政策性金融的異化與回歸——以韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行為例(上)

1、政策性金融的異化與回歸以韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行為例（ 上）2015 年 06 月 24 日摘要：韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行已經(jīng)歷了政策性金融從建立到異化再到異化后回歸的過(guò)程。本文從政 策性金融的基本特征出發(fā)，以韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行為案例，分析政策性金融的異化與回歸，探討 政策性金融的定位問(wèn)題，從而為深化中國(guó)政策性金融改革提供借鑒和參考。關(guān)鍵詞：金融體制改革，政策性金融，政策性銀行，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行我國(guó)政策性銀行已成立并運(yùn)行了超過(guò) 20 年。同時(shí)，至 2014 年，韓國(guó)最大也是最具有代表 性的政策性金融機(jī)構(gòu)一一韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）已成立并運(yùn)行60年。在這60年里，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行經(jīng)歷了政策性金融從建立到異化再到異化后回歸的過(guò)程。因此

2、，選取韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行 的“商業(yè)化”及“去商業(yè)化”的事例作為案例進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，不僅可以使我們更好、更形 象地理解政策性金融的基本特征和內(nèi)涵，也有助于解決政策性金融的定位問(wèn)題，對(duì)我國(guó)深 化政策性金融改革具有重要的借鑒意義與參考價(jià)值。、政策性金融的基本特征 所謂政策性金融，是指在一國(guó)政府的支持和鼓勵(lì)下，以金融資源配置的社會(huì)合理性為最大 目標(biāo)，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，以政府政策扶持的強(qiáng)位弱勢(shì)群體為金融支持對(duì)象，以優(yōu)惠的存 貸款利率或信貸、保險(xiǎn) （擔(dān)保）的可得性和有償性為條件，在專門(mén)法律的保障和規(guī)范下進(jìn)行 的一種特殊性金融制度安排 （ 白欽先和王偉， 2010） 。在政策性金融基本特征的研究方面，白欽先 （19

3、98）認(rèn)為政策性金融是金融的一部分，具有 政策性、優(yōu)惠性、融資有償性三大統(tǒng)一的特性，政策性金融的可持續(xù)發(fā)展需要實(shí)現(xiàn)政策性 金融性質(zhì)職能的特殊公共 （產(chǎn)品）性、政策性、非營(yíng)利性與其具體業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)管理的市場(chǎng)性之 間的協(xié)調(diào)均衡 （白欽先和王偉， 2004）。此后，白欽先和張坤 （2014） 又指出不論中國(guó)還是外 國(guó)，政策性金融都具有金融性、政策性公共性、政治背景性和主權(quán)使用性四大基本特征。 潘成夫（2006） 認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)政策性金融存在監(jiān)管問(wèn)題的根源是對(duì)政策性金融的屬性認(rèn)識(shí)不 清，并認(rèn)為其在更大程度上屬于財(cái)政范疇而非金融范疇。絕大部分學(xué)者 （ 苑志宏， 2005； 郭新雙， 2005；王威和樊增強(qiáng)，

4、2006；榮慶， 2006；賈康和孟艷， 2009；張存剛和張小瑛， 2010）都一致認(rèn)為政策性金融具有政策性和金融性兩大基本特征，且政策性是政策性金融 的本質(zhì)特征。除此之外，政策性金融還具有一些其他的基本特征，比如，開(kāi)發(fā)性、支持性、 補(bǔ)償性、福利性 （李楊， 2006），公共性、財(cái)政性、市場(chǎng)性 （肖科， 2010）等。筆者認(rèn)為，政策性金融的基本特征主要包括國(guó)家信用性、公共性、金融性和特定選擇性四個(gè)方面，下文將從這四個(gè)方面對(duì)韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的異化與回歸進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。、韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行定位和職能的演變歷程韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行自 1954 年成立以后，作為韓國(guó)最大的政策性金融機(jī)構(gòu)在該國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各 個(gè)歷史階段都扮

5、演了重要的角色。在 1953 年南北戰(zhàn)爭(zhēng)停戰(zhàn)協(xié)議簽署以后，為了快速恢復(fù) 戰(zhàn)后國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，韓國(guó)于 1954 年4月 1日根據(jù)韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行法案，由政府全額出資4千萬(wàn)韓元成立了韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行，委托其幫助國(guó)家經(jīng)濟(jì)從朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)中快速恢復(fù)，并且配合韓 國(guó)政府的五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，為韓國(guó)的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資服務(wù)。隨后，該行又致 力于在日益全球化的金融市場(chǎng)中成為全球化的國(guó)際投資銀行。在20世紀(jì) 90年代末的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行又在韓國(guó)實(shí)施緊縮財(cái)政政策的背景下，在幫助韓國(guó)走出亞洲金融危機(jī)的過(guò)程中起到了引領(lǐng)作用。 2008 年，政府宣布韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行開(kāi)始商業(yè)化改革。但是，在 2008 年爆發(fā)的全球性金融危機(jī)中，韓

6、國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行再一次證明其作為政策性銀行不可或缺的 重要作用，再次在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)中扮演了重要角色。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的不懈努力，為韓國(guó) 從一個(gè)貧窮的國(guó)家發(fā)展成為全球新興經(jīng)濟(jì)體作出了重要貢獻(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的 發(fā)展主要經(jīng)歷了如下八個(gè)階段：（ 一 ）1954-1961 年政策性金融的建立階段。在這一階段，韓國(guó)建立了政策性金融制度，成立了韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行主要為恢 復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)與重建大型基礎(chǔ)設(shè)施提供政策性支持，不僅為其提供政策驅(qū)動(dòng)性貸款，而且也 為其提供運(yùn)營(yíng)資金貸款。韓國(guó)政府為了提高產(chǎn)業(yè)金融政策的效率，隨后又成立了像農(nóng)業(yè)銀 行這樣的特殊銀行，將韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的部分業(yè)務(wù)移交給這些銀行： 1958

7、年韓國(guó)成立農(nóng)業(yè)銀 行，從事韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行原有的水利資金業(yè)務(wù)； 1961 年韓國(guó)成立中小企業(yè)銀行，將中小企業(yè) 業(yè)務(wù)從韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行獨(dú)立出來(lái)，移交給該銀行。（ 二 ）1962-1971 年政策性金融的發(fā)展階段。從 1962 年開(kāi)始，韓國(guó)政府實(shí)施五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，鼓勵(lì)對(duì)大型工業(yè)設(shè)施建設(shè)的投資。韓 國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行為實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策意圖，不僅致力于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)以促進(jìn)國(guó)際收支平衡、促 進(jìn)基本消費(fèi)品行業(yè)發(fā)展以提高公民的生活品質(zhì)，而且為發(fā)電機(jī)設(shè)備行業(yè)、煤礦開(kāi)采業(yè)、造 船業(yè)的發(fā)展以及房屋建造、電信網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)村水利工程設(shè)施建設(shè)提供中長(zhǎng)期貸款。在這個(gè)經(jīng) 濟(jì)快速增長(zhǎng)的時(shí)期，為滿足不斷增長(zhǎng)的企業(yè)投資需求，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行開(kāi)始從事財(cái)務(wù)

8、擔(dān)保業(yè) 務(wù)，并積極采取措施實(shí)現(xiàn)籌資渠道的多樣化，如發(fā)行韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行債券和引進(jìn)外資。（ 三 ）1972-1979 年籌資渠道多樣化階段。在邁入 20 世紀(jì) 70 年代之后，韓國(guó)政府開(kāi)始了它的第三個(gè)五年計(jì)劃，積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整， 集中精力扶持大型化工企業(yè)發(fā)展。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行為實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策意圖、加大融資力度以更 好地滿足日益增長(zhǎng)的融資需求，開(kāi)拓多樣化的籌資渠道，減少其對(duì)政府資金的依賴。在這 一階段，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行成為韓國(guó)第一個(gè)發(fā)行國(guó)外金融債券的銀行，使其資本金增加到6 萬(wàn)億韓元。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行利用其在中長(zhǎng)期貸款領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，在推動(dòng)韓國(guó)的大型化學(xué)產(chǎn)業(yè)、基 礎(chǔ)消費(fèi)品行業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著積極的作用。不僅

9、如此，其財(cái)務(wù)擔(dān)保業(yè)務(wù)和 外匯業(yè)務(wù)也在這一時(shí)期蓬勃發(fā)展。（ 四 ）1980-1989 年多樣化的工業(yè)融資活動(dòng)階段。20 世紀(jì) 80 年代，韓國(guó)政府開(kāi)始工業(yè)結(jié)構(gòu)改革，目的是減少部門(mén)間的發(fā)展不平衡并降低潛 在的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行增加了對(duì)高科技行業(yè)的融資以促進(jìn)技術(shù)發(fā)展，同時(shí)也在扶持 中小企業(yè)、提高零部件和材料科技等方面作出努力。從 1986 年起，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行在美元 疲軟、國(guó)際油價(jià)下跌和低利率的大環(huán)境下，在控制化學(xué)工業(yè)投資流量和促進(jìn)航運(yùn)業(yè)合理化 運(yùn)行方面、在推動(dòng)企業(yè)健康化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)整體化發(fā)展方面都發(fā)揮著主導(dǎo)作用。 1988 年，韓 國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行首次引入金融衍生品并開(kāi)始運(yùn)營(yíng)。（ 五）1990-1996

10、 年國(guó)際投資銀行的推進(jìn)階段。在這個(gè)階段，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行為了成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的投資銀行而開(kāi)始大幅度增加其國(guó)際 投資業(yè)務(wù)。為了滿足越來(lái)越多的國(guó)際融資需求和穩(wěn)定外匯資金環(huán)境，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行在獲得 國(guó)際信用評(píng)級(jí)方面不懈努力，并且在各種國(guó)際項(xiàng)目融資交易中取得了令人矚目的進(jìn)展，（ 六 ）1997-2007 年開(kāi)拓韓國(guó)金融市場(chǎng)階段。 隨著亞洲金融危機(jī)的惡化，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行開(kāi)始致力于穩(wěn)定國(guó)家金融市場(chǎng)并消除市場(chǎng)焦慮， 采取措施維護(hù)市場(chǎng)安全穩(wěn)定并努力恢復(fù)企業(yè)的盈利能力。 2003 年，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行成為第 個(gè)在韓國(guó)推出咨詢業(yè)務(wù)的銀行，并于 2005 年開(kāi)始管理私人股本基金。（ 七 ）2008-2012 年商業(yè)化改革階段

11、。1997 年亞洲金融危機(jī)以后，韓國(guó)增大了韓國(guó)國(guó)民銀行 （KB） 、新韓銀行、韓亞銀行和友利銀 行的資產(chǎn)規(guī)模。截至 2007 年 9 月，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模從原來(lái)的第1 位下降到第 5位，位于上述四大商業(yè)銀行之后，而且其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也處于劣勢(shì)。一方面，由于商業(yè)性 金融的蓬勃發(fā)展和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，商業(yè)銀行逐漸擠占了韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的中長(zhǎng)期貸款 融資領(lǐng)域；另一方面，由于韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行既要為了彌補(bǔ)低收益、確保自身收益而正常運(yùn)營(yíng)， 又要推進(jìn)其作為國(guó)際投資銀行的發(fā)展進(jìn)程，其政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)開(kāi)始混淆和沖 突。2008 年 6 月，韓國(guó)政府發(fā)布韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的商業(yè)化改革方案，修改韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行法 案

12、。韓國(guó)國(guó)會(huì)于 2009 年通過(guò)韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行改革方案，將韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的政策性金融業(yè) 務(wù)移交給新成立的韓國(guó)政策金融公社，成立KDB金融集團(tuán)控股公司，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行正式走向商業(yè)化、私有化道路。（ 八）2013 年至今的政策性金融回歸階段。在經(jīng)歷了全球金融危機(jī)的洗禮和全球市場(chǎng)的動(dòng)蕩之后，韓國(guó)政府認(rèn)識(shí)到政策性金融以其專 業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)成為維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定的安全網(wǎng)，具有重要性與必要性。因此在2013 年 2 月，樸槿惠總統(tǒng)上臺(tái)后，在韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的商業(yè)化改革進(jìn)行了四年之后，制定了韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行 回歸政策性銀行的方案，宣布撤回韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的商業(yè)化改革方案，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行于2013年 8 月重新扮演政策性銀行角色。 201

13、4 年 1 月 24 日，韓國(guó)企劃財(cái)政部召開(kāi)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)委員 會(huì)會(huì)議，通過(guò)了 2014 年度公共機(jī)構(gòu)制定案，產(chǎn)業(yè)銀行被重新指定為公用機(jī)構(gòu)并重新接 受韓國(guó)政府管控，同時(shí)為了避免政策性金融機(jī)構(gòu)的重復(fù)與分散，決定將韓國(guó)政策金融公社 與韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行合并。 2014 年 10月 23 日，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行發(fā)布公告稱，韓國(guó)政策金融公社 與韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行合并進(jìn)程正在推進(jìn)，預(yù)計(jì) 2015 年 1月 1 日完成，屆時(shí)韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行將重 新 100%歸韓國(guó)政府所有。三、對(duì)韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行定位和職能演變的評(píng)價(jià)： ：基于政策性金融特征的視角（ 一 ） 基于國(guó)家信用性特征的評(píng)價(jià)。像國(guó)有商業(yè)性銀行、國(guó)有大中型企業(yè)這樣的組織機(jī)構(gòu)，國(guó)有資本

14、是其資本構(gòu)成的重要組成 部分，但二者并不具有國(guó)家信用，而更多地體現(xiàn)銀行信用和商業(yè)信用。但是，像政策性銀 行這樣的組織機(jī)構(gòu)以國(guó)家信用為基礎(chǔ)建立，其資本構(gòu)成必然是國(guó)有資本，而國(guó)有資本是國(guó) 家信用的必要條件。國(guó)家信用作為國(guó)家為體現(xiàn)政策意圖而賦予政策性金融的一種權(quán)利，是 完成公共性戰(zhàn)略目標(biāo)所必須具有的最高層級(jí)的信用形式。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行由韓國(guó)政府全額出 資建立，是以國(guó)家信用為基礎(chǔ)建立的政策性金融機(jī)構(gòu)。但是需要特別指出的是，在韓國(guó)產(chǎn) 業(yè)銀行商業(yè)化改革的四年中，韓國(guó)專門(mén)從事政策性金融業(yè)務(wù)的韓國(guó)政策金融公社也100%由韓國(guó)政府所管控，其國(guó)家信用性特征并無(wú)缺失。與我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)大都來(lái)源于依靠國(guó)家信用發(fā)行的

15、政策性金融債券的情況不同， 韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行除依靠國(guó)家信用發(fā)行政策性金融債券充實(shí)資本金以外，在其正式開(kāi)展商業(yè)化 改革之前就已經(jīng)通過(guò)多樣化的籌資渠道降低對(duì)政府資金的依賴。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行大體上經(jīng)歷 了從政府財(cái)政融資、向公眾發(fā)行產(chǎn)業(yè)金融債券、引進(jìn)外資、吸收存款到對(duì)外借款等籌資渠 道多元化的歷程，最終實(shí)現(xiàn)政府資助減少為零、籌資完全自主化。這一過(guò)程為韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀 行的商業(yè)化、私有化道路埋下了伏筆，以投資性的資產(chǎn)來(lái)替代不以盈利為目的的國(guó)家資助， 勢(shì)必會(huì)引發(fā)由于逐利性資金的驅(qū)使而導(dǎo)致國(guó)家信用性的缺失及政策性金融公共性的喪失。 政策性金融的國(guó)家信用性特征既是政策性金融制度建立的基礎(chǔ)又是其存續(xù)發(fā)展的保障。韓 國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行

16、在商業(yè)化及回歸政策性的過(guò)程中公司結(jié)構(gòu)的調(diào)整如圖 1 所示。（ 二 ） 基于公共性特征的評(píng)價(jià)。公共性在經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)較常從公共財(cái)政的角度進(jìn)行論述，白欽先和張坤 （2014） 首次明確政策 性金融的公共性特征，認(rèn)為建立在對(duì)政策性金融本質(zhì)屬性充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上提出的公共性 本質(zhì)特征蘊(yùn)含了以社會(huì)效益、國(guó)民福利最大化為最終目標(biāo)的思想，是政策性金融發(fā)展的指 導(dǎo)思想。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的公共性突出表現(xiàn)為推動(dòng)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)后的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及在兩次金融危機(jī)中 發(fā)揮危機(jī)救助的職能。例如， 1997 年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，企業(yè)過(guò)度投資形成了不健康的 財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，以擔(dān)保、企業(yè)規(guī)模和社會(huì)地位為資金獲取條件的大企業(yè)信貸組合模式，不顧風(fēng) 險(xiǎn)

17、、為追求高額利潤(rùn)向新興市場(chǎng)進(jìn)軍導(dǎo)致外債高筑，加上資本自由化和金融監(jiān)管不力等， 成為導(dǎo)致亞洲金融危機(jī)在韓國(guó)爆發(fā)的原因。經(jīng)濟(jì)增速下滑，貿(mào)易條件和貿(mào)易收支惡化而導(dǎo) 致的巨額赤字，致使韓國(guó)的外債規(guī)模不斷上漲。反映到實(shí)體部門(mén)，表現(xiàn)為企業(yè)內(nèi)部的收益 水平和財(cái)務(wù)狀況急劇惡化，韓寶集團(tuán)、三美集團(tuán)和起亞集團(tuán)等大型集團(tuán)相繼破產(chǎn)和倒閉； 反映到銀行體系則表現(xiàn)為壞賬規(guī)模的不斷擴(kuò)大，隨之而來(lái)的是外國(guó)機(jī)構(gòu)對(duì)韓國(guó)的信用評(píng)級(jí) 接連下降，導(dǎo)致外國(guó)對(duì)韓國(guó)停止新增貸款和延期償還貸款，外國(guó)資本大規(guī)模退出。為使事 態(tài)不再繼續(xù)惡化，韓國(guó)向 IMF 申請(qǐng)了緊急金融救援。在金融危機(jī)的救助階段，韓國(guó)政府與 IMF 達(dá)成整頓不良金融機(jī)構(gòu)、籌資使用公共基金、修改相關(guān)法律和強(qiáng)化金融監(jiān)管等方面的 協(xié)議。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行