道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)和效力問(wèn)題

1、道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)和效力問(wèn)題（三）作者： 任衛(wèi)利、周瑞生 發(fā)布時(shí)間： 2004-10-29 13:45:58 道路交通事故發(fā)生后，一般由公安機(jī)關(guān)首先介入。根據(jù)道路交通事故處理辦法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)辦法）的規(guī)定，認(rèn)定交通事故責(zé)任，制定責(zé)任認(rèn)定書(shū)是公安機(jī)關(guān)的法定職權(quán) 。責(zé)任認(rèn)定書(shū)作出后，對(duì)隨之而來(lái)道路交通事故的解決和處理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。該文書(shū)是公安機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人之間的損害賠償進(jìn)行調(diào)解的依據(jù)，也是人民檢察院公訴交通肇事者肇事罪名的依據(jù)，更是人民法院定罪量刑和確定損害賠償?shù)囊罁?jù)。 一、探討一下性質(zhì)問(wèn)題。 由于道路交通事故責(zé)任書(shū)中的“責(zé)任”一詞容易使人誤解，產(chǎn)生誤導(dǎo)；且由國(guó)家行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出，針對(duì)的又

2、是特定的人和事；也對(duì)當(dāng)事人承擔(dān)道路交通事故的民事、行政和刑事法律責(zé)任產(chǎn)生影響。等等，導(dǎo)致理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)公安機(jī)關(guān)所作責(zé)任認(rèn)定的性質(zhì)觀點(diǎn)不一。有的認(rèn)為道路交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)依法作出的一種典型的具體行政行為，具有行政可訴性，屬于行政訴訟司法審查的范圍 。有的認(rèn)為道路交通事故責(zé)任認(rèn)定是鑒定結(jié)論，作為處理事故的證據(jù)，不是具體行政行為 ，作為全國(guó)最高的主管事故處理工作的公安部也持這種觀點(diǎn) 。另有人亦認(rèn)為道路交通事故責(zé)任認(rèn)定是作為處理事故的證據(jù)，但不是鑒定結(jié)論，是行政文書(shū)，是書(shū)證 。 理論上的模糊不清必然導(dǎo)致實(shí)踐中的混亂，必然陷入爭(zhēng)論之中，如對(duì)道路交通事故認(rèn)定是否具有行政可訴性問(wèn)題，在司法實(shí)踐中已

3、出現(xiàn)了不同的適用結(jié)果。 1、1992年12月1日，最高人民法院、公安部聯(lián)合發(fā)文，即法發(fā)199239號(hào)關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知，第4條規(guī)定：“當(dāng)事人僅就公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘?jiān)u定不服的，向人民法院提起行政訴訟或者民事訴訟的，人民法院不予受理。當(dāng)事人對(duì)作出的行政處罰不服提起行政訴訟或者就損害賠償問(wèn)題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時(shí)，人民法院經(jīng)審查認(rèn)定公安機(jī)關(guān)所作出的責(zé)任認(rèn)定、傷殘?jiān)u定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認(rèn)定的案件事實(shí)作為定案依據(jù)?！笨梢?jiàn)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定不屬于行政訴訟受案范圍。 2、在2002年最高人民法院公報(bào)第5期上，刊登了羅倫

4、富不服瀘州市公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定而提起的行政訴訟案例，法院受理該案，并經(jīng)一、二審判決，撤銷(xiāo)了公安機(jī)關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定。這一案例的公布，開(kāi)創(chuàng)了人民法院受理該類(lèi)案件的先例，成為各地人民法院效仿參照范例。 3、我國(guó)行政訴訟法對(duì)行政訴訟的受案范圍作了概括性規(guī)定 ，從而確定了行政訴訟受案范圍的基本界限，同時(shí)對(duì)可訴的具體行政行為作了肯定性的列舉 ，也對(duì)不可訴的行政行為作了明確的排除 。另根據(jù)2000年3月開(kāi)始執(zhí)行的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋的相關(guān)規(guī)定 ，有人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)道路交通事故所作的責(zé)任認(rèn)定，在很大程度上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)技術(shù)性鑒定范圍，對(duì)當(dāng)事人的事

5、故責(zé)任作了定性處理，從而對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)作了實(shí)質(zhì)性處分，在性質(zhì)上符合行政確認(rèn)行為的所有特征，是可訴行政行為 。且法律及司法解釋又未將此類(lèi)行為排除在行政訴訟受案范圍之外，故屬于行政訴訟的受案范圍。據(jù)此，一些法院開(kāi)始探索這類(lèi)案件的受理和審判。 我國(guó)道路交通安全法第73條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論及時(shí)制作交通事故認(rèn)定書(shū)，作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任，并送達(dá)當(dāng)事人?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，名稱(chēng)有所變化，將原來(lái)的“道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)”更名為“交通事故認(rèn)定書(shū)”，刪掉了“責(zé)任”二字，取消責(zé)任認(rèn)定，

6、改為事故認(rèn)定。體現(xiàn)了該法在道路交通事故處理機(jī)制和理念上的變化，也使道路交通事故的處理更加淡化了行政色彩，更多體現(xiàn)出民事侵權(quán)責(zé)任的特點(diǎn)。取消了“道路”二字，因道路交通安全法實(shí)施前，根據(jù)辦法的規(guī)定，將交通事故分為道路交通事故與非道路交通事故，對(duì)于后者，不屬公安機(jī)關(guān)作出責(zé)任認(rèn)定的范疇，可出具事故成因分析意見(jiàn)。道路交通安全法實(shí)施后，公安機(jī)關(guān)對(duì)于道路以外的事故也要作出認(rèn)定 。道路交通安全法第73條的規(guī)定對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)予以澄清，雖然還要對(duì)當(dāng)事人的責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，并在認(rèn)定書(shū)中予以載明，但交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)已明確為處理交通事故的證據(jù)。對(duì)于“處理”的理解，當(dāng)然包括解決交通事故的各個(gè)階段。首先，交通事故認(rèn)

7、定書(shū)是公安機(jī)關(guān)作為自己處理交通事故的證據(jù)，是公安機(jī)關(guān)對(duì)交通事故的責(zé)任人作出罰款、拘留、限制駕車(chē)人員的資格等行政處罰決定的依據(jù)，是公安機(jī)關(guān)對(duì)交通事故損害賠償進(jìn)行調(diào)解的依據(jù)。其次，是人民檢察院對(duì)于交通肇事者是否提起公訴的證據(jù)，更是人民法院定罪量刑和確定損害賠償?shù)淖C據(jù)。進(jìn)一步，筆者認(rèn)為，從證據(jù)類(lèi)型上看，根據(jù)交通事故認(rèn)定書(shū)所載明的內(nèi)容，顯示其具有書(shū)證的特性，因由公安機(jī)關(guān)制作，故應(yīng)為公文書(shū)證，具有較高的證明效力。 另筆者認(rèn)為，交通事故認(rèn)定不具有行政可訴性。分析如下： 1、交通事故認(rèn)定書(shū)是公安機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的勘察、技術(shù)分析和有關(guān)檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論所出具的法律文書(shū)。從表面看，雖然是公安機(jī)關(guān)依其職權(quán)單方作出的對(duì)事

8、故當(dāng)事人這一特定對(duì)象和特定事項(xiàng)作出的一種定性定論，但不能直接確定當(dāng)事人具體的權(quán)利義務(wù)，即不是對(duì)當(dāng)事人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行直接處理，不屬于直接調(diào)整當(dāng)事人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系的具體行政行為，只能是通過(guò)調(diào)查和勘驗(yàn)得出的技術(shù)結(jié)論，它與一般意義上的行政行為不同。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)也是以此作為證據(jù)作出行政可訴性的行政處罰。 2、從反面看，如果將交通事故認(rèn)定納入行政訴訟，會(huì)出現(xiàn)負(fù)面效果，導(dǎo)致訴訟程序的沖突和訴訟資源的浪費(fèi)。交通事故認(rèn)定在民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟中是作為證據(jù)發(fā)揮作用的，對(duì)證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性無(wú)需單獨(dú)通過(guò)行政訴訟來(lái)認(rèn)定，而只需在相應(yīng)的訴訟中由人民法院來(lái)審查判斷。對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的交通事故

9、認(rèn)定，如果事先可以采用行政訴訟的方式救濟(jì)，而在民事、刑事訴訟中人民法院又作為證據(jù)進(jìn)行審查，勢(shì)必對(duì)同一行為在人民法院產(chǎn)生雙重救濟(jì)，而不同的救濟(jì)方法可能造成結(jié)果不同，出現(xiàn)自相矛盾的情況 ；民事訴訟和刑事訴訟也會(huì)都期待交通事故認(rèn)定行政訴訟的結(jié)果，否則不能進(jìn)行。行政判決維持還尚可，如果判決撤銷(xiāo)并責(zé)令重作，當(dāng)事人可能對(duì)重作的認(rèn)定再一次提起行政訴訟，然后再啟動(dòng)民事訴訟和刑事訴訟程序，會(huì)出現(xiàn)連環(huán)訴訟的情況，無(wú)疑增加當(dāng)事人的訴累和訴訟成本，違背訴訟經(jīng)濟(jì)原則，也難以體現(xiàn)司法為民和司法效率，使糾紛和矛盾長(zhǎng)期得不到解決和化解。 二、探討一下交通事故認(rèn)定在審判實(shí)踐中的效力問(wèn)題。 在審判實(shí)踐中，對(duì)于公安機(jī)關(guān)所作責(zé)任認(rèn)定

10、的采用長(zhǎng)期存在一種誤區(qū)。法官怠于行使審查的權(quán)力，對(duì)引發(fā)交通事故的原因和事實(shí)、過(guò)錯(cuò)、責(zé)任不必再去核查，直接采取“拿來(lái)主義”，直接以責(zé)任認(rèn)定作為證據(jù)采納，自信專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)已作出書(shū)面認(rèn)定，當(dāng)然具有很大的證明效力，對(duì)當(dāng)事人的抗辯事實(shí)不作過(guò)多的考慮。長(zhǎng)期如此，使得公安機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事故責(zé)任與訴訟中的民事?lián)p害賠償責(zé)任和刑事責(zé)任等同，造成誤導(dǎo)的消極負(fù)面影響。責(zé)任認(rèn)定作為公安機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)是順理成章無(wú)可非議的，但直接作為民事?lián)p害賠償責(zé)任及刑事責(zé)任的依據(jù)，等于公安機(jī)關(guān)行使了法院的權(quán)力，設(shè)置法院又有何用呢？道路交通安全法實(shí)施后，很多人混淆了兩種責(zé)任，第73條中規(guī)定的交通事故認(rèn)定書(shū)所載明的當(dāng)事人責(zé)任，這里的

11、“責(zé)任”簡(jiǎn)單說(shuō)就是“這事兒賴(lài)誰(shuí)”，這個(gè)調(diào)查結(jié)果可以作為證據(jù)使用；第76條中的“責(zé)任”是民事賠償責(zé)任，這個(gè)賠償責(zé)任的認(rèn)定不是公安機(jī)關(guān)的主責(zé) 。 當(dāng)事人在道路交通事故損害賠償調(diào)解或者訴訟中，可以就交通事故認(rèn)定書(shū)作為證據(jù)的真實(shí)性、可靠性和科學(xué)性提出質(zhì)疑，如果有其他證據(jù)證明交通事故認(rèn)定書(shū)存在錯(cuò)誤，調(diào)解機(jī)關(guān)或者法院可以不采用這種證據(jù) 。公安機(jī)關(guān)所作責(zé)任認(rèn)定在審判實(shí)踐中是屬于事實(shí)和原因的認(rèn)定范疇，而事實(shí)的認(rèn)定是屬于民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟以及行政處罰定案的事實(shí)依據(jù)，即屬于證明客觀事實(shí)及依據(jù)客觀事實(shí)證明認(rèn)定損害因果關(guān)系的問(wèn)題。事實(shí)認(rèn)定本身不在國(guó)家職能部門(mén)權(quán)力分工的范圍之內(nèi)，每個(gè)國(guó)家職能部門(mén)都可以在自己有

12、權(quán)處理的案件中作出自己的事實(shí)認(rèn)定，但這種事實(shí)認(rèn)定對(duì)其他國(guó)家職能部門(mén)不具有既定事實(shí)的效力。特別是對(duì)享有最終裁判權(quán)的法院來(lái)說(shuō)，其他部門(mén)作出的事實(shí)認(rèn)定，僅是當(dāng)事人向法院提供的證明其訴訟請(qǐng)求或抗辯的證據(jù)，法院依法必須審查其是否可稱(chēng)為證明案件事實(shí)的證據(jù)及其證明力如何。經(jīng)過(guò)審查，如果有相反的事實(shí)能夠證明責(zé)任認(rèn)定有誤的，則這樣的證據(jù)不予采信，而以法院自己審理認(rèn)定的案件事實(shí)作為定案的根據(jù) 。根據(jù)最高人民法院、公安部聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知第4條的內(nèi)容，結(jié)合最高人民法院副院長(zhǎng)黃松有于2003年3月26日在全國(guó)民事審判工作座談會(huì)上就道路交通事故損害賠償?shù)膯?wèn)題提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，對(duì)于公安機(jī)關(guān)所作

13、責(zé)任認(rèn)定在審判實(shí)踐中的效力問(wèn)題，不難得出如下結(jié)論：責(zé)任認(rèn)定作為一種證據(jù)，實(shí)際上是通過(guò)對(duì)交通事故因果關(guān)系的分析而對(duì)事故原因的確認(rèn)，屬于載明事實(shí)的范疇；當(dāng)事人可以按自己主張的事實(shí)和責(zé)任分擔(dān)比例進(jìn)行訴訟和抗辯，不受責(zé)任認(rèn)定的限制。法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)證據(jù)規(guī)則，判斷是否采納責(zé)任認(rèn)定這一證據(jù)，不能將責(zé)任認(rèn)定簡(jiǎn)單等同于民事責(zé)任和刑事責(zé)任的分擔(dān)，完全可以按自己查明的事實(shí)作為定案的依據(jù)，從而確定當(dāng)事人損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任和定罪量刑的刑事責(zé)任。 另外，筆者建議，現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)所作交通事故認(rèn)定書(shū)的與以前道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)名稱(chēng)相比，將“道路”和“責(zé)任”二詞取消，不免有些形而上學(xué)之嫌。筆者陋見(jiàn)，取消的還不夠徹底，索性取消公安

14、機(jī)關(guān)對(duì)交通事故進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，僅出具事故成因分析即可。理由如下： 1、交通事故認(rèn)定書(shū)中雖無(wú)“責(zé)任”二字，但公安機(jī)關(guān)還是要對(duì)當(dāng)事人的責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，并在認(rèn)定書(shū)中予以載明，雖是換湯不換藥，但起碼是立法者意識(shí)到了交通事故責(zé)任認(rèn)定中的“責(zé)任”二字在理論和實(shí)踐中容易產(chǎn)生歧義，不能理解為法律責(zé)任，不能和因道路交通事故引起的民事?lián)p害賠償責(zé)任、刑事責(zé)任等同。通過(guò)上文分析，交通事故認(rèn)定實(shí)為交通事故原因和事實(shí)認(rèn)定，和事故的成因分析沒(méi)有什么差別，可謂殊途同歸?；蛟S，把對(duì)交通事故的責(zé)任不作評(píng)價(jià)的、客觀的現(xiàn)場(chǎng)勘察圖、調(diào)查筆錄、鑒定檢驗(yàn)的結(jié)論等成因分析交給法官，法官可能會(huì)對(duì)交通事故的事實(shí)、行為人的過(guò)錯(cuò)、民事賠償?shù)姆峙涞茸鞒龈?/p>

15、加客觀、全面、公正的判斷。進(jìn)而言之，交通事故認(rèn)定作為證據(jù)，在訴訟中一旦未被采納或部分為采納，或者雖被采納，也存在其所載明的“責(zé)任”與判決確定的民事賠償責(zé)任不吻合的情況，當(dāng)事人怎能服判息訴，收不到良好社會(huì)效果。有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)損害賠償責(zé)任主體與交通事故認(rèn)定的事故當(dāng)事人不同或擴(kuò)大的情形。如甲雇用乙為司機(jī)，乙在運(yùn)輸途中，與丙相撞，公安機(jī)關(guān)會(huì)將乙與丙作為事故當(dāng)事人，對(duì)二人責(zé)任作出認(rèn)定，但在具體承擔(dān)民事?lián)p害賠償責(zé)任時(shí)，因甲與乙存在雇傭關(guān)系，甲反而作為承擔(dān)責(zé)任的主體，乙卻無(wú)需承擔(dān)責(zé)任，這種差別易導(dǎo)致給社會(huì)和大眾造成執(zhí)法不一的誤解。 2、公安機(jī)關(guān)是依法處理交通事故的行政執(zhí)法主體，公安機(jī)關(guān)與道路交通事故當(dāng)事人之間的行政管理法律關(guān)系，從這一法律關(guān)系的特點(diǎn)來(lái)看，公安機(jī)關(guān)在道路交通事故處理上處于主導(dǎo)地位，而事故當(dāng)事人則處于被動(dòng)的從屬地位，在此情形下公安機(jī)關(guān)所作交通事故認(rèn)定需要有效的監(jiān)督和制約機(jī)制。而現(xiàn)行道路交通安全法、道路交通安全法實(shí)施條例、交通事故處理程序規(guī)定放棄了辦法中規(guī)定的當(dāng)事人對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的，可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)重新認(rèn)定的救濟(jì)方式 ，都沒(méi)有規(guī)定重新認(rèn)定程序。道路交通安全法明確了交通事故認(rèn)定書(shū)的證據(jù)效力后，交通事故認(rèn)定書(shū)不能夠被作為公安機(jī)關(guān)的具體行政行為而提起行政復(fù)議或行政訴訟 。如此，在這種背景下，交通事故認(rèn)定結(jié)果是怎么捏怎么對(duì)的“軟面團(tuán)”，容易使公安機(jī)關(guān)搞“一言堂