基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問(wèn)題研析三

1、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法之疑難問(wèn)題研析三3.土地權(quán)益嫁接養(yǎng)老權(quán)益的利弊反思然而，對(duì)被征地的養(yǎng)老制度的設(shè)計(jì)，無(wú)論從社會(huì)心理，還是在制度考量上，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是理想的和重要的參照系，正是在這個(gè)意義上，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)技術(shù)性嫁接的重要問(wèn)題之一便是給付水平很低，農(nóng)民利益損失較大。而在具體的制度運(yùn)轉(zhuǎn)中，其問(wèn)題有以下這些方面：其一，保險(xiǎn)精算理論不足，保費(fèi)偏高;其二，基本要素及參數(shù)差異大，確定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性;其三，資金籌集機(jī)制不健全，存在空賬的隱患;其四，分段保障差異大，臨界年齡的利益有失公允;其五，管理難度較大，監(jiān)督機(jī)制缺失38.而這些問(wèn)題又可以簡(jiǎn)化為兩個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是資金問(wèn)題，一個(gè)制度問(wèn)題

2、。資金問(wèn)題不只是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的問(wèn)題。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金問(wèn)題主要表現(xiàn)為：如何把征地主體的責(zé)任在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)制度中明確下來(lái)，以及如何認(rèn)識(shí)預(yù)繳和躉繳的問(wèn)題。而這兩個(gè)問(wèn)題可能要進(jìn)一步追問(wèn)到土地對(duì)農(nóng)民保障機(jī)理以及養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)理。筆者認(rèn)為，之所以在土地權(quán)益嫁接養(yǎng)老權(quán)益的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中會(huì)出現(xiàn)繳費(fèi)偏高、支付偏低、精算理論不足之問(wèn)題，關(guān)鍵在于土地權(quán)益與養(yǎng)老權(quán)益的折現(xiàn)理論缺乏足夠論證。進(jìn)一步講，農(nóng)民是否對(duì)土地之非人力資本改良之增價(jià)擁有所有權(quán)，或者在我國(guó)的土地制度下，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以變現(xiàn)為農(nóng)民之長(zhǎng)期養(yǎng)老保障，顯然這里一般不存在增價(jià)不足之問(wèn)題，在理論上的問(wèn)題是農(nóng)民之土地權(quán)益并不能充分

3、地嫁接養(yǎng)老權(quán)益，在實(shí)踐中的問(wèn)題是土地增價(jià)的各方博弈往往使得土地之增價(jià)可能更多地滯留在征地主體或者開(kāi)發(fā)商。就制度問(wèn)題而言，主要在于被征地農(nóng)民沒(méi)有原則性按照城市公民之身份去適用各種制度，而是在城市與農(nóng)村之間被夾隔，并生成獨(dú)立的制度和政策。而此種獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相比自然缺少積淀，管理不規(guī)范成為常見(jiàn)之問(wèn)題。從這一點(diǎn)來(lái)講，筆者認(rèn)為，對(duì)被征地農(nóng)民采取市民待遇尤為重要，讓被征地農(nóng)民順利進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。然而，城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系是以城市生活為基礎(chǔ)的，進(jìn)而，被征地農(nóng)民生活方式的改變則顯得尤為必要，特別是適齡人員的城市就業(yè)顯得至為關(guān)鍵。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做

4、好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知(國(guó)辦發(fā)200629號(hào))，被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作要以新被征地農(nóng)民為重點(diǎn)人群，以勞動(dòng)年齡段內(nèi)的被征地農(nóng)民為就業(yè)培訓(xùn)重點(diǎn)對(duì)象，以大齡和老齡人群為社會(huì)保障重點(diǎn)對(duì)象。由此分析，農(nóng)民之預(yù)期土地權(quán)益并不當(dāng)然轉(zhuǎn)化為預(yù)期養(yǎng)老權(quán)益，而是當(dāng)然轉(zhuǎn)化為政府的就業(yè)培訓(xùn)責(zé)任，而農(nóng)民在土地上勞動(dòng)積累則一般轉(zhuǎn)化為預(yù)期的養(yǎng)老保障權(quán)益。以筆者之見(jiàn)，在經(jīng)濟(jì)較好的地區(qū)，以城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為目標(biāo)而直接實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益向養(yǎng)老權(quán)益的嫁接，并不具有當(dāng)然的合理性，也并不一定能夠解決被征地補(bǔ)償之糾紛，其中因?yàn)榉侄伪Ｕ喜町惔蠖霈F(xiàn)的臨界年齡的利益有失公允即是典型的問(wèn)題。在實(shí)踐中

5、有另外一個(gè)問(wèn)題，即如何界定農(nóng)民之既存利益，在被征地的情況下，農(nóng)民的市民化身份轉(zhuǎn)化并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的自由問(wèn)題，而往往是前后的利益衡量問(wèn)題。作為耕地之土地，農(nóng)民之既存利益的量化可能極其有限，在政府提供培訓(xùn)與就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，其城市化則可能成為一個(gè)與土地?zé)o關(guān)的問(wèn)題，其特征可能更接近農(nóng)民工，其境遇卻要好于農(nóng)民工。然而，這種假設(shè)往往與現(xiàn)實(shí)不符，蓋因?yàn)楸徽鞯剞r(nóng)民多處于城市郊區(qū)，其身份多已經(jīng)不是嚴(yán)格意義上的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，土地之地租已經(jīng)相當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)化，并能夠在產(chǎn)權(quán)外得以變現(xiàn)，這意味著土地的自然增價(jià)是農(nóng)民可以變現(xiàn)的，盡管這種變現(xiàn)不是一次性的，也正因?yàn)槿绱?，土地?duì)農(nóng)民之長(zhǎng)期收入保障具有相當(dāng)重大之意義，換句話說(shuō)，此時(shí)的城

6、郊農(nóng)民往往成為地主或者房東。此情形之下，若承認(rèn)農(nóng)民之地租權(quán)益，其補(bǔ)償可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)之待遇;而若否定農(nóng)民之地租權(quán)益，必然引起農(nóng)民之不滿，相關(guān)之糾紛則會(huì)產(chǎn)生。筆者認(rèn)為，這個(gè)視角的進(jìn)一步拓展，可能要與我國(guó)農(nóng)村的土地制度深層次思考中求解。鄭尚元先生就此思考之擔(dān)憂是，“農(nóng)村土地用益物權(quán)制度的建立隨著時(shí)間的流轉(zhuǎn)將導(dǎo)致土地的事實(shí)私有，并有可能引發(fā)新一輪的土地兼并，人口與土地的矛盾將進(jìn)一步激化?！?9也許，強(qiáng)化土地公有的法治化建設(shè)，在制度上把土地的自然增價(jià)納入公共財(cái)富之視野，以此為基礎(chǔ)，被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障就需要并駕齊驅(qū)。另外，需要提及一個(gè)問(wèn)題，即土地征收的公共利益的界定問(wèn)題。在實(shí)踐中，

7、出于市政建設(shè)或者公益設(shè)施建設(shè)的土地征收，在補(bǔ)償上要少，而在就業(yè)保障上一般要做的好一點(diǎn)兒;而用于商業(yè)開(kāi)放的土地征收，在補(bǔ)償上往往要多一點(diǎn)，而在就業(yè)保障上要考慮的少一點(diǎn)兒，也往往成為糾紛之多發(fā)情形40.在理論上，如何界定公共利益卻是一個(gè)難題。根據(jù)物權(quán)法第42條第一款的規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”而涉及土地之流轉(zhuǎn)在我國(guó)的法律框架下仍然有巨大的障礙，于是如何把土地的開(kāi)發(fā)利用納入公共利益的范疇是在法律框架下運(yùn)作的基礎(chǔ)。故而在房地產(chǎn)市場(chǎng)上，有所謂“大產(chǎn)權(quán)”和“小產(chǎn)權(quán)”之區(qū)分，且不管其合法性如何，自說(shuō)其背后的土地征用制度以及土地

8、使用制度均涉及到極其復(fù)雜的問(wèn)題與相差懸殊的理念。而從本文之視角來(lái)看，最重要的仍然是土地自然增價(jià)的歸屬問(wèn)題，以及如何在制度上去規(guī)范其歸屬。以本文之觀點(diǎn)，土地制度不應(yīng)當(dāng)成為造就貧富懸殊的加速器，而應(yīng)當(dāng)成為保障公共利益之根本，就具體之土地，其可能用于保障一定之農(nóng)業(yè)人口，也可能已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)領(lǐng)域而具有公產(chǎn)之本質(zhì)，其間之差異蓋因土地之級(jí)差地租之差異，故而在具體制度上，針對(duì)被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在區(qū)分勞動(dòng)力的基礎(chǔ)上以就業(yè)保障和養(yǎng)老保障并重，對(duì)適齡勞動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)以就業(yè)保障為主，養(yǎng)老保障為輔?；诖耍徽鞯剞r(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不應(yīng)當(dāng)單獨(dú)運(yùn)行，而應(yīng)當(dāng)納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系或者城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并在權(quán)衡土地增價(jià)與農(nóng)民既存利

9、益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的嫁接，例如可考慮以被征地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)年限為基礎(chǔ)來(lái)折算其應(yīng)繳費(fèi)年限，并以征地主體為責(zé)任主體采躉繳制，把被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系41.這時(shí)候，我們應(yīng)該更多地反思農(nóng)民工就業(yè)保障問(wèn)題，并把政府的就業(yè)培訓(xùn)義務(wù)具體化、明晰化。(三)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)1.干部離退休待遇制度干部和工人的身份區(qū)別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下最基本的城市身份格局，干部管理歸口人事行政部門(mén)，而工人管理歸口勞動(dòng)行政部門(mén)。而“干部”則成為人事管理中一個(gè)極為重要的詞匯。略查百度知道關(guān)于“干部”的由來(lái)之介紹42，干部為外來(lái)諧音詞，最先源于法國(guó)，法文為cader，意為框架、軍官、高級(jí)

10、管理人員等，后來(lái)作為軍隊(duì)官員、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)首腦等涵義，逐步為許多國(guó)家所通用。中國(guó)使用“干部”一詞，則源于日本，在中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初就廣泛使用了“干部”一詞，并在新中國(guó)成立后，繼續(xù)沿用、強(qiáng)化和擴(kuò)大這一概念，在國(guó)家公職人員不斷發(fā)展分化的過(guò)程中，干部的范圍越來(lái)越廣。各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)人員、黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的一般公務(wù)人員、企事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員以及記者、編輯、教師、醫(yī)生、警察、法官、稅務(wù)員、工商人員、銀行職員、文藝工作者等等均屬于干部范圍，以致我國(guó)的干部體制更成為一種干部文化。在改革開(kāi)放后的制度化過(guò)程中，“干部”基本上可以等同“公職人員”。“干部退休制度”、“老干部離職休養(yǎng)制度”在改革開(kāi)放的早期很快確

11、立起來(lái)，成為干部離退休待遇制度的主要依據(jù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于頒發(fā)國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法和國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法的通知(國(guó)發(fā)1978104號(hào))，黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的干部，符合條件的，都可以退休，干部退休以后，每月按下列標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給退休費(fèi)，直至去世為止。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期參加革命工作的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的90%發(fā)給。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期參加革命工作的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的80%發(fā)給。中華人民共和國(guó)成立以后參加革命工作，工作年限滿20年的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的75%發(fā)給;工作年限滿15年不滿20年的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的70%發(fā)給;工作年限滿10年不滿15年的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的60%發(fā)給。根據(jù)

12、國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布老干部離職休養(yǎng)制度的幾項(xiàng)規(guī)定的通知(國(guó)發(fā)198262號(hào))的規(guī)定，老干部離休后基本政治待遇不變，生活待遇略為從優(yōu)。在具體的干部離休退休待遇中，整理相關(guān)的規(guī)定和政策，包括了離休費(fèi)(工資)、生活補(bǔ)貼、醫(yī)藥費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、適當(dāng)津補(bǔ)貼、住宅電話費(fèi)、交通費(fèi)、健康休養(yǎng)費(fèi)、特需經(jīng)費(fèi)、非生產(chǎn)性福利、無(wú)固定收入的配偶或遺孀的生活補(bǔ)助費(fèi)、年終生活補(bǔ)助費(fèi)、配偶遺孀醫(yī)療費(fèi)、探視父母子女或回原籍車(chē)船費(fèi)、喪葬費(fèi)以及撫恤金等等。然而，干部離休退休待遇制度是以單位保障為基礎(chǔ)的，并最終轉(zhuǎn)化為國(guó)家財(cái)政責(zé)任，這使得干部退休待遇制度有諸多制度上的弊端，而這些弊端隨著市場(chǎng)化的改革，無(wú)論機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位還是國(guó)有企業(yè)，均把

13、其社會(huì)職能推向社會(huì)，這使得干部退休待遇制度也面臨改革。然而，改革的方式和目標(biāo)尚并不明朗，而隨著公務(wù)員法的出臺(tái)和實(shí)施，“干部”一詞則逐漸從法律規(guī)范中淡出，而“公務(wù)員”則成為主流詞匯，并在編制制度的框架下，又分為了公務(wù)員編和事業(yè)編，原則上機(jī)關(guān)與公務(wù)員相對(duì)應(yīng)，而事業(yè)單位與事業(yè)編制人員相對(duì)應(yīng)，然而這種區(qū)分不是絕對(duì)的，其交叉現(xiàn)象較為普遍，不過(guò)其共同之處在于：無(wú)論被納入公務(wù)員編制，還是事業(yè)編制，均由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)其工資福利。2.行政機(jī)關(guān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革公務(wù)員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)第9條第三款的規(guī)定明確公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的工作人員也有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，更把具體辦法授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定，這意味著公務(wù)員

14、群體可能會(huì)形成獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)體系，這是典型的按照職業(yè)進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌的立法模式。可以說(shuō)這款規(guī)定引起了社會(huì)上廣泛的質(zhì)疑，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這將使我國(guó)目前已經(jīng)被嚴(yán)重撕裂的社會(huì)保險(xiǎn)制度更加無(wú)力，并將人為造成不同群體間的身份歧視，甚至敵視。有人分析，如此對(duì)公務(wù)員的單獨(dú)規(guī)定不符合國(guó)際社會(huì)保險(xiǎn)立法的潮流，不利于勞動(dòng)力的流動(dòng)，按群體立法的模式將使社會(huì)保險(xiǎn)法的功能大打折扣。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員的工資出自財(cái)政，讓公務(wù)員參加社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)非是財(cái)政的錢(qián)左右倒騰，還產(chǎn)生管理成本，并認(rèn)為這個(gè)財(cái)政理由足可以解開(kāi)當(dāng)前的輿論壓力。然而更多的輿論是，社會(huì)保險(xiǎn)法另起爐灶有悖于公平正義，勢(shì)必造成影響社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)保險(xiǎn)雙軌制等等。更有網(wǎng)絡(luò)輿論認(rèn)為

15、，國(guó)務(wù)院規(guī)定公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)違反憲法43.我們分析，就目前已經(jīng)出現(xiàn)的概念(例如城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村居民社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)、公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)以及事業(yè)單位職工社會(huì)保險(xiǎn)等等)來(lái)看，雖然強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)，以險(xiǎn)種為主來(lái)體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的多層次性，卻事實(shí)上在逐步按照職業(yè)或者群體不同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)形成社會(huì)保險(xiǎn)制度，這意味著社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐可能由于地域差異而向地域統(tǒng)籌傾斜的情況下，更會(huì)在地域內(nèi)形成職業(yè)不同的社會(huì)保險(xiǎn)體系，然而這種縱橫分割的社會(huì)保險(xiǎn)體系恰恰是我們應(yīng)盡力避免的。然而就公務(wù)員單獨(dú)運(yùn)作的做法所面臨的問(wèn)題則主要是來(lái)自輿論的壓力。關(guān)于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革項(xiàng)目的報(bào)告分析，“在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單

16、位和國(guó)有企業(yè)之間統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有利于促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)、縮小部門(mén)差別、提高透明度;還可以促進(jìn)勞動(dòng)力的重組、國(guó)有資產(chǎn)的剝離和有效利用。”44我們認(rèn)為，公務(wù)員是否參加社會(huì)保險(xiǎn)或者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一個(gè)問(wèn)題，盡管目前有些地方在進(jìn)行公務(wù)員參加社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐，也有些地方?jīng)]有，但是公務(wù)員沒(méi)有任何社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)制度建設(shè)不符合基層公務(wù)員雇員化的發(fā)展傾向(取消干部和工人的身份之后，越來(lái)越多的傳統(tǒng)意義上的干部將成為雇員是不可阻擋的潮流，基層公務(wù)員也不會(huì)例外)，以往國(guó)家對(duì)公務(wù)員進(jìn)行籠統(tǒng)的大包大攬的做法，例如全公費(fèi)醫(yī)療、退休工資等等，這樣籠統(tǒng)的福利可能會(huì)逐步制度化。然而對(duì)公務(wù)員醫(yī)療和退休待遇的制度化顯然應(yīng)當(dāng)是走社會(huì)保

17、險(xiǎn)的道路，而不應(yīng)當(dāng)是社會(huì)福利或者優(yōu)遇的道路，事實(shí)上草案已經(jīng)明確了。在建設(shè)公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)的思路下，對(duì)公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行體外制度設(shè)計(jì)和管理就不再是財(cái)政倒騰的問(wèn)題，而是體外設(shè)計(jì)的必要性和效果分析問(wèn)題了。我們分析，在公務(wù)員隊(duì)伍相對(duì)封閉的情況下，其社會(huì)保險(xiǎn)制度的單獨(dú)設(shè)計(jì)就沒(méi)有多少法律上的問(wèn)題;在公務(wù)員隊(duì)伍與其他勞動(dòng)者群體之間的流動(dòng)性比較明顯的情況下，其社會(huì)保險(xiǎn)制度的單獨(dú)設(shè)計(jì)就可能又出現(xiàn)制度對(duì)接問(wèn)題。而不同制度間的對(duì)接向來(lái)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，而是兩個(gè)制度之間的兼容性或者統(tǒng)一性問(wèn)題。從這個(gè)角度看，公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)與其他勞動(dòng)者群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保持同一。另外，目前公務(wù)員的養(yǎng)老、醫(yī)療待遇是福利性的，

18、公務(wù)員缺乏對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的群體需求，正是因此，把公務(wù)員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法授權(quán)國(guó)務(wù)院則可能使該制度建設(shè)長(zhǎng)期停滯。因而應(yīng)當(dāng)在立法中明確、直接地把公務(wù)員納入到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。3.事業(yè)單位分化與其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革事業(yè)單位是我國(guó)之獨(dú)有概念，在域外沒(méi)有對(duì)應(yīng)之概念，根據(jù)事業(yè)單位登記管理暫行條例第二條之規(guī)定，事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。由此概念來(lái)看，事業(yè)單位之界定有三個(gè)方面的限制：其一，目的上的社會(huì)公益性，這要求事業(yè)單位不能以營(yíng)利為目的，此亦是事業(yè)單位區(qū)分于企業(yè)單位的主要標(biāo)志之一;其二，資產(chǎn)之公有性，蓋因事業(yè)單

19、位是由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，其資產(chǎn)當(dāng)然為國(guó)有資產(chǎn)，這使得事業(yè)單位與私營(yíng)企業(yè)相區(qū)分;其三，事業(yè)性，這里的事業(yè)狹義地解釋為教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域。然而，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，科教文衛(wèi)等領(lǐng)域逐步向私經(jīng)營(yíng)者開(kāi)放，事業(yè)單位也隨之分化，有些事業(yè)單位改制為企業(yè)，有些事業(yè)單位納入行政機(jī)關(guān)系列，而不少事業(yè)單位卻徘徊在企業(yè)與機(jī)關(guān)之間，并兼具兩者之屬性，而在事業(yè)單位中也分化為有編制之人員和無(wú)編制之人員，甚至在事業(yè)單位之編制中會(huì)區(qū)分出公務(wù)員編制和事業(yè)單位編制等等。姑且不談事業(yè)單位之改革趨向，一般地，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是就事業(yè)單位編制人員之養(yǎng)老保險(xiǎn)而言的。關(guān)于事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的輿論更

20、多地與事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案有關(guān)。多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，而且不宜同公務(wù)員相分離的框架下進(jìn)行。有觀點(diǎn)認(rèn)為，因?yàn)樨?cái)政困難，事業(yè)單位改革向企業(yè)單位制度靠攏，會(huì)使事業(yè)單位從業(yè)人員的權(quán)益受到損失，會(huì)產(chǎn)生許多不良后果。也有觀點(diǎn)解釋?zhuān)聵I(yè)單位改革不是出于財(cái)政問(wèn)題的考慮，而是從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一考慮的。由此看，無(wú)論反對(duì)還是支持，思維的起點(diǎn)都是以機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三者之比較而來(lái)的，而對(duì)比的理由是公平。有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)近60年公務(wù)員與事業(yè)單位人員是一體的，簡(jiǎn)單沿用企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法有失偏頗;還有人指出，根據(jù)教師法的規(guī)定，教師的醫(yī)療同當(dāng)?shù)貒?guó)家公務(wù)員享受同等的待遇，教師退休或者

21、退職后，享受?chē)?guó)家規(guī)定的退休或者退職待遇。我們分析，我國(guó)的事業(yè)單位改革還在進(jìn)行之中，由于事業(yè)單位種類(lèi)較多，情況較為復(fù)雜，有些事業(yè)單位更接近公務(wù)員，例如事業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu);有些事業(yè)單位更接近企業(yè)，例如一些改革中的出版社、新聞媒體機(jī)構(gòu);有些事業(yè)單位的改革結(jié)果不明朗，例如醫(yī)院改革;有些事業(yè)單位的獨(dú)特性則不言而喻，例如學(xué)校。拋開(kāi)按照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，或者拋開(kāi)以財(cái)政支付大部分工作人員工資的事業(yè)單位外，事業(yè)單位的企業(yè)化改革已經(jīng)較為明朗，然而仍有一些事業(yè)單位既不宜行政化，也不宜企業(yè)化，學(xué)校即是此類(lèi)之典型。讓學(xué)校教師參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，在現(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)體制下，顯然不妥。我個(gè)人感覺(jué)，事業(yè)單位改革的制度載體是編制，事

22、業(yè)編制和企業(yè)編制共存的單位就是一個(gè)混合體，我們不應(yīng)當(dāng)給它定性，特別是在涉及編制上的工作人員的權(quán)益改革的情況下，更要具體分析。我們認(rèn)為，與國(guó)家的資產(chǎn)有關(guān)的單位有國(guó)有企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，而這些單位均大量存在國(guó)家財(cái)政直接支付工作人員待遇的情況，這些人員與國(guó)家的關(guān)系可以統(tǒng)稱(chēng)為人事關(guān)系，統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)，首先要建立統(tǒng)一的人事養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)而與勞動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)合攏，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)，而就統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，社會(huì)保險(xiǎn)法必須在立法中明確。倘若事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革按照試點(diǎn)方案順利進(jìn)行，則意味著事業(yè)單位和企業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐步統(tǒng)一，在此背景下，有可能把公務(wù)員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)也納入進(jìn)來(lái)，進(jìn)而

23、形成廣覆蓋和保基本的社會(huì)保險(xiǎn)制度。就這一點(diǎn)而言，把公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員均納入到統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，應(yīng)當(dāng)是本文之理想觀點(diǎn)，其在法律上的意義可能會(huì)更大一些。(四)農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)1.我國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題我國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的養(yǎng)老問(wèn)題，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)時(shí)期那種以土地為保障、以家庭為經(jīng)濟(jì)生存單位和人口生產(chǎn)單位之情形均受到了沖擊，而這種沖擊是以城市化為背景的。經(jīng)濟(jì)學(xué)家俞敬忠作為農(nóng)村問(wèn)題的專(zhuān)家指出，“農(nóng)民擁有一塊屬于自己管理的土地，生老病死有所依賴(lài)，這就保證了中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇變革中的基本穩(wěn)定。”45以筆者之見(jiàn)，這個(gè)結(jié)論是一種很好的總結(jié)，也應(yīng)當(dāng)是將來(lái)一個(gè)基本的原則，然而我們又必

24、須在此之外，看到我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老的一些問(wèn)題：其一，農(nóng)民的流動(dòng)與分化。作為一種職業(yè)，農(nóng)民是與土地密切地聯(lián)系在一起的，這說(shuō)明農(nóng)民本身是反流動(dòng)的，流動(dòng)的農(nóng)民就不是實(shí)質(zhì)意義上的農(nóng)民了。簡(jiǎn)言之，農(nóng)民的流動(dòng)帶來(lái)了農(nóng)民的分化。在前面的分析中，我們已經(jīng)專(zhuān)題性地提到了農(nóng)民工和被征地農(nóng)民，農(nóng)民工以保有土地為基礎(chǔ)而自愿流動(dòng)，被征地農(nóng)民則以失去土地為基礎(chǔ)而被動(dòng)流動(dòng)，其結(jié)果均是加入到了城市化的人口流動(dòng)中。這時(shí)候，農(nóng)民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民的分化必然影響了其養(yǎng)老方式。另外，從人口流動(dòng)的年齡段來(lái)看，農(nóng)村流出人口多屬青壯年勞動(dòng)力，在結(jié)構(gòu)上加速了農(nóng)村社會(huì)人口老齡化程度，“對(duì)農(nóng)村而言，人口年齡結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展意味

25、著挑戰(zhàn)，這在我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分割所形成的二元經(jīng)濟(jì)體制下表現(xiàn)得尤為突出”46換句話說(shuō)，農(nóng)民的流動(dòng)不僅帶來(lái)了農(nóng)村社會(huì)保障的多元化，更使得人口結(jié)構(gòu)老齡化而沖擊了土地保障的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。其二，養(yǎng)老制度的松解與缺失。農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障方式維系的基礎(chǔ)開(kāi)始變化，首先，計(jì)劃生育政策和人們生育觀念的改變減少了家庭未來(lái)的勞動(dòng)力，亦將減少老人贍養(yǎng)者;其次，工業(yè)化和城市化改變了家庭結(jié)構(gòu)，使孝道觀念弱化;再者，家庭組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)資源的控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移47.這都說(shuō)明農(nóng)村的本有養(yǎng)老制度開(kāi)始松解，雖然婚姻家庭法律制度仍然有有關(guān)贍養(yǎng)之規(guī)定，但是其社會(huì)效果卻很難有效地達(dá)到普遍性的養(yǎng)老保障。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，農(nóng)村的養(yǎng)老制度是缺失的。以下筆者略述我國(guó)

26、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之實(shí)踐。2.農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是在民政行政部門(mén)的推動(dòng)下展開(kāi)的，“到1992年年底，全國(guó)已有170個(gè)縣基本建立起了面向全體農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有3500多萬(wàn)農(nóng)民參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，共積累保費(fèi)10億多元?！?8 1995年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)，1998年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部移交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部。1999年7月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知提出對(duì)“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”進(jìn)行整頓規(guī)范，隨后，勞動(dòng)和社會(huì)保障部先后提出兩個(gè)整頓規(guī)范的方案：第一個(gè)方案是繼續(xù)在有條件的地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索，不

27、具備條件的地區(qū)暫不開(kāi)展;第二個(gè)方案是政府定政策、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，政府轉(zhuǎn)變職能、業(yè)務(wù)經(jīng)辦商業(yè)化。在整頓規(guī)范的過(guò)程中，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的定位發(fā)生了變化，其不再是一項(xiàng)統(tǒng)一的制度安排，而是一種有條件地區(qū)的個(gè)別實(shí)踐，并主要保留在個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市的郊區(qū)農(nóng)村。49根據(jù)2007年8月17日勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部、審計(jì)署關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知，在明確農(nóng)?；鸬膶徲?jì)問(wèn)題、農(nóng)保管理體制問(wèn)題的同時(shí)，也提出積極推動(dòng)新型農(nóng)保試點(diǎn)工作。根據(jù)該通知，以農(nóng)村有繳費(fèi)能力的各類(lèi)從業(yè)人員為主要對(duì)象，完善個(gè)人繳費(fèi)、集體(或用人單位)補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的多元化籌資機(jī)制，建立以個(gè)人賬戶為主、保

28、障水平適度、繳費(fèi)方式靈活、賬戶可隨人轉(zhuǎn)移的新型農(nóng)保制度和參保補(bǔ)貼機(jī)制。有條件的地區(qū)也可建立個(gè)人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。要引導(dǎo)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組已建立的各種養(yǎng)老補(bǔ)助制度逐步向社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，現(xiàn)今的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種鼓勵(lì)性政策推進(jìn)，試點(diǎn)而已，而遠(yuǎn)非在普及性的制度安排下展開(kāi)。3.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之關(guān)系統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法所謂農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之關(guān)系，是在設(shè)問(wèn)我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法模式問(wèn)題。社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)第18條規(guī)定：“國(guó)家逐步建立和完善城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！边@種以城鄉(xiāng)分立