陜西農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶的政策評價.docx

1、文章編號J1001-3601(2014)02-0116-0219-05陜西農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶的政策評價畢影，趙凱*(西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西楊凌712100)摘要為了完善農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶政策，在現(xiàn)有相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，以陜西省出臺的農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶政策為研究對象，具體分析現(xiàn)有農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶政策的制度缺陷及其原因。結(jié)果表明：陜西省農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶政策主要存在宅基地退出的界定不明確、沒有充分考慮進(jìn)城落戶農(nóng)戶退出宅基地的意愿、退出宅基地的補(bǔ)償機(jī)制不完善、對退出宅基地農(nóng)戶的社會保障規(guī)定不健全、退出宅基地的利用及收益分配不明確、退出過程監(jiān)管不足等問題。針對政策存在的

2、問題，提出明確界定宅基地退出、尊重農(nóng)戶退出宅基地的意愿、完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制、完善退出宅基地進(jìn)城落戶農(nóng)戶的社會保障體系、建立合理的宅基地增值收益分配機(jī)制、明確相關(guān)部門職責(zé)等對策建議。關(guān)鍵詞農(nóng)戶宅基地退出；進(jìn)城落戶；政策評價；陜西中圖分類號F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼AAppraisalonthePolicyofFarmerHomesteadExitandMovinginCitytoLiveinShaaxiProvinceBIYing,ZHAOKai*(CollegeofEconomicsandManagement9NorthwestA&FUniversity,Yangling,Shaanx

3、i712100,China)Abstract：Toperfectthepolicyoffarmerhomesteadexitandmovingincitytolive,basedonreviewingtheexistingrelatedliteratures,takingthepolicyoffarmerhomesteadexitandmovingincitytolive(PFHEMCL)inShaaxiprovinceasresearchobject,anappraisalonPFHEMCLinShaaxiprovincewasdone.Theresultsshowedthatsomesho

4、rtcomingsonPFHEMCLinShaaxiprovinceexisted,includingtheuncleardefinitionoffarmerhomesteadexit(FHE),notfullyconsideringthefarmers'willingofexitingtheirhomesteads,theimperfectionoftheFHEmechanismandofsocialsecuritysystem,theindeterminacyofexitinghomesteaduseandbenefitdistributionandtheimperfectiono

5、fsupervisingtheFHE,andsomesuggestionswereputforwardincludingdefiningclearlytheFHE,respectingfullythefarmers'exitingwillings,improvingtheFHEmechanismandtheirsocialsecuritysystem,establishingthereasonablebenefitdistributionmechanismtotheaddedvalueofexitingfarmershomesteadsandclearingthedutyandresp

6、onsibilityofrelatedgovernmentorgans.Keywords:farmershomesteadsexit；moveincitytolive；policyappraisal；Shaanxi隨著我國城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)戶收入穩(wěn)步增加，加之長期以來我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)戶進(jìn)城落戶改善生活條件的愿望日益迫切?！笆舜蟆敝赋觯青l(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑,要依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作，完善農(nóng)村宅基地管理制度，嚴(yán)格宅基地管理,在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，

7、依法盤活和利用好農(nóng)村現(xiàn)有宅基地，探索開展農(nóng)村閑置宅基地的退出和補(bǔ)償機(jī)制；同時還指出農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。因此，加快完善農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城落戶制度，對保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、構(gòu)建和諧社會具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。收稿日期2013-07-13；2013-12-10修網(wǎng)基金項(xiàng)目國家自然科學(xué)基金“基于農(nóng)戶收入和社會資本異質(zhì)性雙重視角的村社區(qū)小型水利設(shè)施合作供給研究一以陜西省為例”(71173174)；2013年度教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“基于糧食安全視角F我國新型耕地保護(hù)利益補(bǔ)償模

8、式的構(gòu)建及其運(yùn)行機(jī)制研究"(13YJA630141)；陜西省社會科學(xué)界聯(lián)合會2013年重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究項(xiàng)目“陜西農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究M(2013Z031)；2012年度陜西省社科基金項(xiàng)目“基于農(nóng)戶分層視角的陜西農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制研究”(12D253)；西北農(nóng)林科技大學(xué)2011年第二批基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)科技創(chuàng)新專項(xiàng)一般項(xiàng)目“西部地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社融資模式及其運(yùn)行機(jī)制研究"(QN2011166)作者簡介畢影(1989)，女.碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。E-mail：bying89通訊作者：趙凱(1971),男，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，從事土地經(jīng)濟(jì)與管理方面的研

9、究。E-mail：xinongzhaokai©許多學(xué)者對農(nóng)村宅基地退出機(jī)制進(jìn)行了研究,并取得了一定的成果口。如歐陽安蛟等提出了基于引力機(jī)制、壓力機(jī)制、推力機(jī)制三力協(xié)同的宅基地退出機(jī)制；羅偉玲等將宅基地退出的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分為貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)置換2個方面;盧艷霞等通過對浙江省農(nóng)村宅基地退出模式的調(diào)查，認(rèn)為應(yīng)賦予農(nóng)民多樣化的選擇權(quán)利，因地制宜、分步推進(jìn)宅基地退出，嚴(yán)格控制宅基地退出后節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的使用和分配；黎孔清分析認(rèn)為，凡在城鎮(zhèn)購買房產(chǎn)且愿意放棄宅基地進(jìn)城定居的農(nóng)民，只要自愿退地還耕且以后不申請宅基地，政府可以按照退出的宅基地面積對其給予一定的補(bǔ)償?，F(xiàn)有研究大多是從宏觀理論層面對農(nóng)村宅基

10、地退出問題進(jìn)行的研究,而從農(nóng)村宅基地退出實(shí)施政策層面的分析相對不足。筆者主要以陜西省出臺的關(guān)于加大力度推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的意見（以下簡稱意見）和關(guān)于舉家進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出宅基地、承包地實(shí)施辦法（以下簡稱實(shí)施辦法）為依據(jù)，具體分析陜西省現(xiàn)有農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶政策的制度缺陷及其原因，并提出相應(yīng)的完善建議，以期為政府部門完善農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶政策，并為其他省份建立農(nóng)村宅基地退出政策提供參考和借鑒。1 陜西農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶政策的主要內(nèi)容陜西省位于西北地區(qū)東部，地理位置承東啟西、連通南北，是西部大開發(fā)的“橋頭堡”和“第一階梯”。根據(jù)陜西省出臺的農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶工作意見和實(shí)

11、施辦法，現(xiàn)有的政策主要可以概括為農(nóng)民退出宅基地進(jìn)城落戶的原則與條件、退出宅基地的補(bǔ)償規(guī)定、補(bǔ)償資金利用、鼓勵政策及退出監(jiān)管6個方面。1. 1農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶的原則具體包括：1）農(nóng)村居民可以自愿選擇是否進(jìn)城落戶；2）選擇享受城市政策待遇的實(shí)行城市居民制度，本人和隨遷人員享受城鎮(zhèn)居民待遇；3）選擇享受農(nóng)村政策待遇實(shí)際已居住生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民實(shí)行城市居住制度;4）鼓勵其在中小城鎮(zhèn)落戶。1.2 農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶的條件農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶必須同時具備以下3個條件：1）具有連續(xù)的工作且已簽訂了勞動合同或自己在工商、稅務(wù)部門注冊開辦各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體；2）在城鎮(zhèn)具有經(jīng)常居住地;3）參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療

12、保險（由統(tǒng)籌地區(qū)具體規(guī)定年限），連續(xù)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險達(dá)到規(guī)定年限，西安市需滿8年，其他各設(shè)區(qū)市需滿5年，縣城、中心鎮(zhèn)只要首次繳納城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險即可辦理落戶手續(xù)。L3退出宅基地的補(bǔ)償規(guī)定3.1補(bǔ)償方式對舉家進(jìn)城落戶農(nóng)村居民自愿退出的宅基地，經(jīng)當(dāng)?shù)貒临Y源部門核準(zhǔn)，簽訂退出合同并辦理公證后給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。1.3.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮退出宅基地和地上建筑物、附著物等情況，確定的每667m2補(bǔ)助價格分別為西安22萬25萬元、關(guān)中其他地區(qū)14萬16萬元、陜南10萬12萬元、陜北16萬18萬元。1.3.3 利用形式實(shí)施辦法規(guī)定退出的宅基地原則上應(yīng)轉(zhuǎn)為耕地，經(jīng)批準(zhǔn)也可以調(diào)劑給本集體經(jīng)

13、濟(jì)組織內(nèi)符合宅基地申請條件的農(nóng)村居民。轉(zhuǎn)為耕地后的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)可由市、縣政府統(tǒng)一使用，也可以在省內(nèi)進(jìn)行有償流轉(zhuǎn)。1.4補(bǔ)償資金的來源及使用方式對舉家進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出宅基地的補(bǔ)助資金，由市、縣政府在收取的土地出讓收入中統(tǒng)籌安排，建設(shè)用地指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)收益主要用于解決進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出宅基地補(bǔ)助資金的不足。退出承包地的補(bǔ)助資金由市、縣政府用土地出讓收入暫付周轉(zhuǎn)，土地繼續(xù)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生收益后，其收益首先應(yīng)當(dāng)用于歸還市、縣政府墊支。補(bǔ)助資金的市、縣分擔(dān)比例按原土地出讓收入的市縣分成比例承擔(dān)。L5農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶的鼓勵政策政策規(guī)定對舉家遷入城鎮(zhèn)并自愿退出原有宅基地和承包地的給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，

14、對接收具有本省戶籍的農(nóng)村居民落戶的市、縣、鎮(zhèn)政府給予資金補(bǔ)貼。對核準(zhǔn)落戶的農(nóng)村居民，除國家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目外，遷入地和遷出地不得收取其他費(fèi)用；可享受城市保障性住房、教育、衛(wèi)生以及現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行城鎮(zhèn)居民的各類社會保險政策待遇；享受城鎮(zhèn)相關(guān)的就業(yè)扶持和就業(yè)優(yōu)惠政策。1.6農(nóng)戶退出宅基地退出工作的監(jiān)管各設(shè)區(qū)市財政、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門要依據(jù)實(shí)施辦法制定相應(yīng)的政策和對接落實(shí)措施。明確規(guī)定各級財政、監(jiān)察、審計(jì)部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，任何地區(qū)和部門不得弄虛作假，不得空轉(zhuǎn)，更不得克扣補(bǔ)助資金，確保進(jìn)城落戶農(nóng)村居民的切身利益得到保障。2 陜西農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶政策評價總體來講,在農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶制度建設(shè)

15、方面，陜西省在整個西部地區(qū)屬于起步較早的省份，這對于引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)相對落后的西部地區(qū)其他省份出臺宅基地退出政策具有參考和借鑒作用。盡管陜西省關(guān)于農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶工作的政策從農(nóng)民退出宅基地進(jìn)城落戶的原則、條件、退出宅基地的補(bǔ)償規(guī)定、補(bǔ)償資金利用、鼓勵政策及退出監(jiān)管等凡個方面進(jìn)行了比較全面的規(guī)定，但該政策也存在一些不足，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。2.1 宅基地退出的界定不明確目前學(xué)術(shù)界并沒有產(chǎn)生能夠被多數(shù)學(xué)者普遍接受的關(guān)于宅基地及宅基地退出定義，意見和實(shí)施辦法中均沒有對宅基地退出的相關(guān)概念做出具體的界定，這會對農(nóng)戶深入理解退出政策及政府部門對政策的宣傳造成一定的阻礙。2.2 未充分考慮進(jìn)城落戶農(nóng)戶退

16、出宅基地的意愿實(shí)施辦法規(guī)定農(nóng)戶可以自愿選擇是否進(jìn)城落戶及進(jìn)城后是否享受城鎮(zhèn)居民待遇，然而農(nóng)民進(jìn)城落戶退出農(nóng)村宅基地是農(nóng)民在職業(yè)、居住方式、社會角色、行為模式等多方面轉(zhuǎn)變的過程，不應(yīng)該與放棄農(nóng)村的宅基地聯(lián)系起來。不允許農(nóng)民自由、自愿地處置宅基地，表面上看是保護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失房、失地”的絕境,但實(shí)質(zhì)是對農(nóng)民宅基地權(quán)益的侵犯。2.3 退出宅基地的補(bǔ)償機(jī)制不完善1補(bǔ)償區(qū)域劃分有待細(xì)化實(shí)施辦法在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時將陜西省劃分為西安、關(guān)中其他地區(qū)、陜南、陜北4個區(qū)域，然而這種劃分過于粗略，并沒有根據(jù)宅基地利用形式的不同對各區(qū)域內(nèi)部的宅基地進(jìn)行更詳細(xì)的劃分。2.3.2補(bǔ)償依據(jù)有待完善由于我國的物權(quán)法

17、和土地管理法等法律對征收農(nóng)村宅基地及房屋的補(bǔ)償規(guī)定并不明確，無法給予權(quán)利人以合理的補(bǔ)償和充分的保護(hù)。雖然實(shí)施辦法規(guī)定在綜合考慮退出宅基地和地上建筑物、附著物具體情況的前提下，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但在目前制度安排下，宅基地使用權(quán)不能進(jìn)入市場，農(nóng)民的房屋也就很難真正進(jìn)入市場，只能按照成本估值作價，交易價格必然大打折扣。這種沒有明確定義的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很可能導(dǎo)致集體對宅基地土地價值估算帶有極大的隨意性，導(dǎo)致宅基地補(bǔ)償政策比較混亂,損害農(nóng)民利益，增加很多社會不穩(wěn)定因素，直接影響宅基地退出的進(jìn)程和效率。實(shí)施辦法確定的陜西省各區(qū)域的每667m2補(bǔ)助價格在10萬25萬元。政府按照宅基地面積計(jì)算補(bǔ)償價格，一般農(nóng)戶宅基地面

18、積為0.02hn?左右，按照最高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)25萬元計(jì)算，補(bǔ)助最多為8萬元，而很多農(nóng)戶的住房都是2層樓房，建房成本價一般在15萬元以上，政府的補(bǔ)償資金還不能彌補(bǔ)農(nóng)戶建房的成本，更不必說在城市落戶購買自有產(chǎn)權(quán)房了。另外，農(nóng)戶進(jìn)城之后衣食住行各方面的生活成本會大大增加，農(nóng)戶進(jìn)城后的生活勢必受到很大影響。1. 3.3補(bǔ)償方式單一實(shí)施辦法規(guī)定對舉家進(jìn)城落戶的農(nóng)村居民自愿退出的宅基地，經(jīng)當(dāng)?shù)貒临Y源部門核準(zhǔn)，簽訂退出合同并辦理公證后給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。這里僅規(guī)定了對農(nóng)戶予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，并沒有對補(bǔ)償資金的發(fā)放形式進(jìn)行具體的規(guī)定，而且補(bǔ)償方式僅有這一種形式，農(nóng)戶并沒有任何可以選擇的余地。2.3.4 補(bǔ)償資金來源無

19、保障實(shí)施辦法規(guī)定，對舉家進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出宅基地的補(bǔ)助資金，由市、縣政府在收取的土地出讓收入中統(tǒng)籌安排，建設(shè)用地指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)收益主要用于解決進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出宅基地補(bǔ)助資金的不足。這里并沒有具體規(guī)定市、縣政府在補(bǔ)償中各自應(yīng)承擔(dān)的比例，這就容易造成兩級政府在工作中出現(xiàn)相互扯皮的現(xiàn)象。從現(xiàn)實(shí)情況來看，宅基地轉(zhuǎn)為耕地或調(diào)劑給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)村民的土地出讓收入有限，市、縣政府依靠這部分土地出讓收入很可能并不能滿足對退出宅基地農(nóng)戶的補(bǔ)償需要，而政策并沒有規(guī)定出現(xiàn)這種補(bǔ)償資金不足時的處理意見。2.4 退出宅基地農(nóng)戶的社會保障規(guī)定不健全實(shí)施辦法規(guī)定進(jìn)城落戶居民可享受城市保障性住房、教育、衛(wèi)生以及按現(xiàn)行規(guī)

20、定執(zhí)行城鎮(zhèn)居民的各類社會保險政策待遇并享受城鎮(zhèn)相關(guān)的就業(yè)扶持和就業(yè)優(yōu)惠政策，然而享受這些政策需要滿足一定的條件。為進(jìn)城的農(nóng)民提供社會保障等公共服務(wù)，是任何一個政府應(yīng)盡的責(zé)任，進(jìn)城農(nóng)民社會保障的獲得并非必須以宅基地的退出為前提。社會保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利的獲得以農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地為前提，是對政府自身的不負(fù)責(zé)任，是對農(nóng)民宅基地權(quán)益的剝奪。2.5 退出宅基地的利用及收益分配不明確2.5.1退出宅基地利用的規(guī)定不完善為了更大程度地滿足補(bǔ)償資金可能存在的不足，政府在一定程度上更傾向于在滿足政策規(guī)定的條件下將退出后的宅基地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，增加土地出讓收入，取得更多有償流轉(zhuǎn)收益，更好地解決進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出

21、宅基地補(bǔ)助資金問題，這可能不利于耕地的保護(hù)。2. 5.2退出宅基地的收益分配不明確實(shí)施辦法只是提出了宅基地退出要按當(dāng)?shù)匾?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，并未具體規(guī)定退出宅基地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地農(nóng)民的收益問題。通過農(nóng)村宅基地退出將使節(jié)省出來的農(nóng)村宅基地一定程度上轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，用于工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展，這部分建設(shè)用地產(chǎn)生的巨額收益被政府和開發(fā)商獲取，農(nóng)民僅能就其自身退出的宅基地獲得補(bǔ)償，其享有的集體土地利益絕大部分被剝奪。2.6 退出過程監(jiān)管不足實(shí)施辦法規(guī)定各設(shè)區(qū)市財政、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門要依據(jù)實(shí)施辦法制定相應(yīng)的政策和對接落實(shí)措施，確保進(jìn)城落戶農(nóng)村居民的切身利益得到保障。這些規(guī)定并沒有對各部門在宅基地退出工作中應(yīng)

22、承擔(dān)的具體職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，很可能出現(xiàn)部門之間重復(fù)征管或出現(xiàn)管理的空白，出現(xiàn)各部門之間互相推諉責(zé)任等問題。3 完善陜西省農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶制度的建議明確界定宅基地退出宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為了保障集體內(nèi)農(nóng)戶生活需要而撥給農(nóng)戶建造房舍的土地，包括住房、小庭院用地、房前屋后的少量非耕種空白地以及依法取得使用權(quán)但未開工建設(shè)房屋的土地。個人認(rèn)為宅基地退出指農(nóng)民徹底放棄和退出其所擁有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)利，包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)人主動退出、有償轉(zhuǎn)讓或移交其宅基地使用權(quán)、放棄其依法擁有的獲取農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)的權(quán)利以及有償申請和使用宅基地等。3.1 尊重農(nóng)戶退出宅基地的意愿我國各地的情況千差萬別，農(nóng)村不

23、同階層對于宅基地有不同的態(tài)度及依附程度，不能不顧農(nóng)民的意愿一刀切，一味地強(qiáng)調(diào)進(jìn)城落戶必須退出農(nóng)村宅基地。建立宅基地退出制度的基本思路應(yīng)是在堅(jiān)持農(nóng)戶自愿原則的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)戶退出宅基地的激勵和約束機(jī)制。3. 3完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制3.3.1明確宅基地補(bǔ)償?shù)姆秶鶕?jù)我國法律規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)村集體所有，公民個人沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，不得買賣、出租和非法轉(zhuǎn)讓;農(nóng)戶對宅基地上的附著物享有所有權(quán)，有買賣和租賃的權(quán)利，不受他人侵犯，宅基地所有權(quán)始終為集體所有。所以對退出宅基地農(nóng)戶的補(bǔ)償主要是對其宅基地使用權(quán)及地上附著物的補(bǔ)償。2. 3.2劃分補(bǔ)償區(qū)域應(yīng)依據(jù)區(qū)位理論、極差地租理論和宅基地空間分布特征，并

24、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)，進(jìn)一步將不同區(qū)域的宅基地區(qū)分為城區(qū)內(nèi)的宅基地、城鄉(xiāng)結(jié)合部（郊區(qū)）宅基地和城市規(guī)劃以外的農(nóng)村宅基地。所以在對陜西農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)行補(bǔ)償時應(yīng)首先將陜西省劃分為西安、關(guān)中其他地區(qū)、陜南、陜北4個區(qū)域，在此基礎(chǔ)上對各區(qū)域內(nèi)的宅基地劃分為城區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部（郊區(qū)）和城市規(guī)劃以外的農(nóng)村宅基地3種類型。3.3.3確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是基于宅基地的住房保障特點(diǎn)，以宅基地使用權(quán)人放棄宅基地在城鎮(zhèn)或社區(qū)新村獲得相當(dāng)住房保障為標(biāo)準(zhǔn)，對于放棄宅基地的土地使用者在城鎮(zhèn)已有住房可以按換房的市場價格進(jìn)行補(bǔ)償。理論上基于市場原則，按市場價格制

25、定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最具合理性，但由于我國現(xiàn)行法規(guī)限制宅基地流轉(zhuǎn)，其市場價值難以顯現(xiàn)，市場價格嚴(yán)重偏低，農(nóng)戶不可能接受在限制流轉(zhuǎn)市場條件下的市場價格。所以，應(yīng)在充分考慮農(nóng)民的基本生活條件和需求的情況下，確定宅基地的區(qū)位補(bǔ)償價，即綜合考慮宅基地面積、區(qū)位等因素對宅基地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，并將補(bǔ)償費(fèi)用支付給退出宅基地本人。在對農(nóng)戶宅基地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還需對退出宅基地農(nóng)戶進(jìn)行安置補(bǔ)償,安置補(bǔ)償應(yīng)包括房屋建筑物自身價值、安置補(bǔ)助、其他經(jīng)濟(jì)損失3個方面，其中，房屋價值的確定方法是按用途將農(nóng)戶的房屋分為住宅房屋和非住宅房屋，對其進(jìn)行評估確定其補(bǔ)償價格，主要采取貨幣補(bǔ)償方式，確保農(nóng)民生活水平不會下降；安置補(bǔ)助是指

26、退出宅基地農(nóng)戶進(jìn)城落戶勢必會產(chǎn)生一定的搬遷費(fèi)用，同時也會產(chǎn)生過渡期間的臨時安置費(fèi)用問題，對農(nóng)戶家庭的財產(chǎn)所有權(quán)造成損害，因此給予退出農(nóng)戶一定的搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時安置補(bǔ)助費(fèi)；其他經(jīng)濟(jì)損失是指由于圍墻、水井、菜窖、果樹、倉房等附屬設(shè)施，很大程度上是農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中的必需條件或輔助條件,在退出宅基地過程中，應(yīng)根據(jù)當(dāng)時的市場價值給予補(bǔ)償。3.3.4 補(bǔ)償方式多元化改變現(xiàn)行單一的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助方式，在進(jìn)行貨幣補(bǔ)償?shù)耐瑫r引入產(chǎn)權(quán)置換，實(shí)現(xiàn)“宅基地?fù)Q資金”、“宅基地?fù)Q住房”、“宅基地?fù)Q保險”、“宅基地?fù)Q社?！钡榷喾N形式。在保護(hù)和尊重宅基地使用者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，采取土地?fù)Q社保、提供就業(yè)培訓(xùn)、廉租房或給予住房

27、補(bǔ)貼、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種政策措施。3.3.5 明確補(bǔ)償資金來源明確規(guī)定省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府對退出農(nóng)村宅基地農(nóng)戶的補(bǔ)償責(zé)任，明確其各自應(yīng)承擔(dān)的比例，避免各級政府在具體工作中出現(xiàn)相互扯皮的現(xiàn)象。對于宅基地轉(zhuǎn)為耕地或調(diào)劑給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)村民的土地出讓收入無法滿足退出宅基地農(nóng)戶補(bǔ)償需要的，規(guī)定應(yīng)急處理辦法，確保農(nóng)戶權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。3.4完善退出宅基地進(jìn)城落戶農(nóng)戶的社會保障體系1將退出宅基地人員納入城鎮(zhèn)社會保障體系健全的社會保障體系，直接關(guān)系到進(jìn)城農(nóng)民的切身利益，是影響進(jìn)城農(nóng)民對城市歸屬感的重要因素，是實(shí)現(xiàn)宅基地退出的基本前提，也是構(gòu)建和諧社會、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。盡管退出宅基地農(nóng)戶

28、因?yàn)榈玫酵顺鲅a(bǔ)償而財產(chǎn)性收益增加、生活質(zhì)量有所提升，但在進(jìn)城落戶之后，農(nóng)民水、電、氣、物業(yè)服務(wù)等生活成本將會增加，部分家庭可能會出現(xiàn)收入不增反降的情況。要加大對全部退出宅基地、承包地農(nóng)戶的扶持力度，將進(jìn)城落戶農(nóng)戶全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系，保障其生活的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，解除進(jìn)城落戶農(nóng)民的后顧之憂，使他們安心落戶。3.4.2 建立促進(jìn)退出宅基地人員的就業(yè)機(jī)制大力發(fā)展城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)及就業(yè)環(huán)境，將退出宅基地農(nóng)戶納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，且優(yōu)先保障，搭建農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)平臺，通過加強(qiáng)對退出宅基地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)、提供招聘信息咨詢服務(wù)，更好地促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)并安家落戶。出臺針對退出宅基地人員的優(yōu)惠政

29、策，為退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城落戶的農(nóng)民提供高于農(nóng)業(yè)收入的穩(wěn)定就業(yè)崗位，使其擁有比農(nóng)村更舒適的居住環(huán)境，農(nóng)民才會放心、安心地退出農(nóng)村宅基地而在城鎮(zhèn)落戶。3.4. 3完善進(jìn)城落戶農(nóng)戶家庭子女的教育保障對于退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城落戶家庭的子女，給予城鎮(zhèn)入學(xué)與教育的補(bǔ)貼，并且在子女入托、入學(xué)、就業(yè)、參軍、社會保障等方面均享受與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利。提高進(jìn)城落戶農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入并增強(qiáng)其在城鎮(zhèn)工作和生活的穩(wěn)定性，減少農(nóng)戶退出宅基地后的生活不確定性風(fēng)險，形成退出宅基地的引力8。3.4.4完善退出宅基地人員的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保障現(xiàn)在有相當(dāng)部分農(nóng)民不愿退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城落戶，主要是因?yàn)榘仓秒y，農(nóng)民普遍擔(dān)心無穩(wěn)定職業(yè)，生活無保障，因此應(yīng)建立和完善養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障制度刃。應(yīng)規(guī)定凡退出農(nóng)村宅基地進(jìn)城落戶的人員在城鎮(zhèn)各類企業(yè)就業(yè)和個體勞動者，均能享受養(yǎng)老、失業(yè)和工傷醫(yī)療等保險。這樣，不僅可以解除脫離土地進(jìn)城落戶農(nóng)民的后顧之憂，還可以吸引越來越多農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)集中，加快農(nóng)村城市化步伐。3.5 建立合理的宅基地增值收益分配機(jī)制