投融資平臺“十三五”規(guī)劃環(huán)境分析

1、投融資平臺“十三五”規(guī)劃環(huán)境分析文/梅楷格面對充滿機遇和挑戰(zhàn)的“十三五”，投融資平臺應如何應對各種政策環(huán)境從而做出指導平臺高質(zhì)量發(fā)展的“十三五”規(guī)劃，這是亟待解決的問題。為此我們首先 要考慮，平臺的“十三五”規(guī)劃面臨哪些重要的政策環(huán)境？面對復雜的發(fā)展環(huán)境， 本文試圖從新城城鎮(zhèn)化、國企改革、金融體制改革以及政府采購公共服務等對平 臺有重大影響的政策環(huán)境出發(fā)，分析平臺“十三五”規(guī)劃所要重點考慮的問題，為 平臺“十三五”規(guī)劃的編制提供思路。一、新型城鎮(zhèn)化十八大之后，新型城鎮(zhèn)化建設成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重點。 新型城鎮(zhèn)化巨大的 資金需求僅靠財政投入是無法解決的。投融資平臺作為地方政府進行投融資體制 改革的

2、重要載體，在新型城鎮(zhèn)化背景下實現(xiàn)平臺的健康發(fā)展， 不僅關(guān)系到其自身 的發(fā)展，更關(guān)系到城鎮(zhèn)化建設的質(zhì)量和速度。所以，平臺“十三五”規(guī)劃的編制要 以新型城鎮(zhèn)化背景為基礎(chǔ)。1、城市建設規(guī)模的不斷擴大城鎮(zhèn)化的首要任務就是加大基礎(chǔ)設施的投資建設，只有完善的配套設施才能 更好的支撐經(jīng)濟社會發(fā)展。同樣，新型城鎮(zhèn)化仍將繼續(xù)擴大城市數(shù)量和規(guī)模，對 基礎(chǔ)設施投資需求依然很大，而且對城市基礎(chǔ)設施提出了更高的要求。 作為政府 的融資主體，這為平臺繼續(xù)承擔政府的融資職能創(chuàng)造了機遇。當然，這也會進一步引發(fā)平臺投融資體制機制和資金統(tǒng)籌使用等方面的探索。如何把握機遇、迎接 挑戰(zhàn)將是平臺“十三五”規(guī)劃中要給出的答案。2、城市自

3、身品質(zhì)的不斷提升新型城鎮(zhèn)化不僅是規(guī)模的城鎮(zhèn)化，更重要的是城市質(zhì)量的提升。因此不僅會 增加對基礎(chǔ)設施的投資需求，同樣也會擴大對第二、三產(chǎn)業(yè)的需求。平臺可以借 助推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的契機，大力發(fā)展與基礎(chǔ)設施投資相關(guān)的第二、三產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建 自身的經(jīng)營性業(yè)務體系，創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流，不僅可以實現(xiàn)平臺公司的可持續(xù)融 資，緩解政府財政壓力，還能起到產(chǎn)業(yè)引導作用，推動地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展。 這都為投融資平臺的業(yè)務轉(zhuǎn)型，以及實現(xiàn)自身造血功能創(chuàng)造了市場機遇。二、國企改革國企改革是目前經(jīng)濟社會改革的重點之一。 從投融資平臺的性質(zhì)及職能來看， 平臺也屬于國企，所以國企改革的核心問題無不對投融資平臺的發(fā)展有著重大影 響，國企

4、改革是平臺“十三五”規(guī)劃編制的重要環(huán)境。1、鼓勵發(fā)展混合所有制此輪國企改革鼓勵發(fā)展混合所有制。 鼓勵非公有制企業(yè)參與國企改革，鼓勵 發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制企業(yè)。符合“非公有制資本控股的混合所有 制企業(yè)”的股權(quán)結(jié)構(gòu)有兩種情況：一是非公有制資本加在一起大于公有制資本， 但公有制資本仍然是單一大股東；二是非公有制資本不但總體上大于公有制資本， 而且成為單一大股東，國有資本是參股股東。一直以來，投融資平臺基本上是國 有獨資，如果平臺國有股依然保持一股獨大， 體制、機制與原來的國企并沒有多 大區(qū)別。要想從根本上解決這個問題，投融資平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)是一個值得探索的問2、國有資產(chǎn)管理體制改革十八屆三中

5、全會決議提出“完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本 運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。這要求地方投融資 平臺從資本投資與資本運營兩方面著手， 完善國有資產(chǎn)管理體制，積極探索改組 或組建國有資本投資公司和運營公司，并成立專門監(jiān)管機構(gòu)。3、完善現(xiàn)代企業(yè)制度完善現(xiàn)代企業(yè)制度是國企改革的重要內(nèi)容之一，“國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合進一步深化國有企業(yè)改革”。這一政策給投融資平臺提升自身管理 水平、建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了契機。健全公司法人治理結(jié)構(gòu)、建立職業(yè)經(jīng)理人 制度、建立長效激勵約束機制等方面將是平臺“十三五”規(guī)劃的切入點。4、界定不同國有企業(yè)功能國有企業(yè)應該進入在哪些

6、領(lǐng)域發(fā)展？如何發(fā)展？ 一個總的原則：國有資本加大對公益性企業(yè)的投入；在自然壟斷行業(yè)實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、 政府監(jiān)管為等改革；放開競爭性業(yè)務，推進公共資源配置市場化。遵循上述原則， 投融資平臺要因地制宜，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展情況，界定自己的功能。三、金融體制改革投融資平臺產(chǎn)生的根源在于為城市基礎(chǔ)設施建設提供建設資金。十八大以后金融體制改革步伐的加快必然是投融資平臺發(fā)展的重要環(huán)境，是編制平臺“十三 五”規(guī)劃的依據(jù)之一。1、債務方面中央進一步修正財政制度，建立政府綜合財務報告制度，推動地方政府債務透明化。這一制度對地方政府最大的意義將是可以統(tǒng)籌規(guī)范債務管理，提高資源利用效率。政府全資控股的

7、投融資平臺客觀上是獨立法人，其負債要不要納入政府綜合 財務報告的范圍呢？同時，試編政府綜合財務報告后，生成的信息可為決策者所 用，這一制度會對平臺的償債機制產(chǎn)生什么影響？對減輕平臺償債壓力、降低平臺償債風險有何裨益？這些都是需要界定和解決的問題，同時這些問題的答案將會貫穿于平臺今后的發(fā)展過程。2、融資方面中央決定建立建全多層次資本市場體系， 推進股票發(fā)行注冊制改革，多渠道 推動股權(quán)融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資比重。完善人民幣匯率市場 化形成機制，加快推進利率市場化。落實金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標準， 完善監(jiān) 管協(xié)調(diào)機制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任。這些政策從一定程度上將會

8、推高投融資平臺直接融資比例， 降低平臺長期以 來對銀行貸款的依賴程度。針對這一變化，平臺的融資方式、融資渠道需要進行 什么樣的改革？在平臺“十三五”規(guī)劃中需要給出解決辦法。四、政府購買公共服務政府購買公共服務，是社會管理模式的創(chuàng)新，部分公共服務由政府直接投資 轉(zhuǎn)變?yōu)檎詹少?，可以拉長政府的現(xiàn)金鏈條，一方面可以提高公共服務的效 率，另一方面也減少了地方政府的資金負擔。 作為政府融資的主要載體，投融資 平臺需要做出哪些創(chuàng)新來落實政府購買公共服務這一政策？1、平臺在政府購買公共服務中的角色定位在理解政府購買公共服務時需要注意以下內(nèi)容： 第一，政府購買公共服務的 主體是政府，不論是一級政府，還是政

9、府相關(guān)部門；第二，政府購買公共服務的 客體是社會組織與企事業(yè)單位，社會組織包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金 會等，企業(yè)包括國有企業(yè)、民營企業(yè)，事業(yè)單位同樣也是政府購買公共服務的客 體。在此背景下，作為政府獨資控股的投融資平臺應該是一個什么樣的角色？這 不是平臺可以決定的，但是平臺應該考慮的。2、平臺可以涉及政府購買公共服務的領(lǐng)域未來我國地方政府購買公共服務主要會從以下三方面入手：一是存量基礎(chǔ)設施和公共服務業(yè)設施；二是增量基礎(chǔ)設施和公共設施；三是政府智力服務的社會 化采購，包括純粹的人力資本和智力資本服務等。 在給自身做了定位之后，投融 資平臺應該主要服務于哪些領(lǐng)域？在這些領(lǐng)域應該如何發(fā)揮自己的作用？ “十三 五”規(guī)劃應該對平臺在政府公共購買中的職能加以確定。五、