預(yù)算中，改變目前大量政府財(cái)力游離于部門(mén)預(yù)算之外的狀況。經(jīng)過(guò)二十余年的改革，各級(jí)人大逐步加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算的法律控制和監(jiān)督，但另一方面，地方、部門(mén)、機(jī)構(gòu)和單位濫用新獲得的財(cái)權(quán)財(cái)力，導(dǎo)致預(yù)算外資金大規(guī)模膨脹，還創(chuàng)造性的出現(xiàn)了制度外資金，形成了預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和制度外大致三分天下的財(cái)政格局。要消除預(yù)算外和制度外范疇，關(guān)鍵要切實(shí)落實(shí)“收支兩條線”改革，切斷部門(mén)、單位和官員個(gè)人與預(yù)算外和制度外的經(jīng)濟(jì)利益紐帶，再配合統(tǒng)一計(jì)劃的編制，從經(jīng)濟(jì)利益上促使這些不正?，F(xiàn)象的消亡。再次，進(jìn)行預(yù)算編制技術(shù)層面的改革。正常的政府預(yù)算完成的時(shí)間，必須是在本預(yù)算年度開(kāi)始之前?！盀榱四馨磿r(shí)通過(guò)預(yù)算，準(zhǔn)備和通過(guò)預(yù)算的程序必

7、須很早就開(kāi)始，有時(shí)編制預(yù)算要在財(cái)政年度前整整一年或更早便開(kāi)始。” 41必須給人大代表充足的審批時(shí)間，要真正有效地審議、修改和負(fù)責(zé)任地批準(zhǔn)政府預(yù)算，至少需要半年以上時(shí)間;還應(yīng)當(dāng)通過(guò)改革，建立起在財(cái)政年度開(kāi)始之前，即每年1月1日之前完成政府預(yù)算的審批程序的正式制度，克服目前財(cái)政活動(dòng)存在的數(shù)月沒(méi)有法定預(yù)算時(shí)段的狀態(tài);要編制“零基預(yù)算”，不以基數(shù)作為分配依據(jù)，主要根據(jù)各部門(mén)履行的職責(zé)、發(fā)展目標(biāo)和人員分配等客觀因素來(lái)確定資金使用額度，體現(xiàn)預(yù)算分配的公正、公平和合理;要編制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算，使之成為政府主動(dòng)地、有計(jì)劃地防范風(fēng)險(xiǎn)、確保財(cái)政安全的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。2、財(cái)政體制的進(jìn)一步改革財(cái)政支出是龐大復(fù)雜的財(cái)政系統(tǒng)

8、工程下的一個(gè)子系統(tǒng)，只有從宏觀財(cái)政體制上進(jìn)行改革，才能真正對(duì)財(cái)政支出這個(gè)子系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)范。1994年的分稅制改革取得了很大的成功，但離規(guī)范化的公共財(cái)政體制仍有很大的差距，關(guān)鍵是地方各級(jí)財(cái)政尚未成為真正的一級(jí)財(cái)政，各級(jí)政府所承擔(dān)的職責(zé)尚不明晰，還不能在法律的約束下自主確定自己的稅種和收入，也沒(méi)有形成規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的赤字還必須彌補(bǔ)，難以真正撒手不管。因此，當(dāng)前應(yīng)采取以下措施，進(jìn)一步深化和完善以分稅制為核心的財(cái)政體制改革：其一，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求和公共財(cái)政原理，明確界定政府的事權(quán)范圍，為建立規(guī)范、穩(wěn)定的分稅制財(cái)政體制提供基礎(chǔ)性條件。要真正確立地方一級(jí)財(cái)政的地

9、位;建立各級(jí)政府相對(duì)獨(dú)立的稅收來(lái)源;由市場(chǎng)確立各級(jí)政府職能和支出內(nèi)容。其二，要建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度。 42我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制改革時(shí)建立并在近幾年逐步得到完善的，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的推進(jìn)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政投入逐步加大：2000年投入800億，2001年投入1000億以上，2002年投入4000億以上，約占當(dāng)年國(guó)民收入的33%。完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制財(cái)政體制的核心內(nèi)容。要進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)模式，通過(guò)增量與存量同時(shí)并舉的微調(diào)向目標(biāo)模式逼近，并適時(shí)推進(jìn)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。同時(shí)要形成包括農(nóng)業(yè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、環(huán)境保護(hù)

10、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和社會(huì)保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等在內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。其三，改革相關(guān)支出管理制度。將國(guó)庫(kù)集中收付的內(nèi)容，從國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付工資、政府采購(gòu)資金和重點(diǎn)建設(shè)資金財(cái)政直接撥付等，推廣到所有能夠由國(guó)庫(kù)直接支付錢(qián)款的項(xiàng)目上去;完善政府采購(gòu)制度，政府各部門(mén)的各種直接支出，在條件允許的情況下，都要按法律規(guī)定的方式向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)，提高政府支出效率;建立相應(yīng)的陳述和審計(jì)制度，確保人大對(duì)每項(xiàng)財(cái)政支出的真正控制。3、一些地方的改革走在全國(guó)前列我國(guó)許多改革都是先由地方試點(diǎn)，然后才在全國(guó)推廣，星星之火終成燎原之勢(shì)。這樣做的好處是既保證了改革的推進(jìn)，又避免了大范圍內(nèi)社會(huì)動(dòng)蕩。對(duì)財(cái)政支出領(lǐng)域進(jìn)行改革，廣東省走在

11、了全國(guó)的前列。 43其所代表的方向，為整個(gè)國(guó)家在該領(lǐng)域的改革提供了良好的范例。2001年，廣東省九屆人大四次會(huì)議通過(guò)了廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例，以法律的形式來(lái)保證人大的預(yù)算監(jiān)督。 44該條例對(duì)政府預(yù)算報(bào)告所列的“預(yù)算科目”，從原來(lái)僅列的“類(lèi)級(jí)收支數(shù)目”擴(kuò)延到具體運(yùn)用的三百多個(gè)款級(jí)、五百多個(gè)項(xiàng)級(jí)財(cái)政資金。2002年1月底至2月初，廣東省政府向人大代表提供了一份長(zhǎng)達(dá)144頁(yè)的省級(jí)部門(mén)預(yù)算試點(diǎn)單位預(yù)算表，細(xì)到政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)一臺(tái)電腦的型號(hào)、價(jià)格，提交的預(yù)算報(bào)告也擴(kuò)展到27個(gè)部門(mén)。一年后，省政府向人大代表提交了足有3厘米厚、重1公斤以上、605頁(yè)的省級(jí)部門(mén)預(yù)算單位預(yù)算表，從省委辦公廳到省紅十字會(huì)，再到一些省

12、直中專(zhuān)學(xué)校，所有報(bào)告都詳細(xì)到每一個(gè)具體項(xiàng)目。在“廣東現(xiàn)象”中最為突出的是深圳市人大的預(yù)算監(jiān)督。1995年，深圳市人大常委會(huì)就建立了計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查和監(jiān)督政府預(yù)算。市人大設(shè)有預(yù)算委員會(huì)，由14位市人大代表組成，他們分別來(lái)自法律界、會(huì)計(jì)界、金融界、工程界和研究機(jī)構(gòu)，有4名經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，1名法律碩士，這樣的高學(xué)歷強(qiáng)力配備，使監(jiān)督具有專(zhuān)業(yè)保障。每年深圳市召開(kāi)人代會(huì)時(shí)，14名委員先通過(guò)投票挑選2到4個(gè)政府部門(mén)，再邀請(qǐng)40名左右的代表和預(yù)算委員會(huì)委員，用一天時(shí)間對(duì)所選出的政府部門(mén)的預(yù)算進(jìn)行專(zhuān)門(mén)審議。對(duì)需要改進(jìn)和調(diào)整的地方，提出初步審查意見(jiàn)，該意見(jiàn)具有法律性質(zhì)。作為預(yù)算審查監(jiān)督的自然延伸，200

13、2年深圳市人大還推出“績(jī)效審計(jì)”，增加了對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的審計(jì)。人大不僅要管政府怎么分切財(cái)政蛋糕，還得管政府花錢(qián)效益。深圳市人大和審計(jì)部門(mén)密切合作，每年都要對(duì)國(guó)土資金的收支和使用情況進(jìn)行審計(jì)，并且把審計(jì)結(jié)果向人大常委會(huì)報(bào)告。人大專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)督加上強(qiáng)大的審計(jì)力量，使得在“陽(yáng)光預(yù)算”下腐敗成本極高。從人大代表在預(yù)算監(jiān)督中“點(diǎn)頭”、“舉手”到“知道開(kāi)口向省里要錢(qián)”再到“質(zhì)疑某筆資金的安排”;從“看不懂預(yù)算表、聽(tīng)不懂專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)”到“學(xué)會(huì)看懂預(yù)算”再到“對(duì)預(yù)算編制方法提出建議”等，這些變化折射出廣東政治文明建設(shè)的進(jìn)步。當(dāng)前廣東各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督改革已駛?cè)搿吧钏畢^(qū)”，率先實(shí)現(xiàn)人大與財(cái)政廳實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，人大代表能及時(shí)掌握預(yù)

14、算執(zhí)行情況。從整個(gè)國(guó)家而言，“預(yù)算門(mén)”已經(jīng)推開(kāi)了一個(gè)小縫，門(mén)那邊景色迷人，風(fēng)光無(wú)限，這扇門(mén)再也不會(huì)關(guān)上了。 45(三) 相關(guān)法律的完善我國(guó)財(cái)政支出領(lǐng)域的相關(guān)立法嚴(yán)重不足，使財(cái)政支出管理混亂無(wú)序、問(wèn)題頻生，阻礙了財(cái)政支出法定原則的實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有具體法律制度的支撐和保障，財(cái)政支出法定原則只能停留在一個(gè)口號(hào)上，因此要從如下幾個(gè)方面完善相關(guān)法律。1、修改憲法以引導(dǎo)支出目的和范圍西方國(guó)家的憲法對(duì)財(cái)政支出的規(guī)定較為全面和詳細(xì)。英國(guó)的憲法性文件權(quán)利情愿書(shū)(Petition of Right)和權(quán)利法案(Bill of Rights)宣稱：“沒(méi)有議會(huì)的同意，按王室的特權(quán)來(lái)征稅和由王室支配稅收收入，或者較長(zhǎng)時(shí)間不按

15、議會(huì)規(guī)定的程序征稅，這都是非法的。” 46法國(guó)人權(quán)宣言第20條規(guī)定：“除公共用途外，不得創(chuàng)設(shè)任何賦稅。一切公民均有權(quán)監(jiān)督稅收的用途和了解其使用狀況?！泵绹?guó)憲法第1條第9款第7項(xiàng)規(guī)定：“除法律規(guī)定的撥款以外，不得從國(guó)庫(kù)支撥款項(xiàng)。一切公款收支的定期報(bào)告及賬目，應(yīng)及時(shí)公布。” 47國(guó)會(huì)由此專(zhuān)門(mén)成立了撥款委員會(huì)和預(yù)算委員會(huì)，控制著聯(lián)邦政府預(yù)算管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這些國(guó)家的憲法不僅規(guī)定了“稅收法定”，還規(guī)定了“財(cái)政支出法定”，嚴(yán)格限制財(cái)政支出的用途。隨著社會(huì)發(fā)展和學(xué)界研究的深入，我國(guó)許多學(xué)者也紛紛提出“財(cái)政立憲”的概念，建議規(guī)范財(cái)政支出行為，以立憲的形式對(duì)政府的財(cái)政支出做出明確規(guī)定，明確政府支出集中于公共物

16、品的提供，而不是過(guò)多進(jìn)入市場(chǎng)能夠有效運(yùn)作的領(lǐng)域，這樣政府才會(huì)節(jié)約并規(guī)范支出。有學(xué)者認(rèn)為有必要修改現(xiàn)行憲法，集中將涉及國(guó)家和社會(huì)、中央和地方分配關(guān)系等財(cái)政法內(nèi)容在憲法中做出規(guī)定，以推進(jìn)依法治國(guó)、依法理財(cái)。 48筆者認(rèn)為，在我國(guó)憲法中應(yīng)該明確規(guī)定，公民有權(quán)監(jiān)督國(guó)家財(cái)政支出并了解其使用狀況;在憲法中明確府與市場(chǎng)之間及政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，為完善分稅制奠定可靠的法律基礎(chǔ)。2、修訂預(yù)算法以適應(yīng)變化了的形勢(shì)在形式上，預(yù)算是政府收支對(duì)比的計(jì)劃表;在實(shí)質(zhì)上，預(yù)算首先是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制，是公共權(quán)力對(duì)不同主體進(jìn)行資源分配，是一個(gè)制衡結(jié)構(gòu)，是一個(gè)民主政治程序。具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)利的納稅人擔(dān)負(fù)著國(guó)家

17、的財(cái)政供應(yīng)，就必然要求控制國(guó)家的財(cái)政，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，同時(shí)用法律保障個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受政府權(quán)力擴(kuò)張的侵犯。其次，預(yù)算是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中政府配置資源的機(jī)制，是經(jīng)濟(jì)體制的一部分。通過(guò)政治程序確定的預(yù)算，先決定在公共部門(mén)和民間部門(mén)之間配置資源的比例，然后決定配置在公共部門(mén)的資源規(guī)模的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，因而決定財(cái)政配置資源的規(guī)模和方向。再次，預(yù)算是公共利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是平衡社會(huì)利益的中樞，因而是公共管理體制的一部分。預(yù)算編制、審議、通過(guò)是公共利益的發(fā)現(xiàn)、尋找和確定的過(guò)程，預(yù)算執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程，而決算審查則是對(duì)滿足公共需要狀況的監(jiān)督與檢查。預(yù)算狀況的優(yōu)劣決定著公共需要的滿足程度，也決定

18、著財(cái)政活動(dòng)范圍的界定與選擇?？傊?，預(yù)算作為公共權(quán)力配置資源的規(guī)則，是公共財(cái)政運(yùn)作的控制和組織系統(tǒng)，是代議制政治的基礎(chǔ)，其價(jià)值核心是民主財(cái)政。由于立法時(shí)預(yù)見(jiàn)性不夠，預(yù)算法對(duì)很多重要的問(wèn)題只做了原則性規(guī)定，有的規(guī)定已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，需要進(jìn)行相應(yīng)的修改：預(yù)算須盡可能全面。如果預(yù)算中不包括重大支出，就無(wú)法確保資源分配給優(yōu)先項(xiàng)目，也無(wú)法保證法律控制和公共責(zé)任制得到實(shí)施;未列入預(yù)算的支出額通常具有不確定性和模糊性，增大了出現(xiàn)腐敗和浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。 49應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定預(yù)算草案編制的基本規(guī)則。細(xì)化支出項(xiàng)目，增加透明度，實(shí)行“陽(yáng)光預(yù)算”和績(jī)效預(yù)算; 50政府應(yīng)當(dāng)盡可能披露更為詳細(xì)的信息，使每一筆支出項(xiàng)目都成為明白賬;改變

19、“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，采用“零基預(yù)算法”。 51取消預(yù)算支出內(nèi)容中的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出”一項(xiàng)，對(duì)確屬于市場(chǎng)本身不能解決又符合公共利益的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，可以包括在“其他支出”里面。因?yàn)殡S著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)事項(xiàng)應(yīng)更多的交給市場(chǎng)，政府和財(cái)政盡量不要插手。強(qiáng)化預(yù)算法律效力，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整。由于預(yù)算法對(duì)于政府部門(mén)調(diào)整預(yù)算缺乏嚴(yán)格的限制，使得政府部門(mén)頻繁調(diào)整預(yù)算，尤其是肆意增加支出，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。增加責(zé)任條款，明確各種違法行為的責(zé)任主體和責(zé)任形式。沒(méi)有責(zé)任就無(wú)法規(guī)范義務(wù)的履行，預(yù)算法中每一項(xiàng)約束性條款應(yīng)當(dāng)有對(duì)應(yīng)的責(zé)任條款，明確每一個(gè)行為主體在違法時(shí)應(yīng)當(dāng)具體承擔(dān)的責(zé)任。3、制定財(cái)政支出法和財(cái)政監(jiān)

20、督法當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支出領(lǐng)域立法散亂無(wú)序、層次低、效力差，違背了“財(cái)政支出法定原則”，客觀上要求加以統(tǒng)一協(xié)調(diào)。不少單行法仍處于行政法規(guī)或更低的層次，法律效力不高，存在許多重疊、交叉的地方，缺乏銜接。因此有必要制定一部財(cái)政支出法，對(duì)財(cái)政支出的原則性問(wèn)題、重大問(wèn)題和綜合性問(wèn)題做出規(guī)定，以統(tǒng)率、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各單行財(cái)政支出法律法規(guī)。這樣不僅可以彌補(bǔ)憲法對(duì)財(cái)政支出重大問(wèn)題規(guī)定的欠缺，而且可以將憲法與各單行法有效連接起來(lái)，將憲法確定的基本原則和精神具體化，使之更具有適用性和操作性。制定財(cái)政支付法，可以將支出原則、支出目的、支出決定權(quán)歸屬與運(yùn)行、支出范圍、支出監(jiān)督和法律責(zé)任等原則性問(wèn)題加以規(guī)定，這樣即使某些領(lǐng)域沒(méi)有立法，也可以直接適用財(cái)政支出法，從而可以在一定程度上緩解財(cái)政支出立法的空白狀況。財(cái)政支出過(guò)程中有太多的隨意性，需要加強(qiáng)監(jiān)督。我國(guó)應(yīng)制定財(cái)政監(jiān)督法，以健全財(cái)政監(jiān)督體系，明確財(cái)政監(jiān)督主體的設(shè)置、職責(zé)