西部大開發(fā)背景下生態(tài)補(bǔ)償法治-

1、西部大開發(fā)背景下生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制構(gòu)建【內(nèi)容摘要】西部大開發(fā)中建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。在依法治國的時(shí)代背景下,構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制應(yīng)是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的首善之區(qū)。政府法制機(jī)構(gòu)作為政府立法和全面推進(jìn)依法行政的主管部門,應(yīng)在立法、執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督層面為生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制的構(gòu)建出好謀,劃好策,把好關(guān),行好政?！娟P(guān)鍵詞】西部開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制西部地區(qū)居長江、黃河、珠江等流域上游,是國家生態(tài)屏障所在。西部大開發(fā)10年來,西部地區(qū)發(fā)展快、城鄉(xiāng)面貌變化大、人民群眾受惠多、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)也得到顯著加強(qiáng),特別是作為我國構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)的“退耕還林”、“退牧還草”

2、政策取得了良好的生態(tài)效益、社會(huì)效益和一定的經(jīng)濟(jì)效益。但是西部地區(qū)既是我國資源豐富地區(qū),也是我國生態(tài)脆弱地區(qū),生態(tài)環(huán)境的保護(hù)絕非一日之功,特別在目前全球氣候異常,自然災(zāi)害頻發(fā)的情況下,西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境持續(xù)保護(hù)就顯得尤為重要。在深入實(shí)施西部大開發(fā)的背景下,隨著西部礦產(chǎn)資源的“大開挖”、生態(tài)功能區(qū)重建、流域和水源地保護(hù)、西氣東輸、西電東送等項(xiàng)目的實(shí)施,西部生態(tài)在為全國生態(tài)環(huán)境提供保障的同時(shí),受經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升、民生發(fā)展等壓力迫切需要得到補(bǔ)償。而生態(tài)補(bǔ)償是建立在環(huán)境資源價(jià)值理論、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論、生態(tài)學(xué)理論基礎(chǔ)上的一種合理的機(jī)制,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)不失為解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的有效舉措之

3、一。西部大開發(fā)10年,也是我國生態(tài)補(bǔ)償政策試點(diǎn)的10年。10年來西部地區(qū)以基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)為主,成效顯著。盡管有生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)政策的支撐,但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后。在無法可依的情況下,西部各地相繼探索、出臺(tái)的生態(tài)補(bǔ)償政策,如退耕還林、退牧還草,礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金以及礦山生態(tài)補(bǔ)償基金、水流域環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金等政策由于資金來源無保障,實(shí)施程序無保障、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)無保障,長久實(shí)施無保障,在實(shí)踐中隨意性大大,已經(jīng)走形變樣,有些政策已經(jīng)與建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初衷相悖,亟待規(guī)范。筆者以為,在中央大力推進(jìn)依法治國,依法行政的時(shí)代背景下,在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建過程中,無論采取行政的、經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的還是法律

4、的手段,最終都必須以法治作保障,首先構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法治機(jī)制。一、環(huán)境法治是西部大開發(fā)的內(nèi)在需求西部大開發(fā)之初,時(shí)任中共中央總書記江澤民同志在陜西視察時(shí),就提出了“再造一個(gè)山川秀美的大西北”的偉大號(hào)召。在西部大開發(fā)過程中,黨中央、國務(wù)院始終要求要注重生態(tài)環(huán)境保護(hù),著力建設(shè)美好家園和國家生態(tài)安全屏障,要以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為基礎(chǔ),堅(jiān)持開發(fā)和保護(hù)相互促進(jìn),全面增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力,在西部加快實(shí)施有利于保護(hù)環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償政策,逐步提高國家級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),增加對(duì)上游地區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付等。這些戰(zhàn)略要求已經(jīng)明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)就是西部大開發(fā)的應(yīng)有之義,是大開發(fā)的內(nèi)在需求。在西部大開發(fā)中

5、保護(hù)生態(tài)環(huán)境,更需要政治、法律、經(jīng)濟(jì)等各方面的綜合促進(jìn)和完善,尤其要不斷加強(qiáng)西部的環(huán)境法治,用強(qiáng)有力的法治手段約束掠奪性破壞性的開發(fā)模式和粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,在保護(hù)和改善西部生態(tài)環(huán)境的過程中,為大開發(fā)和西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)安全保障。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為西部大開發(fā)中才開始踐行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要政策,要在保障大開發(fā)的實(shí)踐中取得應(yīng)有的成效,法治化是必然要求,也是必然的選擇。二、西部地區(qū)目前生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制的現(xiàn)狀西部大開發(fā)中,為探索建立生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制,在法律法規(guī)尚未出臺(tái)的情況下,一些地區(qū)研究制定了一些地方政策并著手實(shí)施,取得了一定成效。如陜西省征收渭河地表水生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償金,并于今年首次根據(jù)檢測結(jié)

6、果對(duì)西安、寶雞和咸陽進(jìn)行征收。但是,生態(tài)補(bǔ)償涉及利益關(guān)系復(fù)雜,目前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償法律原理性探討比較多,針對(duì)具體地區(qū)的實(shí)踐探索較少,尤其是缺乏經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制的構(gòu)建。(一可持續(xù)發(fā)展理念在立法中的缺失,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制在環(huán)境立法中的不當(dāng)缺失,西部地區(qū)地方立法面臨依據(jù)不足的窘境傳統(tǒng)的憲法和環(huán)境法都是在“非可持續(xù)發(fā)展”的理念指導(dǎo)下建立起來的,這種理念反映在環(huán)境法學(xué)理論上,就是作為環(huán)境要素的資源能源屬于公共財(cái)產(chǎn),國家所有,可以按照先占的原則任意加以使用,向自然界索取和向空中排放一樣都是合法的。在這樣一種發(fā)展理念下,我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法治化就缺乏了有力的法理支撐,存在價(jià)值取向的誤區(qū)。同時(shí)作

7、為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本法環(huán)境保護(hù)法和相關(guān)單行法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定明顯滯后于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要,難以適應(yīng)西部大開發(fā)背景下大力實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策的需要,極大地挫傷了西部地區(qū)民眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極性與后勁力。也由于多年來西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的滯后,在以經(jīng)濟(jì)實(shí)力博弈論成敗的背景下,導(dǎo)致在國家環(huán)境立法中話語權(quán)缺失,在以資源優(yōu)勢為其他地區(qū)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí),沒能夠成功運(yùn)用法律手段去爭取犧牲地區(qū)環(huán)境應(yīng)該得到的利益補(bǔ)償。在國家生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)缺位的情況下,地方立法也就面臨了于法無據(jù)的窘境。(二立法速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展速度,許多新領(lǐng)域、新類型補(bǔ)償政策得不到法律的支持相比較其他地區(qū)而言,由于歷史的原因,西

8、部地區(qū)開發(fā)相對(duì)較晚,經(jīng)發(fā)展相滯后,但是地域?qū)拸V,煤炭、石油、天然氣、礦產(chǎn)等能源資源豐富。多年來,為國家其他地區(qū)的發(fā)展提供了大量的供給。大開發(fā)之初,為了防止出現(xiàn)不顧生態(tài)后果和效益的“大開挖”,除國家對(duì)西部地區(qū)給予了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)林效益補(bǔ)償金等支持外,西部地區(qū)也根據(jù)實(shí)際出臺(tái)了一些生態(tài)補(bǔ)償政策,實(shí)踐證明也是行之有效的。如陜西省開征了煤炭、石油和天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi),四川省花萼山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)等。國家和西部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償政策的出臺(tái)雖然取得了一定的成效,但是由于法律的缺位,特別是在國家立法滯后的情況下,又加上西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償本土立法的虛偽位以待,導(dǎo)致補(bǔ)償基金的來源,支付或征

9、收程序、標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng)、隨意性大,在執(zhí)行中視利益群體的博弈力量大打折扣,弱勢群體老百姓的利益在生態(tài)補(bǔ)償政策中難以保障,影響了補(bǔ)償政策的權(quán)威性,降低了公信力,使政策實(shí)施之初就處于難以為繼的尷尬境地,使補(bǔ)償政策在實(shí)施之初就面臨“破產(chǎn)”的危險(xiǎn)。(三生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策政出多門,執(zhí)行中各自為政,層層盤剝,擠占挪用,影響補(bǔ)償政策功能的正常發(fā)揮,給生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制的構(gòu)建埋下了“執(zhí)法不力”的隱患西部大開發(fā)之初,國務(wù)院出臺(tái)了如生態(tài)林環(huán)境效益補(bǔ)償、西電東送補(bǔ)償、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)補(bǔ)償?shù)榷囗?xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策。但是具體實(shí)施程序、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施范圍和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付職權(quán)卻下放到不同的部委行使,由于政出多門,不同時(shí)段,執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和程序不

10、盡相同。從部委到村委的支付程序,也導(dǎo)致補(bǔ)償資金雁過拔毛,層層盤剝,使得補(bǔ)償政策的功能發(fā)揮大打折扣;還有的征收政策厚此薄彼,?？畈荒軐Ｓ谩＿@些“非法”執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生,已經(jīng)嚴(yán)重影響了政策的公平、公開和公開,使西部地區(qū)民眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建失去了信心和熱情,也給今后構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法治機(jī)制的“執(zhí)法難以有力”埋下了隱患。(四監(jiān)督機(jī)制不健全,生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施中資金支付和征收等環(huán)節(jié)監(jiān)督不夠,導(dǎo)致補(bǔ)償金使用和征收效率不高由于目前西部開發(fā)中生態(tài)補(bǔ)償在政策層面徘徊,未納入法制的軌道,理論和實(shí)踐中對(duì)補(bǔ)償政策的執(zhí)行行為未能進(jìn)行有效規(guī)范核監(jiān)督。由于缺少上位法,對(duì)抽象政策開展規(guī)范性文件監(jiān)督管理于法無據(jù);由于執(zhí)行行為

11、欠缺“執(zhí)法行為”的相關(guān)要件,在實(shí)踐中未能納入行政復(fù)議和司法監(jiān)督的渠道。在財(cái)政監(jiān)督渠道內(nèi),多年來審計(jì)監(jiān)督對(duì)該領(lǐng)域財(cái)政基金的使用和征收發(fā)揮了重要作用,但是囿于內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物的局限,作用越來越有限,從媒體的報(bào)道來看,補(bǔ)償金時(shí)有“出軌”現(xiàn)象,游離于樓堂館所、高級(jí)交通工具、高檔住宅之間,影響了財(cái)政補(bǔ)償資金的使用和征收效率。三、西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制的構(gòu)建建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是西部大開發(fā)中保護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在要求,而構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制更是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的首善之區(qū)。全面貫徹落實(shí)依法治國和依法行政的基本方略,也要求環(huán)境法治,按照生態(tài)安全原則、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、開發(fā)者保護(hù)受益者補(bǔ)償原則及直接補(bǔ)償和

12、間接補(bǔ)償相結(jié)合等原則構(gòu)建我國西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制是當(dāng)前西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境整治、維護(hù)人與自然和諧共處制度建設(shè)的重要舉措。政府法制機(jī)構(gòu)作為政府立法和全面推進(jìn)依法行政的主管部門,在構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中,從立法、執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督層面應(yīng)該有所作為。(一努力確立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在憲法和環(huán)境基本法中的地位現(xiàn)行憲法第九條、第十條和第十三條對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出了提示性的設(shè)計(jì),未能從機(jī)制層面作出明確的確立。環(huán)境保護(hù)法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償連原則性的規(guī)定都很難發(fā)現(xiàn),導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在基本法層面的地位缺失。為保證西部大開發(fā)中生態(tài)補(bǔ)償政策的正當(dāng)性,也為下位立法提供上位依據(jù),西部地區(qū)的立法機(jī)構(gòu),包括行政立法機(jī)構(gòu)和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)要積極作為,大膽實(shí)踐

13、,不斷向中央立法機(jī)構(gòu)建言獻(xiàn)策,爭取在憲法和環(huán)境保護(hù)基本法修改時(shí)確立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律地位。(二不斷加強(qiáng)生態(tài)環(huán)補(bǔ)償單行立法工作進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償單行立法勢在必行,國務(wù)院已經(jīng)組成專家組,開始生態(tài)補(bǔ)償條例立法前期調(diào)研工作。但是在地區(qū)利益博弈失衡的背景下,條例的出臺(tái)注定將是一個(gè)長期的過程。西部地區(qū)應(yīng)該擯棄“等、靠”的思想,積極主動(dòng)去要,特別是立法機(jī)構(gòu)要為條例的早日出臺(tái)多調(diào)研,多收集、多提供素材。根據(jù)立法法的規(guī)定,地方立法的條件是:“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)。”西部地區(qū)具有豐富的環(huán)境本土實(shí)踐理念、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等本土資源,在正確處理地

14、方環(huán)境立法和上位法關(guān)系的基礎(chǔ)上,要注重突出西部地方特色,注重生態(tài)習(xí)慣法資源與村規(guī)民約的整理與制度現(xiàn)代性價(jià)值的發(fā)掘,吸納其合理成份,增強(qiáng)地方環(huán)境立法生命力與適應(yīng)性,將環(huán)境法治意識(shí)真正內(nèi)化到西部地區(qū)民眾的感情與行動(dòng)中去。因而可考慮設(shè)置西部 地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施條例 ，充分關(guān)照西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略價(jià)值， 站在維護(hù)國家安全的高度，在條例中對(duì)西部生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、對(duì)象、 范圍、形式、標(biāo)準(zhǔn)及法律責(zé)任等作詳細(xì)的地方通約性規(guī)定，在法的創(chuàng) 制層面上做到國家法與西部地區(qū)習(xí)慣法的良性互動(dòng)與對(duì)接。 （三）高起點(diǎn)規(guī)劃生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法工作，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督 高起點(diǎn)規(guī)劃生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法工作， 生態(tài)補(bǔ)償是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力， 對(duì)國家所有公

15、共財(cái)產(chǎn)的再分 配，在立法完善的情況下，高起點(diǎn)規(guī)劃生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法工作將是構(gòu)建生 態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。 政府法制機(jī)構(gòu)作為各級(jí)政府規(guī)范部門和 下級(jí)政府執(zhí)法工作的主要機(jī)構(gòu)，要從理論研究著手，開展全方位的監(jiān) 督。組織政府法制系統(tǒng)精兵強(qiáng)將對(duì)與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的征收、給付等行 為進(jìn)行研究， 明析行為的性質(zhì)， 盡可能納入行政行為的范疇， 從程序、 標(biāo)準(zhǔn)、范圍、條件、文書等方面進(jìn)行規(guī)范，在該領(lǐng)域開展規(guī)范自由裁 量權(quán)工作，將自由裁量權(quán)約束到最佳程度。同時(shí)將生態(tài)補(bǔ)償中的相關(guān) 行政行為納入行政復(fù)議和行政執(zhí)法監(jiān)督范圍，開展內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督。生 態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行情況納入上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)依法行政考核范圍， 對(duì)違反 規(guī)定實(shí)施補(bǔ)償，導(dǎo)致國家和公共財(cái)產(chǎn)流失的，依法追究違法行政的責(zé) 任。 環(huán)境法治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，生態(tài)補(bǔ)償法治機(jī)制的建立也絕不是行 政立法和行政執(zhí)法一個(gè)方面的事情，在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，還需要更 多市場主體的參與，也還需要司法的介入，總之，必須在法治的框架 內(nèi)