淺論我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護制度的現(xiàn)狀、缺陷及其完善

1、淺論我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護制度的現(xiàn)狀、缺陷及其完善【摘要】生態(tài)環(huán)境已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，然而我國目前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境急劇惡化，嚴重影響我國農(nóng)業(yè)發(fā)展？為保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，有必要盡快修改和完善現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護方面的法律法規(guī)，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護？【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)環(huán)境污染農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法缺陷【正文】農(nóng)業(yè)是整個國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，“三農(nóng)”問題則是制約我國全面奔小康的瓶頸之一。在市場經(jīng)濟條件下，由于農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出經(jīng)濟效益低下，我國農(nóng)業(yè)表現(xiàn)出明顯的弱質(zhì)性。當前，我國正處在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大轉(zhuǎn)型時期。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)由于生產(chǎn)力水平低下，難以解決大量人口的吃飯問題。為提高單畝產(chǎn)量，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大量使用化肥農(nóng)藥，

2、造成有害物質(zhì)在農(nóng)產(chǎn)品上的殘留和工農(nóng)產(chǎn)品廢棄物對環(huán)境及農(nóng)產(chǎn)品的污染，從根本上危害我們的生存和發(fā)展。一、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及其危害（一）我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在1 .水土流失嚴重，自然災(zāi)害頻繁根據(jù)最新資料顯示，我國90%的草地已不同程度地退化，其中中度退化以上的草地面積已占半數(shù)。隨著生態(tài)環(huán)境惡化，各種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，受災(zāi)面積和成災(zāi)面積呈上升趨勢，嚴重影響了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。2 .耕地資源迅速減少，土地質(zhì)量下降我國2000年人均耕地為0.101hm2,不到世界人均耕地的一半。而且耕地利用程度較高，目前墾植率已達13.7%,超過世界平均數(shù)3.5個百分點。1998年,因非農(nóng)業(yè)建設(shè)占地、農(nóng)業(yè)結(jié)

3、構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀共減少耕地57.1萬hm2.同時，我國耕地土壤質(zhì)量呈現(xiàn)退化趨勢，干旱、半干旱地區(qū)40%的耕地嚴重退化。另外,受酸雨的影響，土壤酸化過程力口居。3 .農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染日趨嚴重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化主要的一個影響因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的三廢”排放。近十幾年來，農(nóng)業(yè)本身生產(chǎn)過程的非點源污染問題也嚴重影響著農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，突出表現(xiàn)在化肥的流失對地面水、土壤、大氣的污染和在食物中的殘留。（二）農(nóng)業(yè)污染對農(nóng)產(chǎn)品、人身健康、國民經(jīng)濟的危害主要表現(xiàn)在1 .對我國水安全構(gòu)成嚴重威脅我國的淡水資源嚴重不足，人均占有量僅為世界平均值的1/4-1/5,而化肥、農(nóng)藥的不合理使用及畜禽糞便的管理不利造成的農(nóng)業(yè)污染，致使水

4、體污染日益嚴重，對我國的水安全構(gòu)成了極大威脅。2 .土壤環(huán)境受到嚴重破壞由于過量使用化肥、農(nóng)藥及污水灌溉等多種原因，一方面，土壤板結(jié),地力下降；另一方面，土壤受到重金屬、無機鹽、有機物和病原體等物質(zhì)的污染且情況嚴重。雖然，對于農(nóng)藥和有機物污染、放射，性污染、病原菌污染等其他類型的土壤污染所導(dǎo)致的經(jīng)濟損失，目前尚缺乏系統(tǒng)的調(diào)查資料，難以估計。3 .部分農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全下降目前影響我國農(nóng)產(chǎn)品安全的主要問題是農(nóng)藥、獸藥殘留，重金屬殘留和硝酸鹽污染。2005年4月，農(nóng)業(yè)部組織有關(guān)質(zhì)檢機構(gòu)對我國37個城市蔬菜農(nóng)藥殘留狀況的監(jiān)測結(jié)果：52種蔬菜3845個樣品中，農(nóng)藥殘留超標樣品318個，超標率為8.3%.頻

5、繁過量施用氮肥，導(dǎo)致蔬菜中硝酸鹽含量嚴重超標，某些磷肥含氟、鎘和碑等有害物質(zhì)，增加了蔬菜、糧食中氟和重金屬含量。4 .對人體健康的危害不容忽視(1)對人群惡性腫瘤發(fā)生的影響不可忽視目前，我國城市人群肺癌發(fā)病率和死亡率高于農(nóng)村，胃癌等消化系統(tǒng)癌癥農(nóng)村居民高于城市。有些農(nóng)村地區(qū)，由于過量施用農(nóng)藥、化肥，以及公共衛(wèi)生設(shè)施落后，致使農(nóng)村一些未經(jīng)處理的農(nóng)業(yè)污染物隨意堆放或直接排入水體，一些農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了明顯惡化，農(nóng)村居民惡性腫瘤的發(fā)病率和死亡率也呈現(xiàn)出持續(xù)升高的趨勢。(2)加重當?shù)啬c道傳染病的流行隨著許多地方畜禽糞便直排水體，在加重水體富營養(yǎng)化的同時，也加重了當?shù)啬c道傳染病的流行趨勢。我國長江

6、流域的湖南、湖北、江西、安徽、江蘇、四川、云南等7省100多個縣市，血吸蟲病患者總數(shù)80多萬人，生活在上述疫區(qū)的民眾達6000多萬人。而糞便的無害化管理和利用，對降低兒童死亡率和控制血吸蟲病的流行都是非常重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。(3)嬰兒發(fā)生出生缺陷的危險性提高據(jù)全國婦幼衛(wèi)生監(jiān)測辦公室的統(tǒng)計資料顯示，全國從1996年至2000年，出生缺陷發(fā)生率呈逐年上升趨勢，且農(nóng)村高于城市。盡管人類的出生缺陷與許多有害因素和生活行為、習慣有關(guān)，但孕婦接觸農(nóng)藥與出生缺陷的關(guān)系已得到證實。5 .制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)污染造成的經(jīng)濟損失十分嚴重。一些農(nóng)業(yè)污染嚴重的地區(qū)，出現(xiàn)了農(nóng)作物減產(chǎn)，質(zhì)量下降，甚至傳統(tǒng)農(nóng)作物

7、無法繼續(xù)種植的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)污染還造成漁業(yè)、畜牧業(yè)、旅游業(yè)的經(jīng)濟損失。從本質(zhì)上看，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、國家的糧食安全、甚至社會穩(wěn)定帶來的負面影響已成為一個重大的社會問題。二、我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護立法的缺陷我國是世界上最大的農(nóng)業(yè)國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的狀況如何，直接影響整個國家政治經(jīng)濟和文化教育生活？農(nóng)業(yè)是“露天工廠”，一方面直接干預(yù)生態(tài)平衡，另一方面工業(yè)等部門的生產(chǎn)開發(fā)活動或多或少？直接間接影響著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境？因此，保護和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是我國政治經(jīng)濟全局中一件不容忽視的大事？但是，要使如此眾多的農(nóng)民及社會各界有組織有計劃地保護和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，單靠行政的和經(jīng)濟的手段來組織

8、？領(lǐng)導(dǎo)和管理是難以實現(xiàn)的，還必須借助于法律手段？特別是當前的農(nóng)業(yè)向大規(guī)模的商品化生產(chǎn)方面發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織形式和經(jīng)營方式趨向多樣化，農(nóng)業(yè)社會化程度不斷提高，使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的法律保護顯得愈加緊迫和重要？然現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護立法存在不少缺陷：第一，沒有一個統(tǒng)一的完整的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律？我國已初步形成了一個以中華人民共和國環(huán)境保護法為主體的環(huán)境保護法律法規(guī)體系，但此體系中沒有綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護法規(guī)或條例?環(huán)境保護法對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護雖有涉及，但很簡單，而且未能將農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)業(yè)自然資源的保護統(tǒng)一起來；農(nóng)業(yè)法僅對農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護作了原則性的規(guī)定；農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法中涉及到了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護技術(shù)的內(nèi)

9、容；基本農(nóng)田保護條例中也有一些有關(guān)基本農(nóng)田環(huán)境保護的規(guī)定？這些環(huán)境法律法規(guī)都涉及了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護，對農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動作用，但是未有直接涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容？這就使得許多農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作無法可依不能開展？第二，諸多農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域尚是法律真空？雖然我國制定了很多生態(tài)環(huán)境保護法律，但是，在公眾參與冶政指導(dǎo)？行政強制？有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟政策等方面，還存在法律空白，還沒有法律調(diào)整？這樣不利于調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，共同參與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護，共同促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的發(fā)展？第三，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境缺少必要的強制手段和措施？法律雖然不少，但有一個通病，那就是法律賦予生

10、態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法部門的強制性手段和措施太少，和生態(tài)環(huán)境保護的要求還有很大距離，也不足以預(yù)防和制止生態(tài)環(huán)境污染和破壞事件的發(fā)生？第四，制度的配套性差，且有制度，無程序？法律盡管設(shè)立了很多生態(tài)環(huán)境保護制度，但是，制度與制度間缺乏必要的協(xié)調(diào)，制度間配套性差？同時,就單個制度來講，缺少落實這個制度的必要的配套制度和措施,終致生態(tài)保護制度無法實施？無法完全落實，生態(tài)保護制度不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用？而有制度卻沒有相應(yīng)的程序，又使得制度很難得到全面貫徹執(zhí)行？第五，現(xiàn)行法律有關(guān)破壞生態(tài)環(huán)境的法律責任的規(guī)定亟需加強？許多法律有涉及生態(tài)環(huán)境保護的禁止性規(guī)定但無對應(yīng)的法律責任規(guī)定，即使有規(guī)定對有關(guān)生態(tài)功能保護的違法行為

11、處罰亦偏輕？第六，執(zhí)法主體被人為割裂？農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是一個十分寬泛的概念，涉及方方面面，涵蓋了生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展？森林草原的養(yǎng)護？水資源的開發(fā)與保護？土地的利用與保護？環(huán)境污染與破壞的防治等領(lǐng)域，伸展到天上？地下的幾乎所有空間？無疑，這需要有一個權(quán)威部門實施統(tǒng)一監(jiān)督管理？三、完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護制度的對策我國現(xiàn)有有關(guān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的法律規(guī)定比較零散，片面且適用性不強，缺乏生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本原則規(guī)定，無法滿足生態(tài)環(huán)境建設(shè)的實際需要。1 .環(huán)境與自然資源保護優(yōu)先原則環(huán)境與自然資源保護優(yōu)先原則，是指在環(huán)境立法中，應(yīng)把環(huán)境與自然資源保護放在優(yōu)先的位置加以考慮，在環(huán)境利益和其他利益發(fā)生沖突的情況下，應(yīng)當優(yōu)先

12、考慮環(huán)境利益筆者認為，在環(huán)境立法中必須堅持環(huán)境與自然資源保護優(yōu)先原則，嚴格禁止以犧牲環(huán)境利益為代價，換取經(jīng)濟的發(fā)展。在經(jīng)濟開發(fā)活動中，必須把環(huán)境與自然資源保護放在首要位置，防止經(jīng)濟開發(fā)變?yōu)榄h(huán)境生態(tài)的大破壞。該原則強調(diào)的是，在經(jīng)濟利益或其他利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突即兩個利益客觀上不可能同時兼顧時，優(yōu)先考慮保護環(huán)境利益,保護人的生命和健康，保護居民良好的生態(tài)環(huán)境。自然環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，人類只有在優(yōu)質(zhì)的環(huán)境中才能維持生命和健康。該原則的實質(zhì)在于反對以犧牲生態(tài)利益為代價換取經(jīng)濟的發(fā)展。2 .遵循生態(tài)規(guī)律原則遵循生態(tài)規(guī)律原則，是指在進行環(huán)境立法時，應(yīng)當遵循自然和生態(tài)演變的規(guī)律，把地球生態(tài)系統(tǒng)

13、平衡的基本原則作為制定法律及其法律規(guī)定確立的理論基礎(chǔ)。生態(tài)系統(tǒng)有如下一些基本規(guī)律：（1）物物相關(guān)規(guī)律。生態(tài)系統(tǒng)各事物在該系統(tǒng)的形成過程中，互相制約、互相依賴，改變其中一部分就會影響到其他部分甚至整個生態(tài)系統(tǒng)。（2）負載有額規(guī)律。環(huán)境對人類索取需求的承載能力以及自然環(huán)境對污染物的容納能力都是有限的，超過這個限度就會導(dǎo)致生態(tài)危機。（3）多樣穩(wěn)定規(guī)律。生態(tài)系統(tǒng)中生物種類越多，生態(tài)系統(tǒng)越穩(wěn)定。（4）物質(zhì)能量輸入輸出動態(tài)平衡規(guī)律。一個穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，無論是生物、環(huán)境還是整個生態(tài)系統(tǒng)，物質(zhì)和能量的輸入與輸出總是相對平衡的。生態(tài)學的研究成果告訴我們，自然界中的一切物質(zhì)按一定的規(guī)律，有機的結(jié)合成為一個個不同的

14、生態(tài)系統(tǒng)，再由各個不同的生態(tài)系統(tǒng)組成生物圈。在一個正常的生態(tài)系統(tǒng)中，它的結(jié)構(gòu)和功能都處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，生態(tài)平衡為人類提供適宜的環(huán)境條件和穩(wěn)定的物質(zhì)資源。倘若生態(tài)平衡遭到破壞，就會引起生態(tài)失調(diào)，嚴重的時候就會導(dǎo)致生態(tài)危機發(fā)生，直接威脅人類生存。生態(tài)學基本原理實際上就是我們今天處理環(huán)境問題所必須遵循的基本原則，是制定環(huán)境與自然資源法律的理論基礎(chǔ)。環(huán)境立法就是要通過制定法律規(guī)范人類的行為，從而最大限度地保護生態(tài)系統(tǒng)不過分受到干擾和破壞3 .合理利用自然資源、提高利用效率原則合理利用自然資源、提高利用效率原則，是指人們在開發(fā)利用自然資源時，必須合理利用，提高利用效率，促使資源可持續(xù)利用，避免浪費。它

15、包括有計劃、有效率地利用自然資源，保護和改善可以再生的自然資源以及維持現(xiàn)有的環(huán)境與自然資源品質(zhì)。在西部開發(fā)環(huán)境立法中，應(yīng)把合理利用自然資源、提高利用效率作為制定計劃、安排投資的重要指標，強化對資源利用的計劃監(jiān)督，強化對節(jié)約和綜合利用資源的優(yōu)惠政策，努力開展綜合開發(fā)、綜合利用。對不可再生自然資源，應(yīng)采取綜合利用、最優(yōu)利用、回收利用的方法，盡可能延長利用期限，提高利用效率。鼓勵自然資源利用對象和利用方式的多樣化，以減輕對某種資源的開發(fā)壓力。例如，保留傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對多種生物資源的利用和廣泛利用土著樹種營造森林，防止遺傳的均化。我國目前自然資源產(chǎn)權(quán)制度不完善，價格不合理，刺激了對資源的掠奪性開發(fā)和消費使用

16、。在目前自然資源的定價中，往往只考慮資源的生產(chǎn)成本，而忽視了自然資源的消耗成本和環(huán)境污染成本，因而未對資源的高效開發(fā)和利用起到有效的激勵作用。西部開發(fā)環(huán)境立法中應(yīng)該完善資源產(chǎn)權(quán)制度，建立合理的資源價格機制。資源價格的合理化有利用于提高資源利用效率。4 .運用經(jīng)濟手段保護環(huán)境原則在環(huán)境保護中積極利用經(jīng)濟手段，不僅可以促進企事業(yè)單位的污染防治和環(huán)境保護，而且能有效地降低行政管理的財務(wù)和技術(shù)負擔，彌補我國目前的環(huán)境法以行政命令控制”手段為主的缺陷。在我國西部地區(qū)，從經(jīng)濟、技術(shù)和行政管理能力而言，難以有效實施以復(fù)雜的環(huán)境監(jiān)測和行政監(jiān)督為基礎(chǔ)的命令控制制度，特別是面對眾多的中小企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，常常難以實

17、施監(jiān)督和管理。因此，在環(huán)境立法中，應(yīng)采用一些征收和管理比較簡單、更富效率的經(jīng)濟手段。我們認為，在西部環(huán)境立法中，應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)律，充分運用經(jīng)濟手段調(diào)動各市場主體在環(huán)境保護方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性。在許多國家，經(jīng)濟手段作用正在深化和擴大。在西部開發(fā)環(huán)境立法中，我們不僅要善于借鑒其他國家成功的經(jīng)驗，還要結(jié)合西部各地的特點，勇于創(chuàng)新，讓經(jīng)濟手段在西部開發(fā)環(huán)境保護中發(fā)揮重要作用。二、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護立法完善的幾點建議1、制定統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法我國必須制定一部統(tǒng)一的完整的生態(tài)環(huán)境保護法律？這既是依法行政的需要，也是更好地保護生態(tài)環(huán)境的要求？必須盡快列入國家立法計劃，盡早制定實施？其

18、中農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境應(yīng)該是指農(nóng)業(yè)生物賴以生存和繁衍的各種天然和人工改造的自然因素的總和，包括土壤？水體？保護為主，突出其生態(tài)保護功能？并且為使我國農(nóng)業(yè)環(huán)境做到良性循環(huán)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定中，須著重于對耕地的保護？水土流失的防治？鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)對生態(tài)環(huán)境污染的防治以及農(nóng)業(yè)水資源和生物資源的保護等作出規(guī)定？特別是在資源利用和開發(fā)方面，堅持使用和養(yǎng)護相結(jié)合，禁止掠奪性經(jīng)營，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)？此外，對基本農(nóng)田區(qū)？農(nóng)業(yè)環(huán)境綜合整治區(qū)的設(shè)立？規(guī)劃和管理要作出明確的規(guī)定？2、加快農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)？標準的制定步伐，填補法律空白，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護有法可依，有法必依法規(guī)

19、是規(guī)范？制約人們行為的準繩？農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護也必須做到有法可依，有法必依？我國應(yīng)充分考慮當前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的具體要求，加速制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)法律法規(guī)，如耕地污染防治法？農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境風險評價技術(shù)導(dǎo)則等法律規(guī)范和標準？3、修改完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)法律規(guī)范我國應(yīng)對目前已頒布的環(huán)境保護法規(guī)進行適當修改完善？首先應(yīng)賦予生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法部門以相應(yīng)的強制性手段和措施，使其能夠預(yù)防和制止生態(tài)環(huán)境污染和破壞事件的發(fā)生；其次，應(yīng)修改完善現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護制度，使其具有可操作性？例如為全面落實生態(tài)恢復(fù)補償制度，應(yīng)開征生態(tài)環(huán)境稅？完善生態(tài)補償制度？加大政府投資力度？實施綠色GDPffl度？完善相應(yīng)的程序制度等？4、完善農(nóng)業(yè)環(huán)境標準我國已經(jīng)制定和頒布了一些環(huán)境標準，包括農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量和污染排放標準，主要有：漁業(yè)水質(zhì)標準？農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準？農(nóng)藥安全使用標準？農(nóng)用污泥中污染物控制標準等？對于現(xiàn)有的已經(jīng)不能適應(yīng)當前技術(shù)經(jīng)濟發(fā)展水平和保護農(nóng)業(yè)環(huán)境需要的